主题报告

2018中国大都市圈发展报告

随着城市区域化和区域城市化的相互融合发展，都市圈已成为一个国家和地区经济活动最活跃的区域，都市圈竞争力也成为国家和地区竞争力的重要组成部分和外在表现。大都市圈是城市发展到一定阶段的必然产物，大都市圈以一个大城市为核心，形成经济和社会活动活跃、功能互补性强的空间圈层结构，成为所属国家的创新中心和竞争力高地，并且较大程度地缓解了单一城市因人口、资源、人类活动等因素过度聚集而产生的各种城市病。

中国都市化进程正在呈现不断加快的趋势，大都市圈的快速兴起对我国经济社会发展具有重大而深远的意义，大都市圈未来的战略价值将是作为代表国家参与全球竞争的重要单元，综合国力加速提升的重要巨型引擎。目前，三大都市圈和几大城市群已成为影响我国经济社会发展的主平台，决定着我国未来区域经济与新型城镇化的基本形态和总体走向，据测算，未来5—10年内，预计我国大都市圈、城市群涵盖的人口和经济规模分别会占到城市总人口和经济总规模的82％和92％。鉴于我国的大国国情，以及不同地域大都市圈的发展状况（地理、历史、人文）不同，各大都市圈功能、形态、规模各不相同，大都市圈的发展既面临共同的障碍，也有各自的特殊问题。

本报告采用重点聚焦的方法，通过研究国内外典型都市圈的发展现状、动态、趋势、特征和规律，提出我国大都市圈的发展战略和政策建议。报告内容分为五个部分：第一部分，界定大都市圈的概念、解析其深刻的内涵；第二部分，梳理分析大都市圈领域的相关研究主题与研究动态；第三部分，分析具有世界级影响力的典型大都市圈即东京大都市圈和纽约大都市圈；第四部分，立足我国东部、中部、西部三大区域的差异分析国内典型大都市圈即上海大都市圈、郑州大都市圈以及成都都市圈；第五部分，提出进一步加快我国大都市圈的战略和政策建议。

一、大都市圈概念的界定及其内涵

（一）城市发展演化的过程

现代城市的发展过程，一般都是由小规模的单中心城市逐渐发展为由多组团构成的规模较大的多中心城市，现代大城市多由核心组团和外围组团构成。随着城市发展和城市规模不断扩大，仅由中心组团和外围组团构成的城市已无法满足城市空间扩展的要求，这时就会在已有结构基础上进一步发展出若干卫星城，一旦出现这种情况，我们就可以说城市进入到都市圈的发展阶段。这也是我国新型城镇化在当下所处的历史阶段和窗口期。

都市圈是组织单体城市生产生活生态的最大空间范畴，一般由日生活圈、通勤圈等多个圈层组成。随着现代交通的发展和国际竞争的日益激烈，人们希望在更大范围内优化资源配置、建立城市之间的层级关系和市场协作，于是在单体城市之间出现了城市群形态。在整个过程中，城市的空间结构和土地使用形态与城市规模都息息相关。

（二）都市圈的概念及内涵

1.大都市圈的概念界定

大都市圈概念的理论来源是城市群研究，其内涵和应用与各个国家的情况紧密结合并因具体国情和阶段不同而有所差异。迄今为止，学术界对都市圈的认识和研究先后经历了田园城市（Garden City）、集合城市（City Cluster、Satellite City）、城市组群（Conurbation）、都市圈（Megalopolis）四个阶段，但在概念内涵上并未形成一致的看法、得出明确的界定。目前使用较多的语词汇主要有都市圈、城市群、大都市带、都市连绵区、城镇群体等，以是之故，在大都市圈的评估和认定方面，也存在一些不同的标准和方案。如日本规定都市圈是由人口在10万以上的中心城市及其周边的日常生活区域为都市圈。中心城市是都市圈中的核心行政市，周边地区是指与中心城市在社会、经济等方面联系密切的地区。

在借鉴西方都市圈研究和标准的基础上，同时参照我们都市圈的研究和规划，我们认为：都市圈是指以一个首位度占明显优势的核心城市为中心，以适当距离的通勤范围为空间区域，拥有一个及以上与核心城市具有一体化社会经济联系和合理产业分工的中小城市，并通过立体的交通系统与发达的通信系统实现了整个区域范围内经济社会联系紧密、产业与服务功能高度协调、人口和文化交往密切的城市化区域。由于与国外城市人口差别悬殊，因此在这方面不做量的规定。

2.大都市圈的内涵解析

从空间形态上看，都市圈都是由一个具有“中心地”功能的核心城市与周边其有密切交通、经济和社会联系的近邻中小城市组成，既同属于某一个城市群，同时又是该城市群最富有经济、社会和文化活力的核心区块。

从空间规划上看，我国空间规划目前已实际形成了包括农村、小城镇、城市、大都市、大都市区、大都市圈、城市群和湾区在内的八个主要范畴，其中与大都市圈关系最密切同时也是最需要加以区别的是“大都市区”和“城市群”，由此可知，中国大都市圈在空间层级上最基本的特征是比一般的城市群“小”和比一般的大都市区“大”。

从经济地理上看，都市圈内以发达的交通廊道和密集的人口流动为基础，不仅在区域内形成了高效快捷的一日内通勤圈，同时还叠加有一日生活圈、一日购物圈和一日日常活动圈等特征。

从内部联系上看，都市圈的中心城市和中小城市一体化倾向的发展趋势十分明显，中心城市吸引着大量资源及劳动力，并能促进城市之间的相互联系和分工协作，带动周边地区经济社会发展。

从经济发展看，在都市圈内部一般都形成了一体化的劳动力市场和资本市场，中心城市和周边城市能充分利用各自的产业和区位优势实现快速发展，在发展过程中能够合理配置和利用各类资源，促进区域经济、社会与环境整体发展。

（三）都市圈与城市群的异同

《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》提出，以城市群为主体形态，推动大中小城市和小城镇协调发展，为我国城市发展方向提供了战略指引。都市圈是城市群发展中最核心的组成部分，两者均为我国城市与区域发展的重要形态，并存在较大的差异，这主要表现在以下两点：

首先，与都市圈相比，城市群是城市发展到成熟阶段的空间组织形式，是由地域上集中分布的若干都市圈、大城市和中小城市集聚而成的庞大的、多核心、多层次的城市集团，是生产要素、空间资源和流通市场一体化优化的空间区域，都市圈是城市群内的重要组成部分，也是一个城市群最具有活力的核心区块。

其次，与都市圈相比，城市群在生产要素、生产力、市场及生态环境等方面高度依存，不同城市之间交通便捷、有较强产业关联、有传统的工商业交流和互相依赖关系，并可以一体化方式实现提高生产效率、经济效益和环境效益的城市共同体。和人员交流相比，城市群之间更突出的是生产资料、半成品和产品之间的物流和交换等货物运输需求以及商务、旅游等客流移动需求，这种需求与城市群以外的其他城市相比，有更高的频度和内生性。

二、围绕大都市圈的细分主题与研究动态

在以大都市和城市群为核心的当代都市化进程[1]中，适应经济发展、地理区位、基础设施等外部条件的变化，探讨大都市圈的功能形态、发展模式、合作机制等，同时，结合区域发展战略推动大中小城市协调发展，对提升一个国家和地区的综合竞争力意义重大。围绕大都市圈的相关的研究成果，包括了大都市区（圈）发展理论、城市群发展模式与合作机制、城市网络与区域一体化发展战略等内容，这些研究为我们开展大都市圈研究奠定了较好的基础。

（一）从大都市区研究到都市圈的研究

在大都市区理论或城市郊区化研究中，国外最具代表的是霍华德（Howard）的“田园城市”和沙里宁（sarrinen，1942）的“有机疏散理论”，他们的理论成果为后来的城市郊区化和大都市区研究奠定了基础。迪肯森（Dikinson,1947）认为，一个城市可以划分为三个地带，即城市中心地带，中间区域地带以及远郊地带。维克托·格鲁恩（Victor Gruen，1964）指出，不同阶段的城市扩展的程度需要一定的城市规模和空间布局模式与之相适应，城市在扩张的过程中会减弱自身的活力，同时他还针对每个阶段的发展做出了具体描绘。1954年，埃里克森（Ericksen,1954）提出，一个城市分为工业、商业、居住三大区域，商业位于城市的中心，发出射线与工业区域连接，而在不同放射线切割相连接处形成的区域则属于居住区。穆勒（1981）认为，大都市区的空间结构应该包括4个部分：中心城区、近郊区、远郊区和城市边缘。20世纪90年代，欧美进入了郊区化的快速发展阶段，学者又提出了新城市主义、精明增长理论等，对分散郊区化发展模式提出质疑，认为紧凑型集聚发展才能适应当今城市发展的需要。

改革开放以来，国内兴起了对大都市区的研究，并根据我国城市化实际对大都市的内涵和外延展开讨论。1984年，周一星的《关于我国城镇化的几个问题》对urbanization的翻译讨论中提出，city可以分为大都市区（megalopolis）、大都市（metropolis）及一般意义的城市（city）。并提出要把非农业人口规模作为大都市区标准界定的指标之一[2]。1988年，周一星提出“城市经济统计区”的概念，以与国外都市区（metropolitan area）相对应。他对都市区提出了量化标准——中心地区的非农就业人口在20万以上。并把都市区周边区域标准细分为：一是地区非农产业占地区产值75％以上；二是非农劳动人口占总人口60％以上；三是与城市中心相邻。而如果一个区域与两个或者多个城市中心相邻，该区域就要算在与之联系度最强的都市区的范围内。

进入90年代以后，大都市区研究持续升温。孙胤社（1992年）认为，大都市区周边区域完全包围中心城区或者周边区域与中心区域的联系度已大于一定的界限指标可以算做大都市区，在实证研究上，孙胤社将月客流量50％作为北京大都市区的区域标准。[3]谢守红（2003）在参考国外大都市区的演变轨迹基础上提出都市区的界定标准：应以GDP中非农产值比例作为大都市区周边区域的划归标准，并指出大都市区应有人口中心且与其高度紧密联系的社区。宁越敏（2003）提出，城市功能区是大都市区的本质。大都市区的城市中心的界定标准为人口规模50万，周边区域界定标准城市化水平50％。[4]胡序威（2003）提出，都市区不应限制在城市行政区，应该定位于城市中心具有较强的经济联系的具有一定城市化水平的周边县市。[5]宁越敏（2011）以全国第五次人口普查为基准，认为全国拥有50个大都市区。界定标准是都市区城市中心人口超过50万，周边区域人口密度超过1500人/每公里。同时认为除标准都市区还存在主副中心、中心与外围、多中心离散等非标准都市区。[6]中国城市规划学会（1999）认为，大都市区城市中心人口超过100万，城市中心可由若干个大中城市共同组成。谭成文、杨开忠、谭遂（2000）认为，都市区的范围应突出都市区各个区域之间的经济联系和要素流通，提出一个大区域内人流、资金流、物流、信息流如果流通顺畅、联系密切则应作为同一个都市区。[7]

