三、概念界定
（一）环境监察
我国对于环境监察的定义，一般认为比较权威的是“在环境现场进行的执法活动”[1]，此概念突出四个词“日常、现场、监督、处理”，尤其是“现场”和“处理”两个概念。环境监察具体是指环境监察机构依据法律、法规、规章的授权或受环境行政主管部门的委托，依法对辖区内污染源排放情况及自然生态环境破坏事件实施现场监督、检查处理的活动，并采取相应经济手段，强制排污企、事业单位和个人消除对环境的污染。[2]环境监察是一种具体的、直接的、微观的环境保护执法行为，是环境保护行政部门实施统一监督、强化执法的主要途径之一，是中国社会主义市场经济条件下实施环境监督管理的重要举措。[3]1991年以来，我国陆续发布了《环境监理工作暂行办法》（见附录2）、《国务院关于环境保护若干问题的决定》（见附录2）、《关于进一步加强环境监理工作若干意见的通知》（见附录2）三个文件[4]，逐步建立起我国环境监察工作的规范体系。
（二）环境监测
全国科学技术名词审定委员会分别从环境地理学、环境保护、环境影响（水利）三个学科[5]的角度对环境监测做出了如下定义：间断地或连续地测定环境中污染物的浓度，观察、分析其变化和环境影响的过程；对影响环境质量的各种因素进行实时或定期采样、分析测量，以发现异常的因素；定期、定点对环境组成因子和环境中污染物质的种类、浓度、分布的变化及影响进行监测和分析。
“监测”具有“监视、测量、分析、监控”的意思，环境监测作为环境科学学科体系的一个重要分支，是顺利开展其他环境活动的基础，其他学科如环境地理学、环境管理学等都需要在了解环境质量及其变化趋势的基础上才能进行。为此，我们选择采用其在环境保护学科的定义，即环境监测是指运用物理、化学、生物等方法对影响环境质量因素的代表值的测定，确定环境质量（或污染程度）及其变化趋势。[6]其主要监测内容包括大气污染监测、水质污染监测、土壤污染监测、生物污染监测、固体废物监测、噪声污染监测、放射性污染监测及其他污染监测。[7]
（三）环境监察监测能力
由于本研究主要是研究财权事权划分对环境监察监测能力的影响及如何更加有效地进行财权事权划分以提高我国的环境监察监测能力，因此本书的“环境监察监测能力”中的“能力”主要指的是“政府能力”。能力一词的英文为Capacities，其内涵非常丰富，它是社会要素各方面的情况在能量上的综合反映。[8]所谓政府的环境监察监测能力就是政府在环境监察监测方面的情况在能量上的表现，是政府依据社会需求和自己的职责，通过制定政策、组织动员及提供社会公共服务等，贯彻自己的意志，实施自己承担的环境监察和监测职能，实现监察监测目标的能量。
（四）事权财权
1. 事权：从行政管理权到公共服务职责
1983年我国老一辈经济学家许毅和王宝森在其主编的《财政学》中写道：“国有企业和事业归哪一级管理，即事权放在哪一级，财权也应放在哪一级。”这是上世纪80年代财政学对于事权的普遍观点，事权是对国有企业和事业的经营和行政管理权，突出行政隶属关系。而这一观点到了1994年分税制改革以后，已与改革后的社会经济管理体制和政府职能转变的大背景不符，有学者提出要给“事权”重新定义，其中具有代表性的是“公共服务职责”。这一概念是由国务院发展研究中心倪红日教授提出，她认为事权应随着时代变迁重新定义为“公共服务职责”，主要指每一级政府在公共事务和服务中应承担的任务和职责，突出政府的服务性职能；而财权是指在法律允许下的各级政府负责筹集和分配收入的财政权力，包括税权、收费权以及发债权。[9]
从事权的基本内涵来看，“事权”是与“职能”密切联系的一个概念，事物职能的运用客观上要求事物主体所要履行的事务，这是事权的基本要求。要履行事权就必须具有一定的经济基础，也就是必须具有相应财力，并且对财力具有一定的支配权，包括收益权、投资权、筹资权、财务预决算权等权力。这就是人们经常说的要办事、干事就要花钱。这就引申出事权与财权相对应的理论问题，事权决定财权，财权制约事权。
2. 财权：支出责任
与支出责任的关系，学界存在一定争议。国务院发展研究中心张永生认为，事权通常是指“支出责任，即哪些支出应由哪一级政府来承担”。而财权则包括“自有收入与转移支付（这里不考虑地方收入）两部分”[10]。事权与财权的匹配我们用图1.1表示：
图1.1 事权和财权匹配图
资料来源：张永生. 政府间事权和财权如何划分：国际经验及其对中国的启示[M]//卢中原主编. 财政转移支付和政府间事权财权关系研究. 北京：中国财政经济出版社，2007：157.
