前篇
一 公务员制的意义和局限
第一节 近代官吏制度的三个发展过程
我们在今天世界的主要国家看到的官吏制度是和近代国家的建立同时出现的。即在构成封建世界的小群政治团体中，如“家产制国家”（Patrimonialstaat）这一名称所象征的那样，军事、审判及其他一切行政的权限或手段和土地或财产一样都属于领主私有。因此，那时的行政担当者与其说是近代的专业官吏，毋宁说具有符合“家臣”或“家来” [1] 这一称呼的性质，只要他们和领主之间保持忠诚的服务关系，官职的意义也只不过是为他而世袭运作的“家事管理”。只有领主的家臣揩拭掉基于个人忠诚而服务的私的性质，作为国家官吏成为如马克斯·韦伯所言的适合非人格化目的的“职务上的义务”（Amtstreue） [2] 的担当者，公共官吏制度的历史才开始。如同在资本制社会的发展中，从中世纪农民的手里掠夺属于私有的生产手段，从而诞生了近代的工人一样。近代国家的发展以“货币”的“支付”代替了“土地”或“武器”象征的“俸禄”而制造出作为职务代偿的薪金官吏，同时也创造出基于“分工原理”而产生的权限分配的专业官吏。从韦伯命名的“家产官僚制”转化为“近代官僚制”的现象指的就是这一过程。 [3] 本来如同资本制克服封建制是渐进的或跛行的一样，官吏制度的这种从私人性质向公共性质的蜕变并没有一定明确的完结时期。不，不仅如此，今天还有不少国家虽然在制度上完善了近代国家的外部形态，但同时也正在徐徐地进行其转化过程。因此，在这种封建制·绝对制及其遗制残余浓厚的国家统治结构中，一般是两者的特色极其复杂地混淆在一起。因此，虽然实际上是这种遗制在支配着国家统治结构，但在外表上却具备韦伯指出的近代官僚制合理的特色，即“以任命、俸禄、奖励、晋升、专业培训和分工、牢固的权限、服务纪律、等级的服从关系为基础的官吏制度”， [4] 德国和日本曾经就是这样，当以它们为考察对象时，人们往往容易被其外表的合理性所迷惑，而看不到制度背后所隐藏的实际支配结构，这种危险不少。本稿的目的是探求最近日本出现的公务员制和以前的官僚制相比所具有的民主意义，并对其局限性加以批判，但如果将现述的形式和实体之间存在的差异不妥当地同质化的话，达到这一目的是绝无可能的。因此，为了尽量避免陷于这种谬误，我首先简单地追寻一下家产官僚制向近代官僚制推移的历史过程，同时确定附随着这一过程的各个时代官吏制度的特色。因为制度所具有的意义只有在生育它的历史背景的照射下，才能正确地把握，如果忽视这一点，只是依靠形式逻辑的类推的话，那么或许就会导致这样的结果，即应该予以克服的官僚制的公务员制最终被误导为制度上的外表近似性，而官僚制会出乎人们的意料而被保存下来。拉斯基 [5] 指出：“在研究政治的场合，最需要警惕的是：比较异质的两个事物，仅仅从那里存在的制度在各个统治机构中起着同样作用的理由出发，直接地抽象出囊括的普遍性” [6] 。拉斯基的这一警告对本稿作为对象的问题是非常恰当的。这不仅对区别家产官僚制和近代官僚制有用处，而且同样对于所谓的近代官僚制，在比较其因前者转化为后者的过程中所具有的条件差异或早晚而产生的各国的许多偏差时，也有非常大的作用。因此，在这一意图下，我首先想大致勾勒一下主题的前提条件，即近代国家官吏制度从其建立到现代，以何种形态变化的过程。在这一场合，我着眼于时代的概括性特色，认为将这一段历史分为三个过程是妥当的。
（第一个过程）
今天说的官僚制最初是以形成对近代国家的建立扮演着本源性角色的绝对制中的强有力支柱的官僚制而登场的。因为从支配封建社会的黑格尔所言的多元统治体制（Polyarite）中出现了强有力的领主，他们针对种种政治权力担当者的教会、地主、骑士、贵族、城市的其他特权阶级，不断地进行一元化权力的克服而形成绝对制，这时，为了使其成功，扮演重要角色的统治手段常常是和常备军组织并列的稳固的官吏制度。