在大都市区研究的基础上，都市圈的相关研究应运而生。李国平等（2004）提出，都市圈为职能密切相关并在景观上连为一体。[8]郭熙保、黄国庆（2006）认为，都市圈是多个城市次中心或节点城市围绕一个城市中心，依托通信网络、交通网络辐射周边区域，具有较高城市化水平且具有整体化特征的城市空间形态。[9]但这些研究也都普遍存在一个问题，就是未能将都市圈和都市区在理论内涵和空间规模上加以区别，这是我国近年来很多规划一会儿叫“都市圈”、一会儿叫“都市区”的根源，为适应我国空间规划层级体系的需要，把两者在逻辑上相区别已是势在必行。

（二）大都市圈的重要形式：城市群发展模式、合作机制相关研究

大都市圈是城市群发展演化的高级形态。关于城市群体系结构的研讨是现代城市化研究的重要内容。如何在新的经济发展环境下和城市化快速推进的过程中具体落实“大中小城市协调发展”的指导方针，是推动我国城市化健康发展和探索中国特色城市化道路的关键问题。当前围绕城市体系规模结构走大中小城市并举，实现协调发展的战略思路已经基本形成共识。[10]但针对城市体系规模结构演变同经济持续增长的内在联系，大中小城市怎样才算实现了协调发展等，目前尚缺乏明确的概念和认识。

美国地理学者邓肯（Duncan）在研究美国城市专业化及其与大都市区相互关系时，将城市地理学与一般系统论有机结合，首次正式提出了城市体系的概念——城市体系是指在某一区域范围内，由众多形态和职能不同而又相互联系的城市组成的集合体，中心城市在其中起主导作用。目前，国内普遍采用的城市体系定义来自顾朝林，他认为，城市体系，也可以称作城镇体系，是指在一个国家或区域范围内，由相互联系、相互制约、具有不同规模和职能的各种城市（包括城镇）所组成并具有一定时空地域结构的有机整体。[11]周一星则认为，完善的城市体系应具有整体性、动态性、开放性、层次性和重叠性的特点。一个国家的城市体系是在相当长的历史时期内，由城市、联系通道（交通网络）等多种要素随着社会经济发展而动态形成的具有一定规律性的有机整体。城市体系并不是固定不变的，其组成要素和外界环境的变化，都会通过交互作用和反馈，促使城市体系的规模、形态和职能不断发生动态变化。开放性也是城市体系的重要特征，它意味着城市体系不是一个封闭的组织，而是一个频繁与外界进行要素、物质、能量、信息交换的开放系统。此外，城市体系的大小通常由所在区域的地理、经济和层次而定，内部各个城市也是有大有小，大的中心城市是城市体系的核心，小的城市充当城市体系的基层，同时一个城市又可以充当不同的角色和成为不同城市体系的成员，体现为城市体系的层次性和重叠性。城市体系是区域经济的基本骨骼系统，是一个地区社会经济发展到一定阶段的产物。[12]如何促使一个国家和地区的城市体系从无序向有序转化，实现整个城市体系效益的最优化，不断完善从而最终达到整个区域范围内社会、经济、环境和谐发展的总目标，已成为城市体系理论研究的重要内容。

关于城市群合作研究。城市群合作是促进区域间协同发展、全面提高区域综合竞争力的强大动力和重要保障。由于合作要打破行政区划的限制和地方保护主义的束缚，因此，城市群合作的模式和机制非常重要。学界关于泛珠三角和长三角的合作机制研究文献相对较为集中。龚胜生等（2014）对长江中游城市群的合作机制从主体机制、目标机制、动力机制、运行机制和保障机制五个方面进行系统构建，建立完善的区域合作机制。[13]傅永超等（2007）运用府际管理的基本理论，提出以构建政务环境、经济环境、生态环境和信息环境为基础平台的网状政府合作模式，其中特别强调从制度设计的角度来制约政府的毁约和不合作行为，要求政府间合作项目必须由以“法规、监督、激励”思想为核心的制约制度来保证实施，解决当前省域内城市群政府间合作问题，有效实现城市群公共事务的合作。[14]臧锐等（2010）基于机制设计理论，按照“资源有效配置、信息有效利用、激励相容”三个机制设计标准进行了增强城市群综合承载能力的政府合作机制设计，构建了政府合作增强城市群综合承载能力的理论分析模型，为旨在增强城市群综合承载能力的政府间合作以及政府间经济合作、全面合作乃至其他组织机构为实现某一目标而开展的合作等提供了参考。[15]支磊（2012）以中原经济区城市群为例，从改革政府官员绩效考核机制、完善经济区合作组织、建立健全法律法规等方面构建完善区域政府间合作机制。[16]

城市群合作机制表现出复杂性和多面性，一些学者从不同视角进行了探讨。丁同民（2010）从法治和政策协调视角出发，从健全金融合作的沟通协调、信息共享、利益均衡、风险防范、先行先试、人才发展、生态共建等机制入手，对健全中原城市群区域金融合作机制进行探索。王佃利等（2015）从区域公共物品视角出发，认为城市群区域公共问题是区域公共物品在城市群内的供给问题，为此要建立与区域公共物品自身特征相契合的供给机制，构建包括制度保障、公私合作、整体性政府间关系在内的多中心供给方式。[17]吴兴国（2013）建议完善城市群法律运行机制推动区域合作发展，应以地方立法和区域合作为原则构建法律创新机制，以共享和联动为理念构建法律实施机制，以评估和回馈构建法律完善机制。[18]

对于城市群内不同领域的合作，学界也给予了充分关注。朱学霖等（2015）探讨长江中游城市群区域旅游合作的动力机制，即旅游产业进一步发展的自身驱动和积极适应外部大环境的现实需要。[19]刘钒等（2013）基于区域创新能力对长江中游城市群科技合作进行探讨，提出鄂湘赣应共同制定科技合作的路线图，破除妨碍科技合作的体制机制障碍，建立科技信息共享机制和政产学协同创新机制，以促进区域创新能力的共同提升。[20]丁胡送等（2012）关注了在当前国际国内产业转移背景下泛长三角城市群产业转移中的异地产业园区的合作机制与模式。[21]

以上这些研究尽管主要是围绕着城市群展开，但一方面由于一些学者未明确区分城市群与大都市圈，另一方面由于城市群和都市圈发展也有某些相似性，因此学者关于城市群的研究，对我们开展大都市圈研究也有积极的启示。

（三）大都市圈的结构形态：关于城市网络相关研究

大都市圈的研究在本质上属于城市网络研究的一部分。国外对城市网络的研究在技术层面有很多成果，“全球化和世界城市”研究小组（GaWc）基于企业数据对世界城市网络做了大量研究。由于高级生产服务业具有高度的专业化特征、较强的关联作用和辐射效应，雅各等（Jacbos，2011）、泰勒（Taylor，2011）和泰勒等（Taylor，2013）以高级生产服务业企业的空间分布数据和等级分布关系，研究对世界城市网络体系的结构、演变、组织特征的影响作用。范·奥尔等（vanOort，2010）通过对荷兰典型的城市空间多中心网络结构的Ranstard地区为例，主要对由企业之间买卖关系所构成的城市经济联系网络进行考察，提出城市网络应当具有节点间功能网络的合作和互补关系，结果发现基于企业联系的并不支持城市功能的一体化，认为Ranstard地区城市功能网络与结构网络并不匹配。

国内较早通过企业网络研究城市结构问题的是张闯和孟韬（2007），他们主要采用了社会网络分析和测度方法，以中国连锁百强企业的店铺网络反映各城市间流通网络的空间结构特征。[22]此后，在借鉴GaWc研究方法的基础上出现大量以企业为对象的城市网络研究，如张晓明和汪淳（2008）、唐子来和赵渺希（2010）分别利用长三角高级生产服务业分布数据和企业分支机构数据考察区域城市体系所呈现的网络演化特征。武前波等（2010,2011）利用中国制造业企业500强和跨国公司500强中电子信息典型企业的生产网络的空间分布，分析公司空间组织作用下的中国城市网络特征。[23]汪明峰等（2014）利用中国风险投资机构的1361个投资事件考察了资金在城市间的流动状况，借以分析城市和区域网络演化的空间组织机制、特征及其变动态势。[24]程玉鸿和陈利静（2014）根据珠三角主要金融行业148家企业的空间布局数据，借鉴城市连锁网络模型分析城市网络发育特征及其形成的行业动因，珠三角城市群形成以“深圳一广州”为双核的网络层级结构，并发现城市网络无论对于城市群整体还是单个城市的竞争力提升作用明显。[25]

在全球一体化背景下，城市网络化是大都市圈形成发展过程中理想的模式，“多中心、网络化”是大都市圈发展的必然趋势。朱顺娟等（2010）以长株潭城市群为例，认为加快城市网络化发展，必须通过调整网络各节点产业结构、加强交通运输网络建设、发展信息网络化、建立政府合作新机制等措施增强城市网络联系。[26]袁丹等（2014）对丝绸之路经济带城市群经济联系网络的空间结构及其变化进行实证分析，提出要进一步加强区域间的经济联系。[27]王圣云等（2015）认为提高中心城市及中介城市的交通物流竞争力，通过上中下游城市优势互补、合作互动和梯度辐射，加强长江中下游地区与上游地区城际经济联系，优化长江经济带城际经济联系网络空间结构与合作路径，是促进长江经济带协调发展的主要着力点。[28]

