第二节 在这一过程中的公务员法的位置

如果将近代国家的官吏制度的发展过程如上所述那样确定的话，那么，日本最近制定的公务员法在这一过程上又是占据何种位置呢？

众所周知，明治以来具有数十年长久历史的日本官吏制度，大体上说，是具有浓厚的相应于刚才所论述的第一过程的家产官僚制性质的。将这一官僚制转换为如其名所示的公务员制而设立的制度就是宪法、公务员法。宪法第15条宣称：“选定及罢免公务员是国民固有的权利”，接受这一规定的是公务员法第一条将“保证公务的且有效率的运营”作为其目的，这一表达在变革特权且化石式的官僚制的意图上，可以说是当然之理。然而，我们从这条规定中移开目光，去看看在达到这一目的的意图下制定的其他法律的各个规定及至方法时，就不像确定这一目的时那么明确了，而是呈现出颇为复杂的状况。那么，目的和手段之间的这种背离到底是基于什么呢？究其原因，最大的理由莫过于日本和被通常称之为近代民主制国家的英国或美国不同，如业已指出的那样，日本没有以正常的步伐经过官吏制度的三个过程，但却面临着现代的变革时期，为此，就出现了我们对清楚地捕捉住适应刻下的政治状况而应当采用的民主官吏制度的真正形态感到很困惑的情形，这就是原因。即在三个过程相继出现的国家，比较明晰地提出各个时代官吏制度所具有的政治特色及其历史的局限，为此，结果就很容易提示出20世纪应有的官吏制度的形态及其民主化的方策。然而与此相反，日本却产生了这样的困难事态，即目前日本为打破第一过程的官僚制而必须采用的第二过程的公务员制必须在政权改革的20世纪正中间实施。结果，在理念上虽然有实现第二过程的公务员制的意图，但在现实中依靠对这一过程的18、19世纪的前时代性的反思来扬弃它，为此，就被逼进不得不认识第三过程的新官僚制的必要性的境地。一方面排除固定性的官僚制，另一方面要保障它，这一矛盾是日本公务员法中从一开始就内在的理由，这完全是这样的时代条件所孕育的。担当制定这一法律的当局很巧妙地这样表达了他们思想暗处中描绘的这种复杂的构想。

如这段话意味深长地暗示的一样，公务员法具有将前述的历史性阶段不同的两重意图同时具现化的野心，所以如果现在日本真地要进行实现官吏制度的民主化和效率化的变革的话，旧的官僚制和新的官僚制两者都必须成为其对象。换言之，新宪法要求日本建立古典的议会制是以此一边敢于向旧官僚制尝试民主的挑战，另一方面是这一制度是否具有承受新官僚制构成的挑战考验的弹性，这两重课题放在我们面前。于是，公务员法就背负着必须应对这两重挑战的义务。