当时的绝对君主为创立形成统一国家不可或缺的集权性行政制度，不局限于自己的家臣，而是从各地将熟悉罗马法的专家任用到自己身边（不言而喻，罗马法正像那句俗语“条条大路通罗马”所象征的那样，是为了使罗马帝国的支配成为可能的统一法典，因此对具有类似的政治性要求的绝对君主而言，便特别需要罗马法的专家），此外，以兵力征服就有必要在各地设置兵站官，并致力于吸收、培育和兵站官同时产生的为实施征税、治安等行政工作的新知识所有者（文书学的发达显示了这一点），以他们的援助和支持为后盾，绝对君主完成了其强有力的支配。“法国的黎世留、英国的亨利八世和伊丽莎白及（德国的）大选帝侯是从封建制的碎片中将国家、官职、市民生活、终身官吏的概念再次组织起来的主要建筑师” [7] ，这话可以说是一个巧妙的表现。因为初期官僚制具有这样的课题，所以近代官吏制度的特征首先要从形成以专制君主为顶点的中央集权的等级制这一点中去发现，它赋予这一统治结构两个显著的特色。
首先，第一个特色表现在官吏和人民的关系上。绝对制的建立打破了以前在小单位政治团体中，领主对领民的家产式支配，同时从封建领主发展出来的绝对君主成功地、以更囊括的形态扩充了自己以前掌握的特权性支配力量。而为了将这时扩充的特权性支配合理化而采用的唯一理论是“监护性原理”（Prinzip der Obervormundschaft），是“公共福祉”（salus publica）的观念。监护性原理不言而喻，意味着这样的福祉主义的主张，即依据启蒙思想所说的君主是人民福祉最高的理解者而将所有的统治权都由他垄断，具体实施其权力的警察＝行政（Polizei）的担当者为达到其目的，就成为全能的。靠着建立、宣传这一政治理念，君主权力和伴随它的官僚机构确实创造出了为破坏旧的多元性统治体制的强大理论根据，而在其反面，将广泛的国家领域中的人民转化为“臣民”（Untertanen），导致了依然继承对人民的官僚超越性支配和保障其身份地位的结果。当时，在禁止奢侈或维持风教的教化目的的美名下，用烦琐的、众多的取缔规定来约束人民日常生活中的各种消费或言行，而这种事实的存在一方面表示出这样的意图，即预料到强制实施和频发的基于重商主义贸易差额政策的可能性，以征收违反其政策的罚金来巩固君主权的金钱基础，同时另一方面如实地反映出其想尽量合法地挫败对这种官僚制支配的人民抵抗的潜在的治安目的。 [8] 《近代国家的警察思想》这一卓越著作的作者包尔岑道尔夫给这种理念和实体的背离现象起了一个名字，叫“潜在的欺瞒”（innere Unwahrheit）， [9] 这一名称能够严厉地剥去被监护性及至公共福祉原理所粉饰的绝对制官僚制的外衣而明确地规定了其本质。明治初期，日本的多数府县制定的违式条例·注违条例 [10] 在对人们琐碎的日常行动作出详细规定这一点上，和现在论述的普通原理有共通的性质，这些条例不久变形为直到最近还存在的警察犯处罚令。今天地方团体制定公安条例招致了有识之士的批判，认为这是和保障人权相矛盾的，其在很大程度上是源于以这种传统为背景的日本官僚制性质的。
绝对制官僚制的第二个特色存在于被称作官僚制的集权性统治机构本身的内部。即官僚制本身形成如第一个特色所看到的那样巨大的特权阶层，为此便严格地规定了为能够进入这种超越的阶层圈子内的资格要件，同时还有对官吏的苛刻的服务规矩。今天人们常说的“资格任用制”（merit system）的端绪形态的制度就是具备这一性质的。譬如，如果观察一下可以看作是那个时代官僚制典型的普鲁士，其早在18世纪初就实行了官吏考试，其后不久，在腓特烈大帝刚死后的1794年制定的有名的普鲁士普通法（P.A.L.R）就是集大成者。其中确立的官吏任用基准是：“不具有完全资格者及不能证明自己的能力者，无论是谁均不得委托其官职”（第二篇十章七十条），及“任何人任命各种官职且被任命，及任命之际是否必须有适合于官职职位分类的所有要件及考试，另以其他法律或命令规定之”（七十一条）。虽然有这样明确的条文，但同时却又明文给予贵族占有国家名誉职务的优先资格，而且作为实质的资格要件设定了甚至要求修完大学文书学或要求宗教、门第的严格关卡。 [11] 日本最初采用资格任用制是明治二十年（1887年），那年的文官考试试补及见习规则和对帝国大学毕业者确定无考试任用恩典是一致的。