增长极思想被当代各国用来解决各种不同的区域发展与规划问题，尤其被应用于落后地区和城市系统中。增长极概念最早是佩鲁（Francois Perroux）于1950年发表在《经济学季刊》的《经济空间：理论与应用》一文中首次提出的。佩鲁指出各种企业的建立，“在地理上是分散”的，并形成各自的一定的势力边界。作为原始涵义的增长极概念却与区域问题并无直接关系，增长极概念的出发点是抽象的经济空间，而非普通意义的地理空间。同佩鲁不带地理色彩的抽象经济空间概念相反，布代维尔强调经济空间的区域特征，认为“经济空间是经济变量在地理空间之中或之上的运用”（Boudeville，1966）。在区域政策实践中，增长极概念又进一步复杂化，被用来描述各种政策干预措施。由于对增长极涵义理解的不同或强调的重点不同，对区域增长极的运行机制就会有不同的理解。有学者强调大型推进型产业对区域经济发展的推进作用，有学者强调城市在区域经济发展中的中心作用，还有学者则从创新的角度出发把大城市看成一国或一地区发展中的综合性创新发展中心。法国经济学家布代维尔从增长极理论得出了区域增长极战略的基本思想，并对其作了系统的阐述。同佩鲁一样，布代维尔特别强调推进型创新性产业在经济发展中所起的作用。布代维尔提出，推进型产业可以对其他产业产生后向与前向联系效应，这些后向与前向联系效应产业又可以通过区域内劳务和资本等要素的优化配置而得到补偿，从而随着整个产业的扩张使这一地区变得对投资更有吸引力，形成地区产业的累积增长。但布代维尔的分析也存在着很大的局限性，就是推进型产业很难具有地方效用，其影响所及的地方往往在数百上千里之外，从而更多地作为经济部门中的“极”而存在，很少成为区域中的“极”，事实上，这也是增长极理论从抽象的经济空间中直接转换到地理空间中的最大缺陷。

综上，目前大都市圈的相关战略研究主要集中于经济发展的研究，以生态、文化和社会发展作为评判标准和发展目标的综合性大都市圈规划不足。关于城市群的规划建设，我们曾提出有两种模式：一是传统的主要以经济、交通和人口作为测评指标的“经济型城市群”，二是新出现的主要以生态、文化和生活质量作为评判标准的“文化型城市群”。在全球人口爆炸、能源危机、生态环境急剧恶化的当下，“文化型城市群”日益成为全球城市化和区域发展的主流和大趋势。[29]从提倡大规模产业和交通建设转而强调经济、生态、人文、社会协调，这不仅是发展理念的一个巨大进步，也是发展模式的重大创新。这个研究尽管主要是基于城市群，但对我国即将开展的大都市圈发展战略研究具有一定的借鉴价值。

三、国外大都市圈的发展变迁与主要趋势

西方国家在都市圈建设方面起步较早，特别是纽约、伦敦、东京、巴黎、芝加哥等国际知名都市圈已形成了较为成熟的发展模式和一些较好的经验做法。本报告通过对东京大都市圈和纽约大都市圈的研究，分析其发展的特点、经验和主要做法，为深入认识和了解西方都市圈发展的一般规律，以及为我国大都市圈的培育发展提供有效的范例和借鉴。

（一）东京大都市圈

日本是世界上最早提出“都市圈”的概念并对都市圈进行统一规划和跨区域联合治理的国家，在都市圈发展与治理方面积累了丰富的经验。其中以东京都为主要核心城市的“东京都市圈”最具代表性。

1.行政区划及人口

根据1956年制定的《首都经济圈规划法》，东京大都市圈包含1都7县，包括东京都、琦玉县、神奈川县、千叶县、茨城县、枥木县、群马县和山梨县。东京都是核心，包括23个特别区、26个市和5个町、8个村，其中23个特别区是核心区。

按照行政区划，东京大都市圈总面积为36436平方公里，仅占日本国土的9.8％，人口却高达4346.7万人（2010年），占日本总人口的33.9％，人口密度为每平方公里1807人，是全国平均人口密度的三倍多，比北京市人口密度每平方公里约1187人高出52.2％。

2010年东京都人口集中地区人口为1291万人，占东京都总人口的98.2％，占东京大都市圈总人口的29.7％；人口集中地区人口密度为12022人/平方公里，是东京大都市圈平均人口密度的6.65倍，是人口密度最小的群马县的3倍。东京大都市圈核心区及中间层的人口密度明显高于外圈4县。

2.经济发展概况

2009年，东京大都市圈的GDP总量达到21456亿美元，位居世界主要大城市群首位。核心区东京都的GDP有压倒性优势，达到9548亿美元，占整个东京大都市圈GDP的44％，中间圈层三县GDP总和占整个大都市圈的43％；人均GDP东京都也有相当的优势，人均73501美元，千叶县次之，人均57668美元，茨城县及埼玉县略高于2009年全日本的人均GDP（39731美元）；群马县和山梨县平分秋色，人均38000美元；栃木县最低，为人均20000美元。

对东京大都市圈进行三次产业结构分析得出如下结论：东京大都市圈内1都7县均以服务业和工业为主，三次产业存在结构趋同现象，可见地理位置接近中心城区与否并没有影响内部产业结构的相似性。具体来说，东京大都市圈核心区域东京都的第三产业占绝对优势，达到了86.6％；中间圈层三县中，埼玉县和神奈川县产业结构比较类似，第三产业占到70％以上，第二产业占26％左右；千叶县与外圈的栃木县产业结构类似，第二产业占到了40％以上，与第三产业相比只少了不到10％；茨城和群马县的产业结构类似，第三产业均在65％以上，第二产业在30％以上；1都7县中山梨县的第一产业比例最高，达到了7.2％。

东京与伦敦和纽约为三大世界城市，但许多学者指出东京经济结构有别于伦敦和纽约。东京包含了大量的制造业并集聚了大量中小企业，尽管金融和服务业经历了急剧的增长，但制造业仍然举足轻重。东京大都市圈经济总量约占全国的2/3，工业产值却占全国的3/4，商品零售总额占30％。有学者认为纽约和伦敦是金融、资本全球化，而东京则是工业全球化，东京全球化的重点在于日本制造业的国际化。因此，日本的经济特点可以概括为经济职能全面发展，并拥有强大的制造业。

3.产业发展空间布局

以东京为中心周围各圈层城市的经济发展与产业布局，如下图所示。

第一阶梯：10公里圈内的东京都区部

东京都区部以金融保险业、出版印刷业、精密仪器制造业、商品零售业及交通物流业为支柱产业，巩固了其金融中心、信息中心及物流中心的地位。全国1/4的公司（总公司），60％资本在1000亿日元以上的大公司都云集东京。商贸极为发达，商店不少于30万家。

第二阶梯：位于首都圈的50公里圈内，主要以物流和轻工业为主的3县

（1）神奈川县

神奈川县西部山区人烟稀少，而中部台地和东部丘陵平原几乎都辟为城市用地。以“产官研”的发展模式为基础，着力发展科研机构与高新技术产业的联合发展，同时，发挥其优越的地理区位优势，进一步强化其物流枢纽功能。工业产值居全国第二，与东京都连成一片，形成了京滨工业带。东京湾海岸浅滩，几乎全用于填海造陆，建成以石化、钢铁、造船、汽车为主的重化工业区。农业比重不大，但机械化程度很高，务农者只占就业人口的1.3％。

（2）千叶县

千叶县山地仅占7.6％，是全国地势最为低平的县。土地平整肥沃，农产品特别丰富。千叶县凭借与东京的地缘优势，发展食品、纺织等轻工业，向东京都及周边县域提供生活必需品，被誉为“东京的厨房”。

自20世纪50年代开始，千叶县就积极围海造地，达一万多公顷。形成60公里长、3—5公里宽的京叶临海工业区，以重化工业为主，千叶已经从“东京的厨房”变成了日本的门户。

（3）埼玉县

埼玉县东南部平原位于东京延长线上，已经宅地化，成为东京的卫星城市群。西部的秩父山地日益成为东京人向往大自然的观光郊游地。工业从东京都向此地扩散以来，埼玉县的农民越来越少，1958年尚占就业人口的45％，如今已下降到3％；1960年埼玉县人口为240万，而现在已增至719万，是全国人口增加最快的地区。

第三阶梯：位于60—160公里的外围圈域4县

该4县的经济起步较晚，但在20世纪70年代得到长足发展。由于发达地区的产业升级导致部分夕阳产业向外围圈域转移，四县将大型机械制造业等重化工业以及轻工业作为主导产业发展，从而拉动了当地的经济。

（1）茨城县

茨城县山区占1/3，其余为平原，是日本有名的农业县。该县的工业以前比较薄弱，然而作为东京大都市圈的一环，近几十年来，面貌发生了巨大的变化。县东南的鹿岛滩已开辟为临海工业带，成为日本最大的新工业基地之一。与此同时，由国家出资，效仿美国硅谷，在筑波山南麓建立了世界最大的科学城——筑波学园。从此，茨城县迈入了工业县、科技县的行列。

（2）栃木县

栃木县东西两面皆为山区丘陵，只有中间较为低平，形成东京前往日本北部地区的通道。1965年在东武铁路宇都官线上开设了“玩具城站”，于是这里形成了由50个厂家组成的玩具城。除此之外，来自东京、关西的其他厂家也在该县落户，形成了以电器和汽车工业为主的工业区。

（3）群马县

群马县位于关东平原边缘，其余三面均被高山所环绕，日本第二大河利根川发源于该县北端，流经全境，汇纳了许多支流。群马县农业人口仅占8％，山麓地带养蚕业兴盛，有“养蚕王国”之称。传统工业以绢纺最为突出。近年来，电子、汽车和机械工业发展很快，县中南部地区建立了许多工业区。

（4）山梨县

山梨县是山区县，富士山就耸立在该县与静罔县的交界处。山梨县虽然是山区县，但交通并不闭塞，松下等高科技产业纷纷在山梨县建厂，日本1/4的机器人产自山梨县。

4.交通的建设

交通建设是人口、产业转移的关键。政府大力投入，建立对新住宅区铁路建设补助制度，住宅开发商也承担部分通勤铁路建设费用制度，轨道交通迅速发展。轨道交通运营长度从1960年的约40公里，发展到2000年的1167公里。轨道交通承担了城市交通客运量的86.5％。到1980年东京城市道路网和首都圈内的区域性高速公路骨架部分的建设基本完成，由7条放射状高速公路和四圈层环状道路组成。同时东京国际机场、横滨港等的建设，都有力推动了周边新城的发展。

从东京都市圈平均通勤时间上看，1975年平均通勤时间就已经达到了61分钟，随后时间不断增加。从东京都市圈的通勤范围上看，从临近县市流入东京都中心13区的通勤人口占比上看，1960年该比例低于25％，而到1985年该比例已经上升到50％，即每两个东京都13区的通勤人口中就有一个来自临近县市。

