第五节
证券监管法的基本原则
证券监管法的基本原则，是贯穿于证券监管法始终的对全部证券监管法律规范起统率作用的基本准则。它集中体现了证券监管法的本质特征和根本价值，它具有抽象性、宏观指导性和基础性的特征。抽象性主要体现为证券监管法的精神和理念，从其形式上看，它本身并不一定表现为法律规范，并不直接对监管主体的职责和被监管对象的权利和义务以及相应的法律后果作出具体的、相应的规定，而是表现了证券监管法立法的目的和宗旨，其存在有助于人们准确地理解和正确地适用证券监管法。宏观指导性对证券监管机关开展各项监管活动具有根本性的指导意义，并为证券监管法的运作指明方向。基础性是证券监管法最基本和最重要的规定，是证券监管法有效运作的基础，舍弃或违背这些基本原则，证券监管法的目的便难以实现。基于以上认识，本书认为证券监管法的基本原则应当包括公开、公正、适度、高效以及政府集中统一监管与行业自律监管有机结合五项基本原则。
一、公开原则
公开是实现证券市场监督与管理的有效手段，是证券监管法的精髓之所在。公开原则有两层含义：第一层含义是指国家证券监管机关应当依法保证证券发行人的资格及其基本经营情况、证券的性质及发行量、上市证券的各种详细信息，以及各类证券得以发行的条件能够完全地公之于众，使得广大投资者都能充分地掌握不同发行者发行的不同证券的所有能够公开的市场信息；证券监管部门应确保证券市场各种信息的真实性，防止弄虚作假。国家的证券管理机构只有充分保障发行公开、上市公开、上市后其信息持续公开的公开原则，才能为投资者和发行者提供全面、准确的证券业信息，才能使投资者在作出投资的判断和选择时能获得公平的信息资源，才能从根本上堵住内幕交易的漏洞。第二层含义是指在证券市场上监管法律、法规及相关政策的公开，市场监管活动与执法活动的公开。“法律作为一种行为指南，如果不为人知而且无法为人所知，那么就会变成为空话。”[148]所以，法律、法规只有为公众所知晓的时候才能成为人们的行为准则。
综上所述，公开原则不仅是市场、市场主体及其行为的公开，而且还是相关的法律、法规和监管执法活动的公开。对于公开原则的意义，笔者借用一位美国学者的表述[149]来概括：公开原则可矫正社会及企业之弊病，公开原则犹如太阳，是最佳之防腐剂；犹如电灯，是最有能力之警察。
二、公正原则
在证券市场中，“公正”常常被误认为与“公平”同义。的确，“公正”源于拉丁语“justitia”，系由“jus”一词演化而来，从词源学上说，它具有正直、正当、公正、公平、不偏不倚的含义；另外，从哲学意义上说，公正源于正义与平等。因此，公正与公平有相似乃至相同的含义。但是，作为一种法律原则，公正的立意与公平是有很大区别的。如前所述，公平作为证券监管法的一种价值目标，主要指的是证券市场主体的权利平等、地位平等和机会平等。而公正原则则是针对证券市场的监管者和执法者而言的，是对证券监管者、执法者权力或职责的赋予与约束。
公正原则既是实现公开原则的保障，也是公平价值得以实现的前提。证券市场不仅需要完善的法律体系，更重要的是这些法律规范能够得到公正的执行。因此，公正原则要求证券市场的监管者和执法者正确地行使法律赋予的职责，通过自身执行职务的行为使法律的公平正义价值得以实现。公正原则的具体内容至少包括三个方面：一是监管者在履行职责时，必须根据法律赋予的权限进行，既不能超越权限，也不能懈怠职责，否则证券市场就可能由于监管者的不当行为而丧失公正。二是监管者对所有被监管对象都应给予公正待遇，不偏袒任何人，当事人在适用法律上一律平等；在依据证券法和有关行政法规来制定各项规章制度时，证券监管机关必须站在公正的立场上，不得将利益向任何单位和个人倾斜；在审批或核准股票债券发行上市时应严格按照法定条件和程序进行，不得搞暗箱操作；在证券纠纷与争议的调解或对证券违法行为的处罚时，应当秉公执法，不徇私情。