这一资格任用制的存在，或许可以说是官职对人民的公平开放。但，为了使这一主张正当，拂拭掉安坐在考试制度壁障后面的官僚制的特权性质才是前提条件，只要不满足这一条件，而将进入这一特殊圈子的道路用资格的大门封闭，那么就意味着考试制本身不过是对官僚的再生产作贡献而已。而官僚制机构内部的其他特色如先前所举，存在着严苛的服务规矩。被称为“德意志官吏制度的创始者” [12] 的18世纪初的弗里德里希·威廉一世既是资格任用制的建立者，也在这一领域享有开拓者的称号。他要求所有的官吏对自己完全忠诚（Pflicttreue）和敬业（Diensteifer），并为了保证这一点而规定了严厉的训令和惩罚规则，此外，还在各地设置侦探（Spione）监视官吏。严格执行保密义务、禁止私人活动、设定居住任地的义务等规矩都是在这个时代开始实施的。这使人想起古代严苛的德拉昆法典的规矩中的种种严厉的惩戒办法，譬如到总务厅（Generaldirekorium）——1772年创建，除外交、教育、司法、宗教等领域外，掌管所有的其他的财政、军政、一般行政的机关——上班，如没有得到允许而迟到一个小时便罚款100子卡廷，同样，如没上班则停止六个月以上的薪俸。适用于国库职务的他的训令是“忽怠带来600塔列尔收入议案的人，必须被问责：这和自己盗窃600塔列尔一样。”他的话象征性地告诉我们当时服务规矩的实际状况。 [13] 这样苛刻的服务规矩正如弗洛伊斯指出的那样，这些必要的措施却反而实证了当时官僚制的拖拉、腐败， [14] 而在普通机关里引进军队的纪律则为完善从官僚制统治机构顶点的君主到末端官吏的典型的阶级制形态做出了不少贡献。
（第二个过程）
绝对制刚扮演完为使封建制近代化的粗暴的助产妇的角色后，官吏制度也不得不随着自己主人的命运而变革。曾经为其主人服务的、依靠强大权力和监护性理念的无与伦比的官僚制支配也如弗拉伊赫尔·冯·斯泰因在有名的《拿骚备忘录》（Nassau Denkschrift）中说的那样：“奴隶根性和形式主义的，且因循旧例的蝇营狗苟的生活，对统治地区的愚蠢、不关心或轻蔑，而且对更迭和新事物的恐怖，这些弊病充斥着领取薪水官吏的机关”。 [15] 官僚支配已经沦落到被严厉地自我批判的化石般存在的地步。自称公共福祉或超党派而确信自己和国家的同一性的特权官僚制的统治结构的时代业已告一段落，取而代之的是要求作为市民的自我规定的国家。换言之，在这里成长起来的市民阶级以议会制的胜利形态掌握了国家权力，从残存的王权的政治支柱的立场出发顽强地抵抗市民阶级的旧时代的官僚制开始逐渐崩溃。于是，借用赫尔曼·菲纳的确切的表现就是：“官职是议会和国王斗争中的小卒（pawn）”， [16] 官吏们就陷入到这样的命运中。因此为了完全清除绝对制并实现市民国家最必要条件是：在议会中，代表其意志的市民阶级在和围绕着官职的王权的争夺战中取得确实的胜利，对他们的要求而言，使已经化为桎梏的、曾经拥有超越性特权的官吏重新变为自己的仆从。而使这一企图得以成功的就是建立公务员制（civil service），这便开始了近代官僚制度发展的第二个过程。在1688年光荣革命之后的英国出现的人情任命（patronage）的政治习惯就是其典型，而且其扩大的形态象征是1829年杰克逊总统断然实行的所谓猎官制（spoils system） [17] 支配的19世纪的美国。 [18]
这个过程的特色不言而喻是剥夺官僚地位曾经具有的强大的集权性质和特权的身份保证，进而使之沦落到新兴阶级标榜的“人民意志”可以自由地左右公务员任免的不稳定的地位上。即在这里，对官吏制度迄今为止的价值判断基准完全逆转，代表人民意志的政党以至议会极端地排挤超越的、固定的官吏阶层的继承及形成，同时随着人民要求的权力担当者的交替，以至诞生了敢于大量更换现有官吏的新的官吏制度观。从17世纪末到19世纪中叶，英国为了不断地和恢复王权运动展开执拗的斗争，虽然以前国王任命或从国王那里领取俸禄的官吏同时也拥有议席，但逐渐地被从议员席位上排挤出去，而且像18世纪的沃波尔或佩尔汉姆那样的首相大规模地进行卖官鬻爵的腐败行为，致力于将官吏从王权那里吸收到政党阵营中，就是那种观念的体现。 [19] 因为同时代的乔治二世及乔治三世防止王权衰落，疯狂地为再次对议会取得优越地位而奔忙。