5.新城的发展

琦玉的政府部门和筑波的科研院所都是在政府行政主导下的迁移，并且不断调整吸引政策，促进其他相关产业协同发展。以筑波科学城为例，其距离东京市中心60公里，成田机场西北40公里，集中了国家级研究和教育院所48个，日本全国30％的国家研究机构都集中在筑波。

从大区域发展的角度讲，优越的地理位置和准确的定位，是新城能够建设成功的关键之一。

6.大都市圈治理机制

以规划调控与跨区域行政协作为抓手，完善大都市圈治理机制。在东京都市圈逐步走向成熟的发展进程中，最重要的制度性因素在于日本政府自上而下地“建纲立制”和主动引导下的结构调整和政策配套，也与区域性行政制度紧密相关。这集中表现为统一性、多轮次的“首都圈整备规划”和中央政府主导下的区域性行政协调机制。

（1）区域性统一规划机制

日本的“首都圈整备规划”始于20世纪50年代，先后于1958年、1968年、1976年、1986年、1999年制定了五轮次，其间经历了日本经济从战后复兴、高速增长、稳定发展到泡沫破灭、经济衰退等半个多世纪的发展进程，规划所面对的时代背景和外部环境发生了多次历史性转折，也都具有很强的针对性和鲜明的时代特征。从第一次首都圈规划到第五次首都圈规划，核心目标都是致力于解决区域经济一体化过程中的空间结构、功能布局和因人口、资源和城市功能过度密集所引发的各类区域性问题。

首都圈规划之所以成为日本政府进行区域空间布局调控的重大公共政策，离不开背后完备的法律保障、合理的机构设置和配套的财政金融政策等手段。

A.完备的法律体系保障。为了保证规划的权威性和顺利实施，日本政府前后共制定了十多项相关法律。以1950年制定的《首都圈建设法》为例，该法强调“东京都不仅仅是一个地方自治政府，更是日本的中心、与世界各国接触的首都”和“有必要为与国内外联系交往的各种中枢性活动具有更高效率而统一性制定规划方案”，这使得东京都的城市建设和规划管理上升到国家政策层面，也促成了中央一级规划统筹机构——“首都建设委员会”的设立。

B.设置统筹中央和地方、促成区域协调的规划机构。前两轮规划的主体是从1950年成立的首都建设委员会过渡到1956年改组后的首都圈整备委员会，即由一个实行合议制的独立性议事机构转变为总理府直属、委员长由建设大臣兼任的中央直属办事机构，促进跨区域的开发建设协调。从第三次规划起，规划主体纳入新成立的中央机构——国土厅下属的大都市圈整备局，强调要从整个国土开发框架中来定位首都圈发展，规划主体与地方政府成为“主导—从属”的关系。从咨询委员会改组为行政委员会，再到相对纯粹的中央行政机构，规划决策权力的上移对于提升区域性规划编制效率和实现效果作用显著，既保证了首都圈规划和全国性规划的一致性，也容易获得一些大型项目的资金保障和政策倾斜。

C.相配套的财政金融政策。为加速规划目标的落地，政府还推出了一系列“扶持政策包”。如：财政转移支付（将中央税收的一部分转移给企业迁入地所属的地方政府）；搬迁企业的所得税减免；新开发地区的政府发行地方债并由中央财政贴息；中央政府通过政策性银行向市场主体定向发放产业转移专项贷款；近郊整治地带、城市开发区内的新兴工业园开发还可享受法定的特别税制优惠。

（2）跨行政区划的区域协作机制

在东京都市圈的发展过程中，随着中心城市功能集聚和辐射能力的增强以及圈内生活性、生产性活动半径的快速扩张，很多城市问题的产生及影响范围逐渐呈现出跨越行政区划、覆盖都市圈大部分区域的特征。为解决这一系列纷繁复杂的区域性问题，除了引导性的统一规划，也离不开有效的区域性行政协调和管理机制。

从区域行政的历史经验看，东京都市圈内的区域性协调机制，多年来主要以中央政府主导，即中央政府通过完善、权威的区域性规划体系和强有力的项目资金保障、政策配套以及自上而下的宏观调控，达到区域行政协作的目的。而以地方政府为主体的区域联合组织或机构的数量和活动范围受到诸多行政法令的严格限制。其主要原因除了与日本国家政体的集权化特征高度相关之外，也与大规模的区域开发对于效率提升、资金保障、资源合理配置等方面的要求密切相关，相对集中的协调机制有利于避免重复建设、资源浪费和地方政府间的恶性竞争等问题。

不过，即使在这种行政管理体制下，东京都市圈内各地方自治体之间仍探索出了与中央集权主导相配套的一些区域性协作机制，保证了处理具体性区域问题的针对性和灵活性。1947年颁布的《地方自治法》赋予了都道府县各级地方政府相应的自治职能，并规定各地方政府可以通过设立协议会、共同设置机构、事务委托、设立事务组织和区域联合组织等形式建立处理区域性事务的协作机制。当前，一些正式体制外的跨区域协议会是最常见的形式，如东京都市圈交通规划协议会、“七都县首脑会议”。这些自下而上的协调机制也成为中央政府主导区域协调机制的有益补充。

7.规划及建设的亮点

一是东京大都市圈规划以法制为基础。东京周边新兴城区规划建设从编制到实施，有着强大的法律支撑，形成了一个庞大完备的法律体系，使得开发建设向着政府期望的目标进行。

二是东京大都市圈从整体利益出发进行规划。东京都市圈的规划是以集体利益为立足点的，重点考虑各城市需共同解决的问题。都市圈规划是跨行政地区的规划，如何协调城市之间的关系是非常关键的问题，建设具有实际管理事权的区域协调机构成为都市圈规划实施的保障。都市圈规划需要把区域作为整体来考虑，不是要让每个城市都统一行动，但要针对区域共同的问题提出规划方案。

三是东京大都市圈建设以快速交通体系为重点。东京都市圈的轨道交通是世界上最先进的轨道交通网络之一，其具有覆盖面积广、调度精确、车次安排合理、运载量大等优点。轨道交通网和快速道路系统是城市密集地区演变为都市圈的重要基础。快速铁路、地铁、轻轨等轨道交通和快速道路系统保障了东京都市圈的运转效率，使都市圈内城市间通勤成为可能，使远距离的城市间联系更加紧密。此外，还要加快住宅、基础设施等项目的规划建设。

四是东京大都市圈重视环境保护和整治。近二十年东京都市圈的建设一直以低碳环保为主题。生态环境的治理是城市与区域发展过程中必然要重点解决的问题，尤其是以降低碳排放量、缓解温室效应为主，局部地区无法单独治理，必须通过跨区域的协作来解决。东京都市圈通过制定统一的环境污染治理政策和措施，通过区域协作落实，取得了良好的成效。

（二）纽约大都市圈

1.基本概况

纽约都市圈是世界上最大的都市圈之一，北起缅因州，南至弗吉尼亚州，跨越了 10 个州。它包括纽约、费城、波士顿和华盛顿四大核心城市，此外，还包括巴尔的摩等一些次中心城市和周围的一些卫星城镇，一起构成了大都市带。总面积约13.8万平方公里，占美国陆地面积的1.5％，圈内人口高达6500万左右，占美国总人口约21％的比例，整个都市圈的城市化率高达90％以上。

2.纽约都市圈发展历程

纽约都市圈的演化与其三次规划有着密切的联系，纽约大都市圈规划的提出来自“大纽约市”的构想。1870年前，城市间联系较少，且各城市独立发展。许多小城市由于集聚能力弱，呈现出人口松散分布状态，造成了地域空间结构不明显。但在20世纪初，纽约市发展委员会提出了系统规划纽约的报告，目的在于美化城市、解决城市发展的问题，这也是纽约都市圈真正意义上的第一次规划计划。纽约都市圈的演化主要经历了三个阶段，并且每个阶段都有自己的发展特征，具体如下：

（1）对纽约及其周边地区进行规划

随着美国城市化速度的加快，城市规模不断扩大，人口数量显著增加，沿着以纽约、费城两个城市为核心的轴向发展。1921—1929年间，纽约区域规划协会对纽约大都市进行了第一次规划，规划内容包括制定十项政策以及加快城区的“再中心化”。其中“再中心化”的目的主要是用于加强水陆（公路、铁路和桥梁）的建设，重新设计市政中心，并将工业等沿着主要交通枢纽“郊区化”布局，同时引导居民向周边地区扩散转移，为市中心腾出更多空间，为中心地区CBD的形成提供条件。总之，该规划的思路是要将城市功能布局的设想应用于纽约都市圈的规划中，建立圈内公路网、铁路网等交通网络系统，为CBD的建成提供环境支持。

（2）提出“铺开的城市”的建设思想

由于历史环境以及制度缺陷等因素的存在，第一次规划效果并不理想，与预期目标仍有差距。第二次世界大战结束后，由于汽车的普及，导致了都市圈“以公路建设为导向”，低密度的郊区在纽约都市圈蔓延，形成了“铺开的城市”局面。因此，在1968年，纽约区域规划协会针对纽约都市圈的现状进行了第二次规划，并对“铺开的城市”的概念进行了明确。它不是传统城市的郊区化，强调了纽约都市圈的“再集聚”、旧城的复兴以及都市圈交通网络的重建。与此同时，为了避免铺开建设导致城市人口密度过低，纽约规划协会提出了有关区域规划的五项基本原则。不过，此次规划与纽约都市圈的发展并不一致。20世纪70年代后，纽约都市圈在发展过程中出现了“逆城市化”现象，城市人口向城郊转移，圈内人口结构发生较大变化，中心城市出现了“产业空心化”等现象。

（3）推动纽约都市圈革新

20世纪末，随着全球经济一体化及发展中国家的崛起，纽约国际金融中心的地位受到了威胁。加之第二次规划带来的问题，阻碍了都市圈的发展，出现了社会分化。虽然圈内有完善的法律法规进行监管，但是郊区蔓延、生态环境破坏等问题仍无法得到合理解决。对此，在1996年，纽约区域规划协会提出了都市圈第三次规划的建议，较前两次有较大不同。纽约区域规划协会制定了“经济（economy）”“环境（environment）”和“平等（equity）”的“3E”标准，用于评判都市圈的生活质量。同时，为了“3E”标准的更好实施，纽约区域规划协会还提出了“植被、劳动力、机动性、中心和管理”等五个战役，并且通过对这五个战役的实施来提高都市圈的生活质量。可见，本次规划理念意义重大，不仅扩宽了视野，还将经济、社会与环境三者并重考虑，实现了都市圈的可持续发展。

