三 批判和改革
正因为对日本近代官僚制的深恶痛绝和对其生命力的惊叹，辻清明对此进行了激烈的、不懈的批判。正如马克思所指出的，哲学家不是解释世界而是改造世界，对社会科学家来说，也是同样。一个社会科学工作者，特别是政治学、行政学的学者是不允许躺在象牙塔里的。辻清明的这部著作正是运用他深厚的学术功底、敏锐的目光和巨大的社会责任，从学术的角度对日本官僚制展开强烈的批判，同时提出很多具有建设性的提议，这在本书中占有很多篇幅。
辻清明的锋利的批判之刃是从战后日本的民主改革开始的。如上所述，当时美国同意了日本政府提出的间接统治，保留了日本的官僚制（官僚是间接统治最有利的工具），但这不等于说对那骄横跋扈的官僚们放任不管，美国还是进行了实质性的改革，其中颁布新的公务员法就是最重要的举措之一。（见前篇第一章“公务员制的意义和局限”）
对这部法律，辻清明进行了十分精辟的阐述和分析。首先，他从近代世界官僚制的发展进程出发来接近官僚制。他认为官僚制的发展经历了三个阶段。第一个阶段是绝对主义的官僚制，英国的亨利八世（在位期间1509—1547）、伊丽莎白一世（在位期间1558—1603）、法国的黎塞留（也译作黎世留，1585—1642，曾任路易十三的首相18年）、德国的大选帝侯就是其代表，其形态是以绝对君主为顶点而形成的等级官僚制，从历史看，正是在这个阶段官僚成为统一各种社会力量的最强有力工具。
随着资本主义的发展，市民革命开始了。资产阶级和王权进行了殊死的搏斗，最终市民革命取得了胜利，官僚在这场斗争中成为王权和资产阶级斗争的“卒子”。资产阶级（市民阶级）制定了公务员法，象征着官僚成为资产阶级的奴仆。英国在荣誉革命后出现了所谓的人情任命，就是资产阶级对官僚制的改造和控制，而美国杰克逊总统时代开始实行的猎官制（我国也译为政党分肥制）就更是其典型。一般而言，人们都认为猎官制是资产阶级政治腐败的典型，甚至有人将其作为腐败在近现代国家发展中是不可避免的论据。但辻清明却认为这些都是迂腐之论，猎官制的真正意义在于打破专业官僚对官职的垄断，是对绝对主义官僚制进行民主主义改造的一个最重要的手段，经过政党这样严酷的洗礼，使官僚制得以变质。因此，猎官制具有着极其重大的历史意义。
但到了19世纪，由于选举权的扩大，政党为了拉拢选民，不得不制定党的纲领和纪律，于是议员们的个性就被埋没于整个党的利益之中了，同时政党内部也出现了寡头控制，即党的上层领导人拥有极大的权力，于是，猎官制就失去本来的意义，成为政党上层和官僚勾结的一个手段，同理，官僚也就成了以为某些政党服务来换去自身利益的组织。真正的腐败来临了。并且，由于社会日益复杂化，本来可以将社会各集团或各阶层的利益统一起来的议会已经力不能及了，就是所谓的议会制的危机。这时将需要有超越各阶层的国家权力，即从“立法国家”向“职能国家”（行政国家）转换，其承担者自然是官僚机构。由于这两个变化，西方出现了改革运动，形成了现代官僚制。这一新的官僚制的特点是在法的方面受到独立于政治（政党）之外的保护，官僚不是某个党派的工具，而是全体民众的服务者，他们的身份也受到了保护。其次是变为有效率的及科学的人事行政。这就是设立在国家机器中有独立地位的人事委员会，对官僚实行资格任用制及引进科学管理法等。
那么在世界的普遍的公务员制度的进展历史中，战后日本的公务员制的改革处于什么状态呢？辻清明有创见地指出，日本的公务员制面临的问题是这三个过程中的主题同时出现。即日本绝对主义官僚制缺乏的统一性，官僚制的民主化和官僚的独立性。他认为要解决的问题主要有三个，一是对公务员的民主统制，二是公务员制的效率化，三是官厅内部上下级关系中严重的阶级差别的扬弃。他指出新的公务员法对这三点的改革都起了重要作用，这也是公务员法的意义所在，但同时这一改革也有其局限性。譬如官僚制的民主统制，日本的政党自明治维新以来，一直处于被压抑的状态，而且官尊民卑的意识也渗透到他们的内心深处，这些人控制的议会是否能做到对官僚的民主统制，是令人怀疑的，更重要的是由于行政国家的出现，新官僚抬头，而议会制这一古典的民主制度的形态是胜任不了这个历史任务的，这就是制度和现实中的局限。