但是，比这种英国的实例胜过一筹而更能说明第二个过程特色的是美国的猎官制，同时也是被称作其创始人的杰克逊的民主官职观。猎官制正式开始于先前说过的1829年，在其时代之先，即19世纪初叶的美国逐渐从独立和宪法制定时期的政治混乱中摆脱出来，正在获得经济上的繁荣和社会稳定。结果是一方面政党的对立钝化，讴歌着所谓“自由主义政府”，但另一方面这种现象也导致了官职固定化的结果。在疾病或死亡之外的场合，可以恒常地保有官职的状态开始给世人以官吏将官职和私人财产视为同一的印象。对美国猎官制进行卓越的历史研究的C.R.费歇对这一现象是这样表现的：“于是，任用的主要条件与其说是未来的效率，毋宁说是要求过去的业绩，这种意识浸透到有知性的人们中间。” [20] 当时的美国人民还没有从殖民地时代的总督政治的活生生的记忆中完全摆脱出来，他们看着这种倾向，担心和害怕官僚制再次出现是自不待言的。1820年制定的任期四年法（Four Year’Law），包括着将各种官职的任期限定为四年的内容，而出现这一法规的事实可以说正是说明了从这种担心和恐惧中产生的最早的抗议。而在不断增长的西部开拓移民的压倒性支援下，将这一抗议发展到整个联邦的不是别人，正是杰克逊总统。我们由于知道他的官职观，而得到公务员制本来具有的基本性质的强烈印象。他在1892年给议会送交的最初的年度咨文中，确定了民主制下官职的本质，他是这样说的：“大体上所有官职的内容都是那么简明，以至如果是有理解能力的人，不管是谁都很容易地适于完成其任务，同时官职也是作为这样的事物而创立的。永远保留官职会丧失比根据其经验可以得到的更多的东西，对此我深信不疑。”这一节论述意味着他对原本的官职固定化的激烈批判和主张官职的广泛开放，接着他又提出“更迭政策”本身的合理性。即“在从仅仅是为人民的利益起作用的理由出发而创设官职的国家，被任用到这一地位的权利应该是没有任何差别的。官职不是以公费支持特权者而设立的……所谓官吏，是首先在承认对公众的利益加以考虑的基础上才坐到这个职务上的。如果公众的利益要求更迭他，那么私人利益就必须让步。在用良吏替代恶吏的场合，具有其弹劾权的是人民，并且只有他们才有。被更迭的人应该和一开始就没有官职的数百万民众同样可以维持其生计。由于表示了这种限定，现在像是普及了一样的将官职和私人财产同样看待的观念才开始被抹去，同时，作为个人即使引起悲惨的结果，也只有靠着促进这共和主义指导原理的更迭政策，给这一组织（官吏制度——笔者）注入健全的活力……”。 [21] 杰克逊的这一信条在开拓边界的扩大和存在自由地区的客观条件的背景下，为继任的总统原封不动地继承下来，这一特异的政治习惯是妨碍官僚制在美国形成的重大原因。
在英国及美国，当时风靡的被称为人情任命或猎官制的这些习惯被现在许多重视技术型效率的行政学学者指责为行政上的无能。但是，这一习惯对确立民主政治（popular government）和击碎官僚制的重要历史性功绩是不容忽视的。林肯在就任第一届总统之际，大幅度地超过历届总统而实施官吏更迭（以自己裁量可以任免的官职1639名中更迭达1457名）的举动是很著名的，但如果他采用资格任用制的话，那么统一北部、打胜内战是很困难的，也一定不会实现废除奴隶制和维护联邦的民意，这些历史学家们所指出的结果 [22] 大概就是其更迭官吏的实证。猎官制腐败的原因应该在议会乃至政党在19世纪末堕落为金权政治的担当者，忘记了当初作为清新的民主媒介装置的作用中去寻找。因此，只是偏激地攻击给今天的官吏制度带来腐败影响，闭目不视猎官制内在的民主交流这一当初的“诚实信条”（sincere belief） [23] 的许多英国和美国的行政学学者的见解只能说是表面的观察。如果做个比喻，就如同往昔武士头上的发髻，在昭和时代的今天来看会觉得是无用的东西，但一到紧急关头，却对可以直接戴上头盔有着不可缺少的效用，在猎官制也是最有效地满足那个时代的社会要求的官吏制度这一意义上，我们应该堂堂正正地为其卓越的民主行政效率而自豪。