3.纽约都市圈产业组织结构

纽约都市圈的城市发展主要以港口为基础。港口的合理分工表现出其有序的区域分工格局。表5中所示：1980年，纽约都市圈在专业科学和技术服务业方面，吸引就业人口所占的比例最大。其中，曼哈顿在零售业、制造业、专业科学和技术服务业的区位商低于1，且该区位商的比值比其他三个区域相对要低。以制造业为例，其区位商明显地从中心区域向外围区域逐渐增加。可见，制造业的分布正逐步地从核心区域内环向外围区域扩散集中。2004年，曼哈顿在零售业、制造业的区位商仍低于1，制造业区位商下降的趋势更为明显，由1980年的0.78下降到2004年的0.38，下降幅度高达一倍多。随着都市圈区域越往外扩散，区位商越高。这个阶段，非常明显地反映出制造业向外转移的趋势。但是，专业科学和技术服务业所反映的情况恰好与制造业相反。2004年，专业科学和技术服务业吸引就业人口所占的比例为9.81，仅次于零售贸易的10.85，且其在都市圈中心区域的区位商远远高于核心区域外的区位商，这说明了专业科学和技术服务业在曼哈顿地区高度集聚，专业化程度相当高。信息业这一新兴产业在都市圈内核心区域的集聚能力比其他核心区域外的地区要强，表中显示的2004年曼哈顿的区位商正好说明了这一状况。由表5可以看出，纽约都市圈制造业正由核心区域向郊外迁移，生产性服务业向核心地区聚集，且集聚趋势很明显。此外，从表中可分析出：在信息业、娱乐业、住宿餐饮业、专业科学技术与服务业、教育服务业、公共行政等多项产业的区位商中，除曼哈顿外，其余圈内核心区域的集聚能力都不强，明显落后于曼哈顿，甚至还落后于内环及内环外区域。可以说，纽约都市圈其余核心区的总体行业发展较圈内其他三个区域落后。

（1）纽约——金融与贸易中心

纽约是美国最大的港口城市，拥有全美第一大商贸港口，主要承担集装箱运输。在运输方面，纽约为整个大都市圈提供最重要的服务。铁路交通是纽约重要的枢纽。目前，世上最长、最快捷的地铁交通网络在纽约建立。著名的肯尼迪国际机场承担着美国航空业务和进出口货物的50％左右，约35％的国际客运额。由于纽约具有如此大的优势，促使它在纽约都市经济圈中占据首要位置。

除此之外，纽约作为全美的商贸和重要的制造业中心，拥有发达的商业和生产性服务业。服装、印刷、化妆品等行业均居全国首位，机器制造、军火生产、石油加工和食品加工也占有重要地位。纽约不论从区位还是经济职能均处于都市圈的核心地位，具备了地理与地位的双核心。

（2）费城——制造业与运输中心

费城是全美第五大城市，是纽约都市圈内仅次于纽约的第二大城市，在都市圈中具有非常重要的地位，翻开美国史册，它曾是美国首都所在地，是美国最具历史意义的城市。美国独立战争时，其博物馆和美术馆存放了美国大量的古迹文物等。

费城处于纽约都市圈的中部，拥有优越的地理位置，具有多元化的经济结构和港口的优势，城市功能定位明确。同时，费城是美国东海岸主要的钢铁和造船基地，是美国重要的制造业中心。国防、航空、电子、制药、制造业、教育和交通服务业等是该城市的主要产业，其港口也是美国的一个重要港口。港区岸线长达80多公里，港口设施齐全，有300多个码头可供远洋运输。根据美国各港口的统计，其港口集装箱的容量排名第二，进口货物的吞吐量排第四。另外，密集的公路网和铁路干线与港口相接，水陆联运便捷。可以说，费城整个交通运输业的发展是受到其港口的带动，促使它成为纽约都市圈的交通枢纽。

（3）华盛顿——政治与金融中心

华盛顿是美国的首都，是政府主导的区域，拥有全美最重要的政治、经济、军事等最高指挥机构，不仅是全美的政治文化中心，还是全世界的政治重心，显示了华盛顿作为超级政治中心，具有强大辐射力。正是因为华盛顿的政治中心作用，为纽约都市圈的发展渲染了浓厚的政治色彩。首先，在国际经济中具有深远的影响，世界银行、美洲发展银行等全球性金融机构的总部在华盛顿设立。其次，由于它是全美的政治文化中心，且是全世界的政治重心，因此不仅发挥着首都的功能作用，而且发挥着重大的政治决策作用。

作为纽约都市圈的政治核心城市，华盛顿对纽约都市圈经济发展的促进作用更多的是体现在宏观层面上。2008年美国金融危机的爆发，导致了纽约都市圈经济陷入了危机，华尔街损失惨重，多家金融机构亏损，甚至申请破产保护。此时，华盛顿显示出了其政治核心的作用。纽约都市圈充分利用华盛顿这一职能，设法采取各种手段，获取了与经济相关的大量信息，进一步凸显了华盛顿世界政治中心的地位。

（4）波士顿——科技与教育中心

纽约都市圈不仅是世界金融服务中心，还是世界高新技术产业的聚集地，波士顿是纽约都市圈现代化科学技术中心。波士顿城市集中了金融、教育、建筑、运输服务以及高科技等产业，是美国重要的科技与教育中心之一。

1950年后，波士顿拥有世界著名的电子、生物、国防等行业，渐渐与“硅谷”齐名，成为高科技聚集地。到了20世纪90年代，波士顿拓宽了产业经营与服务的范围，实行了产业多元化的发展政策，并最终实现了高新技术产业结构的调整。伴随着信息服务业的发展，从事软件及电子通讯的企业大量创建，波士顿郊区128公路两侧的发展迅速。计算机制造、电子信息和生物技术等产业成为波士顿地区新的高技术经济支柱产业。波士顿金融服务业的发展对该地区的科技与教育也起到了关键性的作用，其金融投资主要集中于对高新技术产业公司的投资，而金融业的投资份额仅占到波士顿经济的8％。正是由于都市圈内金融服务业的强有力支持，波士顿高新技术产业的发展才如此迅猛。由此可见，波士顿在纽约都市圈中的作用不小，主要为该都市圈提供高素质的人力资源和高端科学技术。

4.纽约都市圈空间结构特征

纽约都市圈是多核型都市圈的代表，也叫“圈中圈”。该都市圈与单核型的主要区别是：在都市圈内，由三个或三个以上的城市共同分担了都市圈核心城市的经济功能，且各城市的经济实力都很强。高速公路、轨道交通等将中心城市与圈内其他城市紧密联系，整个都市圈的交通系统呈网络化布局。

圈内这些核心城市各具特色，错位发展，通过多方辐射和吸引，带动其他城市联动发展，形成了合理的分工体系。纽约城在都市圈中处于金融与贸易双重核心地位，对纽约都市圈的影响力最大。其中，华尔街为都市圈的发展提供了大量的资金支持。费城的作用也不可小视，在制造业与运输方面，对都市圈的贡献也很大。波士顿则聚集了数以千计的高技术企业和研究机构，在科技与教育方面发挥了重要的作用。华盛顿则是美国的首都和政治文化中心。

可见，纽约都市圈的多核型发展结构，完善了都市圈的城市功能布局，促成了都市圈形成一体化的经济网络。

5.纽约都市圈协调管制机制

纽约都市圈的跨区域管理是一种非政府组织形式的管理体制，其典型特点是不与地方政府及其权利发生冲突。区域政府通过协商，共同建立的功能单一的特别区或专门协调机构，旨在实现区域之间的资源共享，并对地方政府行政管理的不足进行补充。这些非政府组织形式的管理机构的存在，对于区域间利益冲突的解决乃至都市圈规划方案的制定等均起到了至关重要的作用。

（1）纽约—新泽西州联合成立港务局

早在1921年，纽约和新泽西州联合成立了港务局，由2个州的州长和12名委员组成，主要管理和协调整个区域内大部分交通运输设施，负责管理范围包括纽约和新泽西两个州。建立纽约—新泽西州港务局是公共辖区系统的管理模式，是纽约都市圈成功的基础设施管理机构。它不光是对基础设施进行投资建设，还在设施的改革方面起了关键作用，并对其长期发展进行资本支持。

（2）成立纽约地区规划协会

“Regional Plan Association of New York”是纽约地区规划协会的全称，简称“RPA”。该协会成立于1929年，是一个非官方和非营利性的地方组织机构，主要针对纽约都市圈的发展制定跨区域的城市规划，对纽约都市圈的建设发挥了指导性的作用。从成立到现在，纽约地区规划协会已对纽约都市圈进行了三次较大规模的区域规划。纽约都市圈正是借助这三次规划不断完善，并逐渐发展壮大为世界五大都市圈之一。

四、我国大都市圈的发展与主要问题

随着新型城镇化进程的不断推进，我国已进入大城市向都市圈发展的新阶段，上海大都市圈、杭州都市圈、武汉都市圈、郑州都市圈等纷纷提出并加速发展。因地域经济发展的差异性，这些大都市圈处于不同的发展阶段并表现出不同的特点。本报告选择东部经济发达地区的上海大都市圈、中部地区的郑州大都市圈和西部欠发达地区的成都都市圈作为研究对象，分析其规划、发展的现状及特点，梳理总结我国大都市圈面临的主要问题，为其他大都市圈发展提供借鉴。

（一）上海大都市圈

1.上海大都市圈的提出

《上海市城市总体规划（2017—2035年）》（简称“上海2035”）提出，要突出上海区域引领责任，发挥上海在“一带一路”建设和长江经济带发展中的先导作用，强化上海对于长三角城市群的引领作用，并强调以都市圈承载国家战略和要求。适应全球城市区域协同发展趋势，发挥上海作为都市圈中心城市的辐射带动作用。重点是依托交通运输网络培育形成多级多类发展轴线，推动近沪地区（90分钟通勤范围）及周边同城化都市圈的协同发展，积极完善区域功能网络，加强基础设施统筹，推动区域生态环境共建共治，形成多维度的区域协同治理机制，引领长三角城市群一体化发展。