三是就监管者的权力因素而言，“法律制度最重要的意义之一就是它可以被视为一种限制和约束人们的权力欲的一个工具”。“由于法律对权力无限制的行使设定了障碍，并试图维持一定的社会平衡，所以在许多方面都必须将它视为社会生活中的限制力量。”[150]在向法治社会迈进的中国，用法律来限制行政权力的扩张，已经取得了一定程度的成功。之所以要限制权力的过度扩张，是因为行政权力因素过多渗透证券市场领域，势必干预证券市场行为主体的民事权利，否定证券市场行为主体的独立性、自由性。同时，行政权力滥用还容易造成在过度保护了一部分证券市场主体利益的同时而损害另一部分证券市场主体的利益，使证券市场缺乏公正性。因此，公正原则要求必须对监管者的权力进行制约，防止监管者权力的过度膨胀和滥用权力。
三、适度原则
政府对市场干预的程度无非有三种情况：一是“过多”干预，二是“过少”干预，三是“适度”干预。从社会主义国家和资本主义国家历史的经验教训来看，对市场的“过多”或“过少”干预其教训都是深刻的，当今实行市场经济的国家都纷纷走出这两个极端，而采取政府干预的适度性原则。作为被看成是市场经济状况晴雨表的证券市场，国家在制定和实施证券监管法时，理所当然地应当将监管适度作为一项基本原则。
适度原则要求将证券监管严格限制在证券市场可能失灵的范围内。证券市场由于其自身的缺陷，容易发生过度投机、操纵行情、内幕交易以及欺诈舞弊等扰乱证券业的行为。对此，证券监管机关应当以裁决者的身份代表国家实施严厉监管。对于证券市场能自行调节好的经济活动，政府就没有必要深入插手，否则，不仅多余，而且有害。适度原则还要求监管者应避免直接微观管制证券机构，因为证券监管者不是证券机构的经营管理者，不能对证券机构的具体事务进行直接管理，否则，就可能对这些机构的自主经营权造成侵害。另外，要做到监管适度，还必须充分发挥证券业自律机制和社会中介机构的作用，因为证券交易所、证券业协会等自律性机构对证券监管目标的实现具有很大的作用，而会计师事务所、律师事务所、信用评级机构等社会中介机构则可起到社会监督的作用，这无疑有利于监管目标的实现。
四、高效原则
高效监管不仅是指监管者要以价值最大化的方式来实现证券监管的目标，降低监管成本，而且要通过监管来促进证券业高效发展。“没有合适的法律和制度，市场就不会体现任何价值最大化意义上的‘效率’。”[151]证券业是为市场经济提供服务，为各产业和经济部门筹集资金的金融业分支行业，其最直接的目的是为了促进社会资金的高速流动和高效利用，因此，证券监管法理应为促进和提高证券市场的高效运转、增强证券业的规范性和有序性发挥积极的作用。高效原则应当贯穿证券监管法的始终。证券监管机构对证券发行的审核、批准，对证券市场的监督和管理，对证券机构设立的审批，以及证券机构和经营人员的经营行为，都应当以证券监管法为依据高效率地完成。
高效原则要求监管机构既要对证券业进行必要的监督与管理，又不能束缚证券业应有的活力。证券业是一个充满各种活跃因素的行业，在这些活跃因素中有的是积极的、合法的，有的则是消极的、违法的。证券监管法就是要通过保护合法的证券业行为，制止非法的证券业行为，来促进整个证券业的高效运转。证券业的各种行业，如发行、交易等往往相互制约，一个环节的低效率或者违法活动都可能导致整个证券业的混乱甚至瘫痪。由此可见，效率是证券业的生命之所在，证券业的运行必须符合经济发展的节奏，必须能够及时满足投资者筹集资金的需要，经济发展需要的是高效而不是低效的证券业。与此相适应，对证券业实施监督与管理的法律也必须是高效的，证券监管法必须能够及时为合法的证券活动提供保护，能够及时地遏制证券市场的非法行为，防止其扰乱证券业的正常秩序，从而降低证券业的效率。