（第三个过程）
作为对绝对制的市民批判和民主斗争的珍贵产物而可以夸耀其历史性意义的公务员制和伴随着它的政治习惯不久就踏进了官吏制度发展的第三个过程，同时，由于新的政治条件和社会环境的出现又被拉到严厉的审判面前来。即第一个条件是政党的变质。本来是爱德蒙·柏克所说的国民利益（national interest）体现者的政党通过19世纪，随着渐进地实现的扩大选举权，就有必要不断地接触有投票权者及对他们进行吸引战术，因此，自己就当然地不得不变换为具有严格党规的组织，这已经恒常化了。而促进这一变化的倾向是政党内部发生了寡头制支配的现象，同时进而甚至带来了少数有权势干部和特殊利益相结合的这一不应有的弊害。 [24] 而随着政党的这种变化，和其紧密结合并开始垄断国家权力的市民阶级将官职的政治性任免作为专门确保其私的利益的武器而开始滥用起来。由于这一风潮的发生，“更迭政策”丧失了当初清新的民主性质，而化为腐败的金权政治香甜的诱饵。詹姆斯·布莱斯在名著《美国共和国》中是这样描写这种状况的。“于是，在政治家之间，官职这一概念既不具有对社会的义务这种理想的意义，也不是如果自己不疏怠就会安心地过一辈子的良好的居所这一具有实际意义的东西，他们竟至于陷入这种邪道，只是认为官职是对过去、现在、未来的政党服务的报酬。” [25] 针对这种充满了耻辱的现象，终于产生了净化官吏制度的革新机运，这就是保障公务员的地位不受金权及政党束缚的要求。 [26] 这就是为什么人们常说要建立现代的合理的公务员制度的运动当初是从改革政治腐败和对民主净化的努力中产生出来的由来 [27] 。第二个条件和第一个条件在时代上是平行的，同时也是和其倾向密切相连的，但因为市民社会自身内部的对立和斗争激化起来，仅以主要反映既有的权力担当者的政治意志的议会政治的能力将这社会的分裂提升到统一的国家秩序上来是不那么容易的。宛如用耕作农民和戴着蓑笠农民的两个木偶作成的精巧的晴雨表一样，一直相互担当政权的既有政党在议会制中，保证着能在利害关系上妥协乃至预先进行调解的同质的地盘，但他们面临着威胁这一同质性的新的异质社会层面的出现，于是便自我反省地认为像以前那样状态的议会为包容这异质的意志和利害未必是恰当的容器。和这一新的社会转换相呼应，国家权力的结构中也开始发生新的变动，酝酿起从像过去的绝对制时代那样的超越的、独立的立场出发而要求发动国家权力的机运。换言之，国家自身不得不变为广泛的社会政策和大规模企业经营的主体，这就是所谓“社会职能国家”（social service state） [28] 的出现。作为为行使扩大的国家权力的现实担当者，必须具有满足其需要的能力和资格的庞大的官僚制再次出场的必然性正是由这社会职能国家的出现而触发的。通常从“立法国家”向“行政国家”的转换现象指的就是这一动向。详细地指出从19世纪末在英国开始出现新官僚制存在的理由及对其批判的拉姆赛·缪尔将这概括为“社会在重组的必要上而产生出官僚制”， [29] 一位美国的行政学学者力主“替代消失了的西部，行政必须创造出新的开拓疆界。” [30] 这也和M.韦伯作为近代官僚制形成的一个原因而举出的“经济·社会差异的均一化”（Nivellierung der ökonomis-chen und Unterschiede） [31] 是同一个意思。总之，“议会制危机”这一现象的开始使在迄今为止的统治结构中的行政执行者占据的地位相对优越化，结果就成了“在现代国家中，现实的支配不存在于议会的讨论和国王的布告中，日常生活中的行政的执行因此而不可避免地在官吏手中运用”。 [32] 同时，官吏也被促使从单一的、以执行法律为任务的、不稳定的“如同手工业者的经验主义者的地位” [33] 蜕变。新官僚制作为目前面临危机的近代国家为确保其支配关系正当化而开始主张的行政管理功能和其执行的强大权力装置的掌握者，开始展示出其无与伦比的强大面貌。现试将赫尔曼·法伊纳揭示的最近各国官吏数量异常膨胀现象的图表列举出来。 [34]