此前在“上海2040”中提出发展上海大都市圈，具体包括上海、苏州、无锡、南通、宁波、嘉兴、舟山在内的“1＋6”城市群范围，作为上海区域一体化发展的核心，形成90分钟交通出行圈。上海大都市圈总面积为2.99万平方公里，总人口5400万，并通过积极推动上海大都市圈同城化发展，引领长三角迈向具有全球影响力的世界级城市。

由于“都市圈”是起核心作用的一个或几个大城市再加上周边受到中心城市强烈辐射、有着紧密联系地区组成的城市经济区域，是城市群发展到成熟阶段的最高空间组织形式。因此，上海在大力强化长三角城市群引领作用的同时，还应向上海大都市圈的发展聚焦，积极推动上海大都市圈“近沪地区协同化发展”。

相对于《长三角城市群发展规划》中的范围，上海大都市圈的范围更集中，从空间距离来看，苏州、无锡、南通、宁波、嘉兴、舟山6座城市离上海的直线距离都在80～160公里之间，基本实现了“90分钟交通出行圈”，在经济、社会、教育、文化等方面都受到上海的强烈辐射，并由于相互之间远有相同的江南文化底蕴为“经”，近有长三角城市群紧密联系的产业合作为“纬”，在历史与现实、物质与精神的双重契合下，以上海为核心的上海大都市圈比起长三角城市群将产生更强大的“文化场效应”。

2.上海大都市圈产业发展

长三角的未来在上海大都市圈。以上海为龙头，连带苏州、无锡、南通、宁波、嘉兴、舟山等市的上海大都市圈，无论从产业基础，还是区位优势上都有巨大发展前景，上海大都市圈本身也是长三角一体化高度发展的产物。

上海是全球金融中心和改革的窗口，拥有巨大的资本优势和政策优势，立足全球科创中心建设及中国（上海）自由贸易试验区的建设，以科技创新与改革创新作为发展的核心驱动力，并以其强大的经济发展实力，成为上海大都市圈的发展核心与优势。苏州积极发挥产业基础好、开放程度高、区位条件优等优势，围绕打造具有全球影响力的产业科技创新高地这一目标，把数字经济与创新发展结合起来，积极推动相关领域在大数据时代全面融入新技术革命，2017年全市以云计算、大数据、人工智能（ABC产业）为代表的数字经济产值超过2000亿。宁波是重要的港口城市和制造业重镇，也是国际化港口名城和中国制造2025首个试点示范城市。

上海大都市圈集聚了一批实力雄厚的经济开发区：上海临港新城、张江高科技产业园、漕河泾高新技术产业开发区、紫竹高科技园区、苏州工业园、苏州高新技术产业开发区、常熟高新技术产业开发区、昆山高新技术产业开发区、无锡高新技术产业开发区、江阴高新技术产业开发区、南通高新技术产业开发区、嘉兴港区、海宁连杭经济区、海盐经济开发区、宁波杭州湾新区、慈溪滨海经济开发区、宁波石化经济技术开发区、镇海物流枢纽港区、宁波经济技术开发区等，是上海大都市圈经济发展的重要载体。

3.上海大都市圈创新优势

上海大都市圈聚焦高新技术的研发，通过大规模的研发资金投入与人才投入，不断增强创新能力，并使其成为上海大都市圈产业、经济发展最重要的活力来源。

首先，作为上海大都市圈的龙头，上海在高新技术产业上的发展对整个都市圈的创新型发展有着举足轻重的作用。上海市2017年政府工作报告中提出要增强科技创新能力。着力提高科技创新能力，集中力量建设张江综合性国家科学中心，依托重大科技基础设施群筹划国家实验室，集聚创新单元、研究机构和研发平台，促进高精尖端新科学新技术的研发，为高新技术的孵化提供良好的环境。2016年全年用于研究与试验发展（R&D）经费支出1030.00亿元，相当于上海市生产总值的比例为3.80％，这也是上海研发投入首次突破1000亿元大关。

其次，江苏省提出，要着力提升创新力竞争力，推动经济发展高质量，并认真落实国家长江经济带发展战略，积极推进长三角区域发展一体化。2016年苏州市R&D经费支出416亿元，在全国各城市中排名第6，占苏州市GDP的比重为2.70％；无锡2016年R&D经费支出260亿元，在全国各城市中位列第13，占无锡市GDP的比重为2.82％。

最后，浙江省提出，要把创新作为引领发展的第一动力，充分发挥人才的关键作用。聚焦数字技术、生物技术等前沿科技实施一批省重大科技创新项目，大力发展互联网、物联网、大数据、人工智能等新技术新产业和一批重量级未来产业，做大做强数字经济。深入实施“中国制造2025浙江行动”，全面实施标准化战略，统筹推进标准强省、质量强省、品牌强省建设，以工业互联网、企业上云、智能化改造推动传统产业转型升级。2016年宁波市科技R&D经费投入为214亿元，在全国各城市中位列第16，占宁波市GDP的比重为2.50％。

4.上海大都市圈区域协同机制

（1）政策协同性

上海大都市圈政策的协调及实施协同性较好。上海大都市圈由一个直辖市和江苏省、浙江省的6个市组成，且浙江省目前正积极推进全面对接上海，嘉兴市更是被设立为全面对接上海示范区，而苏州、无锡的发展亦与上海经济的发展密切相关。因此，都市圈内部自上而下的政策实施遇到的相对阻碍较小。

（2）文化协同性

上海大都市圈内部均以吴越文化为主导，区域内各城市的文化同根同源，具有良好的文化协同基础，且近年来发展政策相对统一，经济发展程度相对均衡，这非常有利于都市圈经济的协同性发展。

5.上海大都市圈面临的问题

（1）上海大都市圈以文化为代表的“软实力”发展滞后。与西方大都市圈相比，上海大都市圈在经济总量、交通基建和人口规模上已经领先，但在城市软实力、城市管理和服务、城市文化与精神上却落后很多。回顾长三角城市群从1982年开始35年的演化和建设历程，目前长三角各城市在文化建设和评估上的“各自为战”与“互不买账”，可以说正在重复长三角长期以来在经济建设上的“单打独斗”和“同质竞争”，并已成为影响长三角世界级城市群培育和建设质量的主要问题和矛盾之一。

（2）都市圈内产业结构趋同，核心城市主导产业不突出。目前，上海大都市圈各市的产业相似系数高，产业结构趋同现象比较严重。上海大都市圈内1+6的城市体系中，以第二产业为主导产业的城市偏多，第三产业次之，各城市的优势不明显，使得无法充分发挥比较优势。产业结构趋同现象也导致了投资和生产分散，降低了都市圈的整体经济效率。

（3）都市圈内城市功能定位不明确，存在恶性竞争。首先，中国城市化在体制机制上是由政府和市场共同主导，城市经济的政策和规划也主要是由政府方面制定和组织实施，且以经济发展状况作为上级政府考核的主要指标。都市圈内各个城市为了完成经济指标，各政府对经济的发展更注重管辖区的利益，忽略了以都市圈经济发展为目标的协调发展，导致了城市在都市圈中的功能定位不明确，各城市的优势无法很好地得到发挥，都市圈内城市分工体系有待进一步完善。其次，由于都市圈内功能不完善，出现了区域间的恶性竞争。各地区的外贸出口低价竞销，利用政策的缺陷，竞相出台各种有利政策——以土地换GDP、以优惠换外资吸引投资。城市功能定位的不明确以及恶性竞争，导致了当前“长三角”都市圈经济发展不协调，出现了区域块的经济发展格局，无法形成一个连绵的经济圈。

（二）郑州大都市圈

1.郑州大都市圈基本概况

2016年12月29日，国家发改委印发《中原城市群发展规划》。《规划》提出：建设现代化郑州大都市区，推进郑州大都市区国际化发展。把支持郑州建设国家中心城市作为提升城市群竞争力的首要突破口，强化郑州对外开放门户功能，提升综合交通枢纽和现代物流中心功能，集聚高端产业，完善综合服务，推动与周边毗邻城市融合发展，形成带动周边、辐射全国、联通国际的核心区域。

依据《规划》，郑州大都市区的范围包括河南省的郑州市、开封市、新乡市、焦作市、许昌市5座地级市。

2.郑州大都市圈人口及经济发展

截至2016年年底，郑州大都市圈总面积3.12万平方公里，总人口2793.61万人，生产总值16318.61亿元，人均生产总值58414.06元。其中：有特大城市1座（城区常住人口500—1000万人），为郑州市，2016年其人口规模为972.40万人，国内生产总值为7994.20亿元，人均GDP为82211.02元；有大城市4座（城区常住人口100—500万人），分别为许昌市、新乡市、焦作市和开封市，2016年GDP依次为2353.10亿元、2140.73亿元、2082.62亿元和1747.96亿元。

3.郑州大都市圈空间发展格局

依托郑州中心城区、航空港区等，强化国际开放门户和多式联运物流中心功能，建设国家级“双创”示范基地和区域经济、文化、商贸中心，打造集中体现区域竞争力的大都市核心区，进一步发挥辐射带动作用。发挥公共交通复合廊道对空间发展的引导作用，推动核心区产业和服务功能向周边县（市）拓展，培育形成特色制造中心和新增人口集聚地，打造发展新空间。提升开封、新乡、焦作、许昌集聚产业和人口能力，打造具有较强辐射力和综合服务功能的大都市圈门户，促进与大都市圈核心区联动发展。推进大都市圈一体化综合交通网络建设，打造以轨道交通和城市快速路网为主体的通勤圈，完善一体化发展的体制机制，促进功能互补和公共服务共建共享，形成网络化、组团式、集约型的大都市圈空间体系。

主要发展轴带。依托“米”字形综合交通网络，增强沿线城市辐射带动能力，促进大中小城市合理分工、联动发展，打造特色鲜明、布局合理的现代产业和城镇密集带。

——沿陇海发展主轴。发挥陆桥通道优势，提升郑州、开封“一带一路”建设重要节点城市功能，联合打造电子信息、汽车及零部件、装备制造、有色金属、生物医药、能源化工等产业集群，形成具有较强实力的先进制造业和城镇集聚带，强化对新亚欧大陆桥国际经济走廊的战略支撑作用。

——沿京广发展主轴。依托京广通道，发挥郑州的辐射带动作用，提升新乡、许昌等城市集聚能力，引导食品加工、高端装备制造、生物医药、精品钢铁、电子信息、节能环保、现代家居等产业加快集聚，打造沟通南北的城镇产业密集带，密切与京津冀、长江中游城市群等的联系。