然而，虽然如此，公务员法尽管不充分，但也没忘记对前者的考虑，而关于后者，则无视如在现在的英国、美国看到的那样的倾向和努力，几乎疏怠了对其的准备。因此，以至呈现出制定的公务员法的现实效果宛如使第一过程中的官僚制转化为公务员制的作用完全由第三过程的官僚制的确立来负荷的外貌。然而和自负几个世纪以来都是立法部门对行政部门占有优势地位的英国或美国不同，在考虑到长时期地甘于在官僚制的支配下处于卑屈的从属地位的日本议会目前的能力时，像前述那样的态度使新旧官僚制直接结合起来的概率不小。如果是这样的话，在这种条件下，目前我们确实地识别两个官僚制的差异恰如将涂上白粉变化为羊妈妈的狼引入自家的小羊们一样，绝非轻而易举之事。而一旦我们识别错了的话，就不能完成旧官僚制的蜕变，毋宁说旧官僚制在化妆的新官僚制的后面将依然继续保持着其特权地位。完成的公务员法对现在的日本官僚制民主改革而言，具有不小的意义，而另一方面也应当有一定局限。我之所以这样说，是因为完全有这一危险存在。首先，公务员法内在的这样的两面性在其诞生时日尚浅的时期，特别能够看出其蒙受突如其来的大规模修改的意料之外的变化痕迹。即公务员法是在昭和22年（1947）10月21日公布的，其实施是第二年的昭和23年7月1日，实施后仅二十天，很快就必须试图加以修改，以及在这一修改过程中，因为政府欠慎重的处置，工会方面爆发了激烈的抵抗，所谓围绕政令201号的违宪问题掀起意外的社会波澜的事实 ^[43] ，都可以说是从刚才指出的公务员法中具有的两面性中迸发出来的。因为，制定当初赞赏其新鲜的处女魅力的各种制度，即新设立合议制机关的人事委员会，广泛采用没有牢固的身份保障的特别职，在一定限度内容许公务员作为市民而当然应拥有的政治权利，普通人民对不良公务员可以进行弹劾的弹劾制的规定，保障公务员工会的劳动权，这些虽然确实作为对旧的绝对制官僚制的清新改革政策，人们强烈地期待着它的美好未来，但其效果尚未出现便进行了匆忙的修改，由此人事委员会被改为具有强有力权限的单独制人事院，特别职被明显地限定了范围，公务员的政治活动被封杀得几乎不能动弹，弹劾制被干净利落地埋葬，公务员工会的劳动权完全被抽去实质内容，这些事实的言外之意都说明这是被必须及早推进确立新意义上的官僚制逼迫出来的。该法的修改案在国会审议之际，吉田 ^[46] 首相在答辩中，一边述说公务员制的民主意义，一边强调公务员对国家中立的忠诚，这个词使人联想到旧的官吏服务纪律词汇中的义务一词，并进而说明该法律是以稳定属于工会的下级公务员的地位和生活为目的的理想方案，但在另外的机会时，他又像是在辩解般地说取缔公务员行使劳动权的规定绝不是政府高高兴兴做出来的，他的这些前后矛盾、稀奇古怪的发言 ^[47] 可以说一方面是答辩者本身的理解不够，另一方面也是法律自身内在矛盾的淋漓尽致的表现。本来修改的公务员法如同后述，作为整体或在其他各个点上都有着卓越的改革意义，对此我们绝不吝承认。但是在前述的各个点上公务员制的明显退步，不能不看作这是在新宪法揭示的抽象原理前一时哑然的旧官僚制阵营遇到没有脱去旧装的既有政党的软弱无力和新兴公务员工会的激烈的民主主义攻势的这一绝好机会，便在新官僚制存在理由的无比的活力素中找回了往年的精气并释放出来的最初的反攻。开始看起来只是限定于限制劳动权的修改，但不知不觉之间就将触手伸向以外的各个规定，结果就是大幅度的修改，在全文125条中，全部修改的32条，部分修改的77条，新追加14条。如果假借故事比喻，则使人想到填埋大阪城外壕的德川家康的故智， ^[48] 这绝非夸张。