应该说，辻清明对新的公务员制进行的历史反思和对其意义及局限的指出是很深刻的，并经受住了历史的考验，今天的日本还残存着这些问题。譬如，议会中的政党执政能力差，这在官僚提出的法案占多数的现象中就能看出来。上世纪九十年代，由于泡沫经济的破灭和政治上的腐败，长期执政的自民党下台，官僚们也受到民众的批判，在批判中我们才发现官僚们强大的势力。在某种程度上，内阁的大臣们是受制于他们的。
辻清明的批判都是从民主改革的观点出发的。他对于被称为民主的学校的地方自治进行的评述和批判很有见地。（见前篇第三章“地方自治的近代型和日本型”）战后民主化改革中的地方自治法的制定无疑是任何人都不能否定的在民主意义上的进步，而正如辻清明所言，这个法律是和新宪法实施同时开始的，象征着两者之间深层的联系。但和辻清明一贯的看法一样，这种移植过来的制度在不同的政治、社会风土上将会遇到问题。正如他所指出的，地方自治的母国英国是在一定的历史条件下形成地方自治的，他引用了密尔经典的说法，地方自治和中央的关系是权力的分化，也是知识的集权化。但在明治维新时，日本学习并实施的地方自治几乎失去了欧洲地方自治的功能，成为政府、官僚对地方的统治体制，官办是其主要特色。特别是在第二次世界大战期间，近代意义上的地方自治其实已经烟消云散。所以这新的地方自治法所具有的历史意义是毋庸置疑的，但由于历史的包袱和现实的间接统治造成的官僚的强大，辻清明认为绝不能以为有了制度（法）就万事大吉了，而是更要注意如何使这新的法律能够名副其实。他从两个大的方面批判了日本存在的问题。第一是要清除官僚制约束的残余，第二是要加强地方团体的自主性。而在宏观上，他认为日本地方自治面临的最大问题是随着社会经济等的发展，密尔经典的地方自治论已经过时了，现在不是原子式的地方分权形成中央集权，在美国已经是集团或社会的中央集权，即“计划”性质的中央集权。所以日本地方自治法面临的问题是既要用近代的分权去取代旧的官僚制的中央集权，同时又要达到新的社会的中央集权，即要同时满足历史的和现实的要求，而这是非常困难的事情。
除了这两篇较大篇幅的批判和建议外，在本书后篇的论文中，辻清明将批判的矛头主要对准现实中的具体现象。但和一般容易随着研究对象的性质研究内容及质量容易受到研究对象性质的影响不同，他的批判并没有陷入琐碎或眼界狭窄中。相反，他将自己的理论反射在这些社会现象上，强烈地批判了战后民主改革的不彻底，有时甚至是倒退，并对日本官僚制的特色进行了更进一步的揭示和分析。譬如后篇第二章“日本法西斯的统治结构”、“战后的统治结构与官僚制”、“自然的反动和政治的反动”，都是这类文章。
当然让我们看看身边的现实，也会提出这样的问题，官僚们都是一个整体吗？小官僚和大官僚之间就没有区别吗？辻清明给予了明确的回答。在日本的官僚机构中有大量的被不民主的制度压迫着的基层公务员，日本官僚制的民主化的重要的一翼就是自身内部的民主化。辻清明在“日本官僚制和‘对民众官纪’”与“公务员与市民的自由”中进行了深入的探讨和论述。
如果认为辻清明对现实日本政治光是进行批判或在批判中提出建议和见解，这至少是对他的学问世界不全面的看法。其实，辻清明对引进西方的先进制度是抱着欢迎的态度的，为了解除那些对此不理解而有抵触情绪的人们的忧虑，他进行了深入的解释和分析。（后篇第五章“职位分类制度的具体科学性”）而对新出现的事物或现象，如日本压力集团等，（后篇第七章“压力集团和决策过程”）他眼光独到，指出了其并非是病理性现象，而是生理性的。