4.郑州大都市圈交通体系

打造郑州大都市圈交通网。加快发展郑州城市轨道交通，建设连接周边组团的市域（郊）铁路，实施干线公路城区段外迁，布局货运专用通道，形成以轨道交通为骨干、城市快速路网为基础的都市圈交通廊道。做好城市轨道交通、城际铁路与国家铁路网的衔接，适度增加高速公路城市出入口数量和通行能力，规划建设衔接综合客运枢纽的大容量公交线路和停车换乘设施，确保都市圈内外交通衔接顺畅。

拓展综合交通枢纽功能。按照“零距离换乘、无缝化衔接”要求，持续完善郑州站、郑州东站和郑州新郑国际机场三大枢纽场站功能，建成郑州南站等一批枢纽场站，加快航空港、铁路港、公路港三大物流园区建设，将郑州打造成为国际性枢纽城市。推动其他城市发展集多种交通方式于一体的综合客运枢纽、货运枢纽（物流园区），建设许昌等区域性枢纽，以及新乡等地区性枢纽，形成布局合理、层级明晰、分工明确的现代综合交通枢纽体系。

从总体上看，目前郑州都市圈还处在规划阶段，只是意识到郑州市要进一步发展必须走都市圈的发展道路，但由于近年来郑州国家中心城市的设立，以及由于郑州国家中心城市经济实力较弱，特别是在一些片面的政策和战略的引导下，郑州的主要精力仍集中在拼“万亿元GDP”和加大中心城市集聚度上，所以在都市圈层面上真正的作为还不是很多，效果也不明显。

（三）成都都市圈

1.成都都市圈发展概况

1997年重庆成为直辖市后，成都成为四川省域内唯一的现代特大中心城市，全省的人口、产业、资本、技术向成都高度集聚，四川省城镇空间结构出现典型的以成都为中心的单核型模式。为了发挥成都中心城市对全省的主导、带动作用，强化中心城市的集聚与辐射功能，四川省提出打造成都平原城市群的战略构想，包括成都都市圈、绵阳都市圈、乐山都市圈、遂宁都市圈，其中成都都市圈是成都平原城市群中的核心区域。

成都都市圈包含59个县级行政单元，辖区面积66000平方公里，占四川全省的13.61％；GDP为5624.96亿元，占四川全省的52％；总人口3618.7万人，其中非农业人口1130万人，分别占四川总人口和非农人口的41％和53％；城市化率为31％。

2.成都都市圈圈层结构

根据规划确定的范围，成都都市圈是以成都中心城区为中心，向周边延伸150公里范围内的区域，包括核心层、紧密层和松散层三层，辐射6个城市。核心层是指成都市整个城市实体空间地域，主要是指含三环路以内的主城区；紧密层包括双流、郫县、龙泉、青白江、温江、都江堰部分区域等；崇州、新都、大邑、都江堰部分区域、新津等县称作松散层。

3.成都都市圈发展的条件

首先，成都都市圈的整体情况，相比四川省其他都市圈较强，但是内部也存在发展不均衡的问题。无论是从人口总量，还是从经济总量来看，成都都市圈的圈层差异格局比较明显。核心层的经济实力最强，紧密层次之，松散层经济实力相对较弱。相比之下，中小城市特别是众多县域，仍然是都市圈内欠发达的区域。数据显示，成都都市圈的核心层人口总量最少、地区生产总值最高，从业人员受教育水平较高的人才几乎90％都集中在核心层。从人口分布、经济总量的分布、产业结构的分布来看，成都都市圈核心层已呈现发达国家的城市经济特征，但都市圈紧密层、松散层却仍然是中国众多县域经济发展的特征，有些县是典型欠发达地区的经济特征。从空间上看，经济发展水平较高的县主要集中在成都都市圈南部成都市和德阳市所辖的县域，乐山的沙湾区、金口河区及峨眉山市经济发展迅速。

其次，成都作为成都都市圈的核心城市，也面临着许多大城市共有的城市病问题。成都市的行政面积只有1.24万平方公里，资源有限，而近年来不断积聚的产业与人口使生态和环境面临的压力越来越大。2005年，成都市人均水资源量仅为863立方米，低于公认的人均1700立方米的警戒线，也低于四川省人均3388立方米的平均水平。成都市煤炭、石油、铁矿等重要矿产资源也主要以输入为主，能源资源短缺。成都市环境容量和资源承载量能力已经饱和，难以支撑城市继续蔓延扩张，城市自身的发展演变也使得各种要素必须寻求更广阔的空间。

最后，成都都市圈还未形成成熟的城镇体系格局。除了成都为特大城市以外，其他区市县人口规模偏小，绝大多数区、县的城市人口在20万以下，还有一些10万以下的小县城。大城市和中等城市缺位，小县城生产和服务环境偏弱，导致成都各种要素难以顺利往周边转移，中心城市对周边区域的辐射作用也难以显现。都市圈内的经济联系主要表现在商业流通等传统的行业上，都市圈内大中小城市之间，还没有形成层次分明的产业分工。

4.推动成都都市圈发展的重要意义

构建成都都市圈是优化四川省城镇体系的必然选择。改革开放30多年来，四川与西部其他地区一样，一直没有突破城乡二元经济结构的典型特征。成都都市圈，无论是从要素集聚水平、经济发展水平上来看，都已成为区域经济的辐射中心，是中国西部特大中心城市和全国重要的商品集聚地，拥有地缘优势，城市辐射功能强。成都市在成都平原城市群中发展遥遥领先，构建以成都为核心的成都都市圈，成都通过经济的辐射和吸引，带动周围城市和乡村联动发展，是促进成都从单核集聚模式、首位度极高的极化发展向均衡发展转变的关键。

发展成都都市圈，对弥补城市群规模等级结构中的断层，发挥成都辐射能力，带动周边区域起着举足轻重的作用。构建以成都为中心的成都平原城镇密集区，有利于增强成都平原城镇群之间的空间聚合效应，充分发挥城市群集聚成本低、基础设施同城化发展、产业协同发展的优势。近年来，成都经济发展较快，向四周的辐射能力大大增强。成都都市圈的紧密层、松散层成为成都各类转移产业的首选之地。构建成都都市圈，有利于促进各种生产要素向区域内更加均衡地流动，特别是城乡要素的双向流动，对缩小城乡之间的差距，突破城乡壁垒，实现城乡协调、可持续发展，促进城乡的共同繁荣具有深远意义。

成都都市圈对带动四川其他城市群和城市密集区的发展具有重要的作用。构建城市圈、城市带、城市群，仍然是四川发展城镇体系的核心战略思想。四川省“十二五”规划、“十三五”规划都明确提出，全省要以城市群作为推进城镇化的主体形态，促进城镇集群化发展，引导人口向城市群集中，向综合承载能力强的地域集中，向城镇集中。要把成都平原城市群、川南城市群、攀西城市群、川东北城市群四大城市群作为带动四川全省经济发展的重要增长极。从区域版图上来说，城市群是众多城市连成一片的面状区域，区域的发达还依赖于其中数个中心城市为核心的节点以及辐射到的圈状区域。区域的整体强大，是建立在核心城市、圈状城市圈强大的基础上。节点之间的核心城市、圈状城市圈内各类中小城市的竞争和合作，区域各类城市之间要素的流动、优势互补、资源共享，最终形成中心城市与都市圈其他各类城市共同壮大的联动格局，是发展都市圈的根本意义。

（四）我国大都市圈发展面临的问题

1.对大都市圈“文化软实力”的重视不足

理想的大都市圈是一个在人口、经济、社会、文化和整体结构上具有合理体系，在资源配置、产业分工、人文交流等方面具有良好协调机制的城市发展综合体。由文化资源、文化氛围、文化发展水平等构建的城市生活方式，也在深层次上决定着一个都市圈的发展。

目前，我国都市圈走的主要是“经济型都市圈”发展道路，大都以经济发展为核心目标，缺乏对大都市圈发展中文化软实力的重视。尽管在短期内经济总量、交通基建和人口规模增长很快，但也导致了“物质文化”与“人文精神”、“硬实力”与“软实力”的严重失衡和不协调。因此，我国大都市圈的发展模式亟需以“人文型都市圈”取代“经济型都市圈”。

2.都市圈城市发展体系尚不健全

从全球层面看，我国都市圈发展“发育不足”的问题凸显。与世界主要的大都市圈相比，由于起步晚、资源条件不足和发展环境复杂等原因,我国大都市圈尚未形成良好的城市层级和分工体系，尤其在经济欠发达的西部地区，大都市圈的发展中城市层级部分环节缺失的现象屡见不鲜。同时，区域协调和一体化发展水平比较滞后,尤其在城市生态环境和文化软实力方面的差距更大,形成明显的短板，并出现了在大都市圈发展的初期阶段就“城市病多发”的现象。

此外，都市圈发展体系的不健全还表现在都市圈内各城市没有比较明晰的职能分工。和长三角、珠三角、京津冀三大城市群相比，目前扎堆出现的中西部城市群在城市规划、产业发展等方面的“雷同化”与“同质竞争”问题相当普遍，不利于培育城市群内部良好的城市层级和分工体系，并有可能重蹈东部发达地区“先污染，再治理”的覆辙。

3.都市圈自身瓶颈因素制约

都市圈自身主要存在着四大瓶颈：一是在发展模式上呈简单化和粗放型，不利于大都市圈的均衡和精明增长；二是未形成有效的文化协调和联动机制，层级体系和一体化缺乏内生动力；三是都市圈内各城市及区域的合作尚处于“浅表阶段”，战略与规划的“同质化”问题十分突出；四是环境污染严重和资源约束加大，发展风险和不可持续性日益凸显。这些问题在严重制约我国城市大都市圈自身发展的同时，也直接影响到国家新型城镇化建设的质量和内涵，是亟待破解和应对的重大现实挑战。

五、加快发展我国大都市圈战略和政策建议

（一）加快我国大都市圈发展的战略路径

未来我国城市群的发展，应以大都市圈发展为导向，立足精神文明需求升级的现实基础，探索大都市圈经济“硬实力”与文化“软实力”协同并进的发展模式与合作机制创新路径。

1.坚持大都市圈战略目标和战略定力

东京都市圈、纽约都市圈等世界著名大都市圈多年形成的独特发展模式和丰富治理经验对于我国以北京、上海为代表的多个特大城市及其周边地区的发展具有极其重要的参考价值。在当前京津冀协同发展、长三角一体化发展等战略深入推进的背景下，立足我国所处的经济社会发展阶段，围绕优化我国经济发展空间的现实挑战和治理需求出发，应加快发展我国大都市圈列为城市发展和城市群建设的战略目标。