当我们观察这种变化的轨迹时，使人想起曾经只是采用形式上的议会制的魏玛共和国的悲剧，它不仅没能将有着根深蒂固的普鲁士传统的官僚制在实质上民主化，而且最终为希特勒提供了忠实的亲信，我们对这一历史的回想绝不是无益的。在制定魏玛宪法之际，围绕着如何处置以前的帝政官僚制的问题，从两个对立的立场展开了讨论。即著名的社会民主党议员科恩按照该党在1891年决定的艾尔弗尔特纲领宣称的“将提案权及否认权作为手段的国民的直接主张。帝国、各联邦、各州，各市镇村的国民自决和自治。国民的官吏选举。官吏的责任制和答责制”的原理，强烈主张通过实现基于公选的官吏的自治制来解体旧官僚制，对此，魏玛宪法的起草者、当时的国务大臣普洛伊斯虽然是议会制的赞美者，但同时根据马克斯·韦伯的关于近代官僚制必然性的理论，热烈拥护不受政党及议会约束而超然中立的官僚制。 ^[49] 论战最终以普洛伊斯看法的胜利结束了。其原因和前述的日本当局者的构想一样，为克服第一过程的官僚制而强调第二过程的公务员制终究是基于当时政治领导人认为这会导向对官职的政党支配和对行政的政治混乱的过分疑虑。某位行政学学者是这样说明这一事实的。“魏玛宪法的制定者们知道真正的民主制共和国所固有的多数党轮流执政的议会内阁制将在行政部门内产生难以忍受的紧张。因此，将战前（第一次世界大战前——笔者）的传统所启示的官吏的中立性这一原理放进了宪法中。” ^[50] 宪法制定者的这种疑虑导致他们被“官吏制度的中立性”这一固定观念强烈地束缚着，而将目光离开了议会制下的官僚制民主化这一真正的课题。于是，就产生了一方面高喊着建立议会制，一方面又保持以前的官僚制的奇妙结论，而这种普洛伊斯说的两个相反原理的调整在制度上将采取什么形态呢？有关魏玛宪法的官吏制度的有名的两个规定正是应对这一问题的最高明的解答。即这部宪法的第130条第2款说：“所有的官吏具有政治上的意志及结社的自由”，同时，第1款写明“官吏是全体的服务者，并非一党的服务者”，而且第129条保证官吏的终身制且拥护其既得权利。这就是卡尔·施密特所说的：“人的普遍的自由权和制度保证的矛盾结合”，但这时他没有忘记加上这样的话。“但是，即使在这里魏玛宪法也还有其国家形态的变革，虽然如此，但却维持了德国官僚制国家的伟大传统，为德意志国民保存了这官吏制度固有的力量和价值。129条和130条就是作为其制度上的保证而产生的”。 ^[51] 普洛伊斯和韦伯认为是合理的形态，施密特称作矛盾的结合的这种议会制和官僚制的并存，到底是加强了魏玛共和国呢？还是开辟了通向崩溃的道路呢？很遗憾，胜利不属于普洛伊斯或韦伯，应该说矛盾结合的破绽不得不呈现出来。因为正是宪法本身的民主的法律文字背后潜在地保证着的帝政时代的遗制官僚制不久便转化为希特勒臭名昭著的圣典《我的奋斗》中赞扬的“无比的官吏团” ^[52] 。他在获得政权稍后的1933年4月7日，首先急忙制定了“专门官吏复活法”（Gesety Wiederherstellung des Berufsbermtentums）清洗了共和制建立后根据正式任命就任的所有官吏，以此净化了德国官僚制十几年来身上沾染的脏东西，这绝非偶然。在这个意义上，关于纳粹和官僚制的关系的以下的指出是理应让人们充分品味的真理。“官僚制既然是国家的脊梁，那么摄取新的意识形态是当然的。在最近的总选举中（纳粹支配下的1933年11月的总选举——笔者），德国当局的布告是这样写的，官吏作为领导人和国民之间的媒介正是最有效的存在。” ^[53]

魏玛宪法制定之际，我们一边记住过去的官僚制遭遇的状态和基于此而制定的官吏制度的这种条文，一边观察现在的公务员法里的若干规定时，无论是谁对其共通的宿命的结缘都不能不进行深刻的反省。想到异国的前辙，那么现在日本正在萌芽的公务员制重蹈那个被埋了外壕的大阪城的命运并非不可能。为事先防御这可能的危险而实现和新宪法原理相符的公务员制，公务员法从官僚制民主化的见地出发，在任何一点上都有其意义，而且充分探讨什么样的问题有什么局限，同时全体国民必须不断监督在这一点上向着非民主逆转的意向。从这一趣旨出发，我对公务员法的各个规定进行的详细批判已经写在发表的其他文章中了， ^[54] 在这里我举出主要特色的三个问题，并思考其意义和局限。即第一是对公务员的民主控制，第二是采取所谓的科学管理法的公务员制的效率化，第三是民主地扬弃机关内部上下级关系中的严重的阶级差别。这些是这个场合分别探讨的对象。