第二节 内阁制度的建立
明治十八年最后一个旬日，太政大臣三条实美 [99] 突如其来地向天皇呈交了一个奏议，请求辞职。当时岩仓右大臣 [100] 死后三条太政大臣因没有实力而产生了参议间的不统一和对立被泄露到社会上，以至逐渐传说到庙堂的改革，东京都的报纸议论着设置专任参议会或其首班要起用萨摩派事实上的首领黑田清隆 [101] 等。在这风闻中，三条的奏议投下一石，在日本政界掀起轩然大波，不仅如此，这一举动更提示了要将传统的、集权的太政官制度转换为近代的、立宪的内阁制度的重要命运，具有促进其后国会及行政、地方制度等改革的先驱者的历史意义。三条的奏议是这样的（下点为笔者所加）。
“臣躬荷台鼎之重，日夕忧惧以图报效
承陛下改制内阁之旨，幸披沥微衷，得以仰圣德之机，窃思今日之事前途犹远，以建立宪之基终中兴之业，故非区区因循前辙所能为者，维新之初
陛下幼冲，臣叨宠专，谨督大政实出不得已。盖大宝之令 [102] 仿唐之尚书省，以太政官统领八省，八省分属左右弁，得官符而施行之。明治二年定职员令，置六省，仍依大宝之制，以太政官为诸省之冠省，以诸省隶属分官，此后诸省指令专仰太政官，太政官批下而施行之，凡文书上奏者皆经由太政官，往复之间省之寮均此。此盖一时之权宜，不独未得亲政统一之体，亦轻减各省之长责任，徒为旷滞之弊。方今
陛下 圣德日跻，综揽大政，视内阁，引见诸宰臣，亲听文武之务之奏议，而中外之事盘错多端，官制宜更张，财政宜节度，须要务经画施措者不一而足，此宜斟酌时宜，变通古今，改太政官为诸省之冠省之制，并废太政官诸职，以内阁为宰臣会议
御前为奏事之所，万机之政专以简捷敏活为主，诸宰臣入则参大政，出则就各部之职，均为陛下手足耳目，选其中一人专当中外职务，以承旨宣奉保持全局平衡，必得各部统一，此乃祖宗简实之政，亲裁之体制，立宪之义亦不外于此振张纲纪，各部宰臣均任其责，以节用务实达立国之目的，天下可为公，可与宇内各邦竞之。
陛下始中兴大业，终之成绪，微臣效犬马之劳亦有余荣，若至其人，则由陛下圣鉴，以明达大局、精练时务者任之，而当中外多端之机务，实非臣之所能堪，伏惟恭愿。
陛下，臣诚察及今之时，改为内阁组织并解臣职，使奖顺赞襄不负微臣，则臣不独幸甚，言之非常实惟出于时宜中不得已。
谨奏陛下玉断
明治十八年十二月 太政大臣公爵 三条实美”
根据这一奏议，二十三日公布了下面的官制，于是明治二年（1869年）制定职员令以来，仿照大宝古令设置，在国务施政决策上具有唯一最高权限的机构太政官解体，最终建立起被称之为新的欧美式的近代内阁制度。
“此次，废除太政大臣参议各卿职制，更以组织设立内阁总理大臣及宫内、外务、内务、大藏、陆军、海军、司法、文部、农商务、递信、各大臣的内阁，总理大臣及外务、内务、大藏、陆军、海军、司法、文部、农商、递信各大臣组织内阁”（太政官达第69号）
同时，内阁总理大臣及各大臣的职权所定如下（此外，在这一职权上，总理大臣对各省大臣的权限是极其广泛和强大的，为此，明治二十二年（1889年）再次修改，而设立至战争结束时一直存在的内阁官制，关于其意义后面会涉及的）。
“第一条 内阁总理大臣为各大臣首班，奏宣机务，承旨指示大政方向，统督行政各部
第二条 内阁总理大臣考察行政各部政绩，可要求其说明及检查之
第三条 内阁总理大臣认为需要时，可处分行政各部或命令停止而待亲裁
第四条 内阁总理大臣监督各科法律起草委员
第五条 凡在法律命令中内阁总理大臣副署，属各省主任事务者须内阁总理大臣及主任大臣副署
第六条 各省大臣对其主任事务应时常向内阁总理大臣报告情况，但事系军机则虽由参谋本部长直接上奏，但陆军大臣必须将其事件向内阁总理大臣汇报
第七条 各大臣有事故时，应临时承命由其他大臣管理其事务”
同日，和这新官制发布的同时，宫中举行了碰面的对总理大臣以下的各阁员的亲任仪式，俗称“第一次伊藤内阁”的日本最初的内阁诞生了（括号内的其人前任职务和出生地）。
内阁总理大臣兼宫内大臣 伊藤博文 （前参议兼宫内卿、长州）
外务大臣 井上馨 （前参议兼外务卿、长州）
内务大臣 山县有朋 （前参议兼内务卿、长州）
大藏大臣 松方正义 （前参议兼大藏卿、萨州）
陆军大臣 大山岩 （前参议兼陆军卿、萨州）
海军大臣 西乡从道 （前参议兼农商务卿、萨州）
司法大臣 山田显义 （前参议兼司法卿、长州）
文部大臣 森有礼 （前参事院议官、萨州）
农商务大臣 谷干城 （前学习院院长、土州）
递信大臣 榎本武扬 （前特命全权公使，原幕臣）