有学者认为，支出责任应进一步细分为“职责”和“支出管理责任”，职责即上文提到的公共服务职责，支出管理责任是对财政资金支出实行具体使用的管理。之所以区分公共服务职责与支出管理责任两个概念是因为两者存在不一致的情况，即某些公共服务职责由上下级政府共同承担，而支出管理责任则全部由下级政府承担。[11]
3. 本书中的事权财权
结合上述两种观点，本书将事权定义为支出责任，包括公共服务职责和支出管理责任两部分，公共服务职责是指每一级政府在公共事务和服务中应承担的任务和职责，即“应该做什么”；支出管理责任是指每一级政府对财政资金支出实行具体使用的管理，即“应为哪些买单”。本书将财权定义为法律允许下的各级政府负责筹集和分配收入的财政权力，包括自筹收入的权力（如税权、收费权、发债券等）和所获得的转移支付。本书中的环境监察监测能力建设中的事权是指中央与地方各级环境监察监测机构的支出责任，包括中央与地方各级环境监察监测机构的公共服务职责及其相应的支出管理责任；环境监察监测能力建设中的财权是指中央与地方各级环境监察监测机构在法律允许下筹集和分配收入的能力，包括各级环境监察监测部门自筹收入的权力及其获得的转移支付。
[1] 国家环境保护总局.环境监察[M].北京：中国环境科学出版社，2002：11—12.
[2] 余映华.浅谈加强环境监察工作[A].2007中国环境科学学会学术年会优秀论文集（下卷）[C].2007，1687—1689.
[3] 国家环境保护总局.环境监察[M].1版.北京：中国环境科学出版社，2002：11—12.
[4] 《环境监理工作暂行办法》于1991年8月29日颁布，《国务院关于环境保护若干问题的决定》国发（1996）31号文件，于1996年08月03日颁布，《关于进一步加强环境监理工作若干意见的通知》，环发[1999]141号文件，1999年颁布。
[5] 分别是一级学科地理学，二级学科环境地理学；一级学科电力，二级学科环境保护；一级学科水利科技，二级学科环境水利，三级学科环境影响（水利）。
[6] 金朝晖，李毓，朱殿兴等.环境监测[M].天津：天津大学出版社，2007：1.
[7] 同上注：3.
[8] 杨立华.超越政府与超越企业[M].北京：中国经济出版社.2005：270.
[9] 倪红日.对中国政府间公共服务职责划分的研究[M]//卢中原主编.财政转移支付和政府间事权财权关系研究.北京：中国财政经济出版社，2007：93—95.
[10] 张永生.政府间事权和财权如何划分：国际经验及其对中国的启示[M]//卢中原主编.财政转移支付和政府间事权财权关系研究.北京：中国财政经济出版社，2007：157.
[11] 倪红日.对中国政府间公共服务职责划分的研究[M]//卢中原主编.财政转移支付和政府间事权财权关系研究.北京：中国财政经济出版社，2007：94—95.