要以“大都市圈”发展模式引领我国一些特大型城市及其周边地区的空间结构和功能布局，加速区域经济一体化发展。这种模式强调圈内中心城市与周边地区的功能互补和相互带动，有利于中心城市的功能升级和周边地区的共同发展。分散型网络区域结构的形成，不仅需要适度疏解城市功能、建设多个次一级城市中心，还需保持居住和其他城市功能的平衡与共存，以打造疏密有致、适度集约的多核心型都市圈结构。

此外，大都市圈建设不是做简单的行政区划的调整，而是在行政区划不做调整的情况下，弱化行政壁垒所带来的对生产要素自由流动的束缚。统筹大城市与周边城市的发展目标，使得各个城市相互整合、协调发展，进而产生“1＋1>2”的聚集效应，这将是国内先发地区大都市圈与城市群发展优势的集中体现，也是整个中国将来城市群的规划方向。国家层面的城市群规划已初步编制完成，未来一方面需要进一步加强城市群的一体化发展与内涵建设，另一方面还需要将目光聚焦在那些更小、更细、更加精准的区域发展上。因为这些区域遇到的困难和问题会更明确，需要解释的愿意也更迫切。国内先发地区城市群建设可以将构建大都市圈作为突破口，重视这种小尺度、跨区域、相对精准的都市圈的发展。

2.发挥“文化型都市圈”引领功能

要以“文化型都市圈”引领、加快我国大都市圈的建设。都市圈发展不只是经济的一体化进程，也包括政治、文化、社会等方面的内容。城市的本质是文化，文化型都市圈代表了都市圈发展的更高形态。在全球人口爆炸、能源危机、生态环境急剧恶化的当下，“文化型都市圈”日益成为全球城市化和区域发展的新潮流和新趋势。

美国城市学家芒福德指出：“在城市发展史中科学技术始终是重要的推动力，但是人文因素则一直起着重要的平衡作用。”这句话从侧面论证了城市发展的最高目的在于提供一种“有价值、有意义、有梦想”的生活方式，而不只是人口集聚和经济增长。自2003年伦敦市长发表“城市文化战略”的演讲，旨在维护和增强伦敦作为“世界卓越的、创意的文化中心”，成为“世界级的文化城市”，并投入巨资兴建新的文化设施之后，一个文化稀薄的城市必定是危机四伏的城市，而一个繁荣的城市必定有着积极健康的城市文化成为越来越普遍的共识。因此，随着2005年前后“国际化大都市”的城市定位与战略逐步退居二线，文化城市成为众多城市的战略发展目标。

建议依托我国的新型城镇化和文化强国两大国家战略，将“文化都市”作为落实“完善城镇化健康发展体制机制”的顶层设计和核心框架，转变以工业化、现代交通和城市基础设施建设为主导的经济型都市圈发展模式，更加看重文化、生态和生活质量的“文化型城市群”，大力培育环境、经济、社会和文化的协调关系和协同发展机制，以便从根本上解决城镇化中的深层次问题和综合性矛盾，最大限度地减少成本，并在不断探索中走出大都市圈全面协调发展的新路。

同时，要以深耕风格多彩的区域特色文化资源为中心，有效地规避城市群规划和建设的同质化问题。不同的城市群都以不同的自然环境、历史文脉和独特文化资源为依托，但在“经济型城市群”的规划建设中，由于基本上忽视了区域文化和历史传统，其结果就是当下十分突出的“千城一面”和“同质竞争”。提出和研究“文化型都市圈”，充分开发江南文化之于上海大都市圈、北方文化之于首都都市圈、岭南文化之于珠三角、巴蜀文化之于成都都市圈等的资源优势，从而规避我国大都市圈文化发展走向“同质化”。

3.率先编制上海文化型大都市圈发展规划

率先编制上海文化型大都市圈发展规划、加快发展上海文化型大都市圈，既是基于长三角经济物质基础和健康发展的需要，又是区域内丰富的江南城市文化遗产及升级复兴的需要。

首先，文化建设离不开经济基础。作为我国启动最早、城市化和国际化水平最高的城市群，长三角在经济、资本、产业和人才等方面具有明显的先发优势。目前，长三角核心区16城市GDP总量已占到全国的17.3％。从世界范围看，长三角和世界五大城市群相比，两者差距已不再是经济总量、城市基建等“硬件”方面，而主要是在城市软实力和文化服务上。在长三角城市群内率先提出并规划建设上海文化型大都市圈，可为我国大都市圈及城市群摆脱“物质发达、文化简单”的初级形态提供示范和经验。

其次，地处经济极其发达与文化繁荣昌盛江南地区的上海及其周边区域，拥有率先在长三角城市群内建设文化型大都市圈的先赋优势。以文化型大都市圈为发展理念和模式，可充分发掘和激活传统江南城市资源和文化，是实现上海大都市圈以及长三角城市群经济和文化共同繁荣发展的必由之路。

此外，率先研究、规划和建设“上海文化型大都市圈”，可为我国转变经济型大都市圈发展模式提供借鉴。经济上的绝对优势造就了上海大都市圈的“领头羊”和“排头兵”地位。但由于上海大都市圈以“经济型都市圈”的发展路径主导，尽管经济总量、交通基建和人口规模增长很快，但“城市病”也越来越严重，不可持续问题日益严重。而这些问题与痼疾也不断传播到中西部，使后者有可能重蹈“先污染，再治理”的覆辙。研究、规划和建设“上海文化型大都市圈”，对上海大都市圈有助于改变其作为“经济型都市圈”的惯性和痼疾，纠正由于过分强调人口、经济和交通等要素而导致的各种后遗症，对其他都市圈则可有效带动各区域文化的重建和复兴，并对推进其经济与文化的协调发展发挥多方面的示范和导向作用。

从长三角城市群整体协调发展的角度，率先编制上海文化型大都市圈发展规划，加快构建上海文化型大都市圈，充分发挥上海中心城市作用，加强与周边城市的分工协作，打造具有全球影响力的世界级文化型大都市圈。

（二）加快发展我国大都市圈的政策建议

我国大都市圈的发展，要尝试在互利共赢的发展模式与合作机制上实现创新突破、完善都市圈内各城市之间的空间布局、功能定位以及分工协作体系，为进一步深化区域协同发展开拓新空间、注入新动力。

1.坚持基础设施一体化先行

完善大都市圈基础设施一体化的建设。大都市圈作为一个区域整体首先要协调各个城市的交通、能源、水电等配套基础设施网络的建设，为各个城市扩大招商引资和加快发展步伐提供必要的基础条件；其次要完善大都市圈交通网络的建设，加快城际快速通道的建设步伐，缩短城市之间的运输时间，降低城市之间的运输成本，并通过实现轨道交通为轴线、综合交通枢纽为中心的城市空间布局和建设安全便捷温馨的步行与自行车出行环境，形成合理的交通发展与引导模式；再次要完善大都市圈的通信网络建设，建立一体化的信息网络，降低城市之间的交流成本，加快技术和知识的交流。最后要完善金融、研发、售后等生产性服务业网络的建设，推动城市的经济发展，塑造城市的合理空间结构。

2.探索都市圈人才协同机制

建立健全协同的大都市圈人才流通机制、构建协同创新的都市圈人才共同体，是引领都市圈经济转型升级、增强都市圈经济社会发展的内生动力。

一是通过跨行政区办学、跨校联合培养等方式促进都市圈内外地区间优势互补，增强办学能力；采取院校合并、共享教育资源、产学研结合等措施，加强师资的综合实力。

二是探索大都市圈内人才自由流动机制，探索优化配置人力资源的市场化手段。加强专业技术职务任职资格互认、异地人才服务、项目合作、公务员互派交流等方式引导人才有序流动。

三是建立大都市圈不同层级的城市人才吸纳的协调机制，严格规避各城市之间恶性的“抢人战”。

综上，通过探索都市圈内人才流通机制，强化都市圈内创新发展的核心要素“人才”的流通与交流，以更好地推动都市圈内知识与文化的扩散，从而更好地激发大都市圈整体发展的活力。

3.强化规划制度保障

建立科学完善、动态调整的区域性统一规划及相应的制度保障，促进大都市圈协同发展。

首先，区域性统一规划能够跨越行政区划的范围，从国家战略需求和更大程度发挥区域发展规模效益及集聚优势的角度出发，依据都市圈整体发展的水平、范围和特质，对空间组织、基础设施、城市环境、产业布局及公共服务等区域性问题进行统筹考虑，并开展整体规划和针对性的项目规划。

其次，在规划编制的方式和过程中，应更加强调公共、私人和社区利益间的整合和融合范围，从根本上改变单纯的自上而下的规划编制过程，在保障整个区域战略框架下应充分考虑大都市圈内各个发展主题的主管意愿，并给予一定的灵活性以应对复杂的市场需求变化。

最后，要将规划思路和政策落到实处，必须通过立法为规划提供实施保障，增强区域性协调机构或组织的影响力，及时响应各种合理诉求，并同步推进财政、金融、社会等相关配套政策。

4.建立一体化产品与要素市场

“都市圈”是伴随着城市化和工业化的发展进程，形成的一种空间集合的网络组织模式。在这种新的组织模式下，市场机制尤其是市场在产业组织模式与人口协调方面，通过发挥其价格机制，解决了潜在的问题。

因此，要打破地方分割和行政垄断，建立大都市圈的一体化市场。城市功能分工的形成离不开市场机制的支配和政府的引导，所以要在大都市圈内建立统一、公平、竞争、有效和有序为特征的区域一体化产品和要素市场，促进人才流、物流、资金流与信息流畅通。首先，在大都市圈范围内形成统一合理的社会保障和社会保险网络，切实保障劳动力的权益，建立一体化的劳动力市场；其次，推动银行、证券等金融机构的跨区域合作，实现资本要素在区域内的合理流动，建立一体化的资本市场；再次，要调整那些不符合市场规律的地方性法规，降低市场进入成本，建立一体化的商品市场；最后政府要积极地进行引导和协调，使整个产业链作为吸引招商引资的平台，而不是单独的一个生产环节，完善优质的产业集聚的建设，建立区域内一体化的投资市场。

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