此外，辞职的前太政大臣三条实美当上了新设置的内大臣，前左大臣有栖川宫任参谋本部长，前参议佐佐木高行、川村纯义、福冈孝弟和其他重臣都为新设置的宫中顾问官，大木乔任就任元老院议长。第二天的二十三日下了这个诏书，展示了新内阁制度应指向的方向和方式，社会上称为“明治十八年政变”的这一前所未有的改革也就此告一段落。
“朕惟经国之要在于官定其制、机构各得其所，内阁万机统一亲裁，必要简捷，今改其组织，诸大臣各当其重责，统以内阁总理大臣，以此免从前各省隶属太政官，上申下行经由复杂之弊，乃至各部，明官守，以除滥弊，精选叙以待才能，省繁文以通淹滞，节冗费以举急要，严规矩以肃官纪，以此徐图施政之整理，此乃朕望诸大臣之所，中兴之政不可一进一退，除华务实，纲举目张，继之永远，诸臣体察朕意奉行之。
明治十八年
奉敕
内阁总理大臣伯爵 伊藤博文 [103] ”
如果我们通过这些诏敕、奏议、各官制来观察从太政官制度向内阁制度变革的制度意义的话，那么可以主要归纳为四点。
（一）在太政官制度中，应决定审议所有国务施政的大臣、参议与其具体的执行机构的各省卿其权能截然区分，与此相对，在内阁制度中国务大臣同时也是各省的行政长官，即采用了和各省大臣重叠的制度。
（二）在太政官制度中，只有大臣保有对所有国务的辅弼责任，事实上担当决定执行各种国务施政的参议、卿对自己所管事务没有任何责任，与此相对，在内阁制度中，总理大臣自然不论，各省大臣分别具有单独的辅弼责任（注意：连带责任被排除）（但在明治二十二年制定内阁官制前，总理大臣对各省大臣的控制力量是很广泛的）。
（三）明确了宫中、府中的区别，以前所谓的“朝廷”的名称消失了。
（四）超过以上的三个意义而构成这一变革特色的是：在太政官制中，事实上掌握政治决定权的参议之间欠缺正式的统率地位的职务而暴露出其多元的存在，与此相对，在新的内阁制度中，总理大臣终至获得了统一内阁其他阁员并保持全体平衡的强有力的权限。
一言以蔽之，不久就出现了以明治二十三年（1889年）为期召开会议的、具有近代立法部门形式的帝国议会，与此对应，建立起担当应该决定、处理所有国政的最高功能和责任的强有力的行政部门只是表面上表现的这一改革的意图。当时作为守旧的庙堂出身而具有罕见的进步思想的西园寺公望 [104] 在遥远的任地维也纳特别为这一改革呈给伊藤博文一信，称颂其为英断，并同时讴歌这一改革具有的立宪上的意义。即：“（前略）客冬对意外断然的改革，实不胜雀跃。尚未得详细报告，阿托利宾及布博瓦尔等尚不得知，但考虑起来，无论如何是日本政府具有实权和责任的第一步，果其时也，实为吾邦千古未有之大美事、大事业。于是乎，得与文明各国同等之政府，于此亦无忧他日开设议院（后略） [105] 。”西园寺给予的极度赞美之词的这一制度的大变革在形式上的意义当然也是断然实行这一改革的当道者发表的正式见解。即这一制度真正的策划者伊藤本身已经在同年八月给井上外务卿的信件中说：“断然实行充分地巩固庙堂之基础的改良，为在（明治）二十三年前决定确乎不动的政略。” [106] 这即使是为针对将来占据议会的牙城中的政治敌对者而加强自己阵营的举措，但在外表上，人人也都是按以上意义来理解的。而且这也可以从当时是伊藤参议的秘书并参与谋划制定内阁制度的金子坚太郎追忆的当时情况中可以看出来。“为行宪法政治，无论如何也要组织欧罗巴的宪法政治的内阁组织。天皇辅弼大宰相的总理大臣是第一责任人。其下有各省大臣，这是内阁，而在上下两院议论国政，所以无论如何也要改革官制。遂废除太政官，改为内阁制度。这是十八年（明治）冬之事。” [107]
通过以上简单的叙述，我们能大体上确认政府当局对十八年的改革表明的正式意图。因此，其次这一建立内阁制度的划时代的事件果真具有像政府发表的那样的意义吗？我们是否全盘接受？为了对此进行探讨，我想要从那时的有代表性的各报纸的社论中寻求当时的人们是如何看待这一变革的，并且同时又引起了什么样的舆论。大体上，在内阁制度建立当时的自由民权运动 [108] 在政府接连的镇压和对领导层的怀柔工作取得成功后，或者是十七年（明治）自由党解散，或者是引发了同年改进党的大隈重信 [109] 、河野广中等领袖层脱党，渐渐地走向沉滞一途，但同时因为他们拥有各自的机关报纸，或明或暗地并没有缓和对藩阀政府的攻击。因此，我们在提示对这一改革的政府要路的见解的同时，也提示围绕着该问题的这些民间舆论，就能对建立当初日本内阁制度的真实状态刻画出一个比较公平且明晰的轮廓。因为对这一点的考察在日本的内阁制度研究中几乎从来没有被触及过，所以在这个意义上我也要不厌其烦地稍加详细的介绍，从中来思考围绕着“内阁制度的建立”这一历史事实到底潜在着什么样的问题。