五、政府集中统一监管与行业自律监管有机结合的原则
《证券法》第7条规定：“国务院证券监督管理机构依法对全国证券市场实行集中统一监督管理。国务院证券监督管理机构根据需要可以设立派出机构，按照授权履行监督管理职责。”第8条规定：“在国家对证券发行、交易活动实行集中统一监督管理的前提下，依法设立证券业协会，实行自律性管理。”这两项规定确立了我国证券市场上实行政府集中统一监管与行业自律监管有机结合的原则。
根据这一原则，国务院证券监督管理机构是国家对证券市场实行统一集中监管的唯一的政府机构，它可以根据需要设立派出机构，各地原地方证券监管机构由国务证券监督管理机构直接领导，而与各地方政府不存在隶属关系。
这种统一集中监管机制的确立，在法律制度上解决了以往我国证券监管体制存在的分散性和地方性两大不足问题。所谓分散性，是指当时国务院证券委员会是我国证券主管机构，证监会是其执行机构，与此同时，中国人民银行、国家计划委员会亦都行使一定的监管职权。所谓地方性，是指当时无论是对上市公司的监管还是对一般企业的上市申请及其股票发行的审批，地方政府都享有较大的权限。在分散性与地方性的监管体制下，国务院证券委员会有名无实，只是名义上的主管机构，实际上只能起一些协调作用。中国证监会虽然行使着国务院证券委员会的职权，但它是事业单位，在履行职能时存在诸多不便；而国务院其他几个部门以及地方政府又各管一块，造成证券市场政出多门、重复监管，这不仅造成监管混乱，而且也无端加大了证券市场的交易成本。正是基于上述弊端，《证券法》确立了统一集中监管体制。
当然，政府的统一集中监管绝不是万能的，它还需要与证券市场的行业自律监管有机结合起来，这样二者才能相得益彰。树立证券市场行业自律的观念，在我国证券市场显然尤为重要。我国证券市场与欧美等西方国家证券市场走的是两条不同的道路。欧美等西方国家的证券市场是在市场自然发展的过程中，渗入国家干预因素，因而政府的干预是在证券市场充分发育的条件下产生的。而我国证券市场的发展不是自然演进而主要是由政府来推进的，政府在证券市场一直发挥着主导作用，从开始的组织试点到市场规则的设计以及市场运行的监管，都与政府的作用密不可分，加上对证券监管模式的建立又主要着眼于集中统一，因此，在实践中采用的是刚性极强的政府监管方式，这就自觉不自觉地忽视和削弱了自律监管的作用，未给自律留出必要的发展空间。这具体表现为行业自律功能的发育明显滞后，自律组织的功能未得到真正发挥，证券市场自律监管模式还有待进一步提升。
我国强调在集中统一的证券监督监管体制下重视发挥自律机制的功能和作用，是因为分散于证券市场中的多种行为主体，基于实现利益最大化的驱动作用，会自发产生维护市场秩序的需要。忽视市场行为主体对秩序维护的积极性与可行性，淡化证券市场的自律功能，代之以政府事无巨细的直接监管，其结果必然会使市场行为主体由可以自律转为被动接受监管，甚至产生应付监管、规避法律的现象。结果使政府监管不及之处，成为证券市场的监管盲区。通常来说，政府监管发生在严重违规行为之后，是事后惩戒，而违规行为的危害已经发生，因此，寻求事先的防范和及时的规制以避免危害后果的发生就显得意义更加重大。在这方面，行业自律可以发挥不可替代的作用，因此，要建立完善、理想的证券市场监管体系，必须做到政府监管与市场自律有机结合、相互协调、互为补充、密切合作。自律组织功能的充分发挥，不仅可以减轻政府对证券业的日常监管工作压力，而且可以为政府监管机构提供各种信息和建议，从而使自律组织起到政府和证券经营机构之间的桥梁和纽带的作用。总之，政府的集中统一监管与证券市场自律监管的有机结合是我国证券监管体制中的一项重要原则。