但（1）除去陆海军军人、司法官、警察、教员，（2）德国包含普鲁士，（3）美国只是联邦官员，（4）1861年前不包括地方官吏。
在这一过程中的官吏制度的特色是这样的。第一，尽力排除过去政党施加给官吏的约束，在“全体的服务者”或“国民的利益”（national interest）的名义下，主张官吏的地位对政治的中立和其身份的保障。关于这一点，在魏玛宪法第130条中已经有个有名的规定，即“官吏是全体的服务者，不是一党的服务者”（众所周知，日本的新宪法也有和其几乎是同样表现的规定），同样，在英国或美国宪法中也能指出这一点。譬如，怀特说：“关于政治问题，不仅对于外交政策或国内政策这种重要的领域，并且在明确党派立场这一点上，公务员也必须经常保持中立地位，这一普遍原理是英国公务员制度的特色” [35] ，此外在美国，最初实现了改革猎官制的1883年的本德尔顿法的意义就在于“这一立法是党派中立原理的先驱，是对政党垄断的杰克逊式原理对抗的另一方的砝码（counteepoise）” [36] ，这些都是强烈地表现第一特色的。与此相对，第二特色是为实现合理地完成目前扩大了的量的范围和质的内容复杂化的行政功能，而采用了有效率的公务员制（efficient civil service）及科学的人事行政（scientific personnel administration）。英国的1855年及1870年的枢密院令和刚才提及的美国的1883年的本德尔顿法，都是铸成这一过程特色的制度上的路标。这些法令从必须防止基于政治理由的公务员任免出发，设立了为实施人事行政具有独立地位的人事委员会，建立为判定公务员能力和知性的考试制，实现了为保障公务员地位的分类制（classification），排除政党对公务员的影响等等，总之，为确立资格任用制（merit system）奠定了最初的基础。 [37] 当然，从公务员制中驱除政治上影响的中立化过程和将民间企业里发达的科学管理法（scientific management）引进这一制度中的合理化过程，从时期上正确地讲不是一致的，前者稍微晚于后者。但两者间存在着密切的联系，现在常常以两者混淆的形态创造出新的特色。 [38]
以上是有关官吏制度的这一过程构成的历史背景及其性质，这时，我们特别必须注意的是在受到上面说的第二过程的公务员制确立的历史洗礼的国家里，对抗新官僚制抬头而固守曾经是清新的民主制传统的阵营出现了激烈的反拨。结果，加强对其的议会控制能力或具有复活人民直接控制等内容的责任官僚制（responsible bureaucracy），或者企图将议会外存在的所谓清新的集团，即工会、经济团体等社会组织的有力量的各个团体和官吏制度直接结合起来的代表官僚制（representative bureaucracy）等诸如此类的新奇构想被提示出来，由于其理论基础的定位，便不得不研究旧的公务员制原理和新官僚制意义的妥协。 [39] 与此相反，在第一过程的绝对制官僚制根深蒂固的传统依然支配着统治体制的国家，却轻视或者无视这种对民主措施的努力，极端的场合，如纳粹那样，压制扼杀议会或政党的指导者原理和旧有的普鲁士官僚制巧妙地苟合（1933年4月7日的专门官吏复活法就是其典型），诞生了极端的独裁式官僚制。从19世纪后半叶到现代的英国、美国是前者的例子，纳粹德国或与其有若干不同的“九一八事变”后的日本是后者。因此，即使承认第一过程官僚制和第三过程官僚制之间在制度技术层面上的类似性，但忘记第二过程是否存在的历史性意义，并导出只是将两者同一化的抽象结论，这是我们绝对要引以为戒的。只是比较两者形式上的特色，譬如下这样的断言：“18世纪只有普鲁士有一群经过特殊的、有组织的训练而被任命的有薪金官吏管理的现代意义的行政” [40] 或“在其人事政策的公正和平等上，启蒙专制君主夺走了民主政治的勇敢名声”， [41] 这是很多英美行政学学者轻松的类推，而这只是抛弃了珍贵的历史性意义的形式上的解释。