一、综述

中国的可再生水资源总量约为每年2.8万亿立方米，位居世界第六，年人均水资源拥有量2007年估计为2151立方米，是世界平均水平年8549立方米的1/4(世界银行,2010)。自20世纪80年代改革开放以来，中国建成了世界上规模最大的江河治理和水资源开发利用工程体系，解决了3亿多农村人口的饮水安全问题，实现了联合国水与卫生千年发展目标；以年均1%的用水低增长支撑了年均近10%的经济高速增长，在农业用水保持零增长的情况下，粮食产量提高了近78%，实现了2004年以来的八连增。中国以占世界6%的淡水资源和9%的耕地，保障了占世界21%人口的粮食安全、饮水安全和经济发展（陈雷,2012)。

中国社会经济的快速发展对水资源利用和管理方式提出巨大挑战。据《全国水资源调查评价》,20世纪80年代以来，在中国北方地区调查的514条河流中，有49条河流发生断流，其断流河段长度总计达到7428千米。20世纪50年代以来，全国面积大于10平方千米的635个湖泊中，有231个湖泊发生不同程度的萎缩，其中干涸湖泊89个；湖泊总萎缩面积约1.38万平方千米（含干涸面积0.43万平方千米），约占现有湖泊面积7.7万平方千米的18%，湖泊储水量减少（不含干涸湖泊)517亿立方米；全国天然陆域湿地面积减少了约28%，生物多样性受到威胁。

在水量不断减少的同时，水污染造成的环境恶化自90年代起也日益加剧。由于大量工农业及生活污水没有得到有效处理，直接排放到天然河流，导致水环境恶化，使传统上并不缺水的南方地区也出现了大量水质性缺水的现象。尽管工程性缺水的情况依然广泛存在，但中国政府和民间环保工作者均意识到，水质性缺水的现象尤其需要引起关注。

中国整体水危机的加剧与中国近些年一些地方政府“唯GDP至上”的发展思维不无关联，也与管理不善、政策落实不畅、监管不力、公共参与度低等因素有直接关系。虽然在过去20年里，中国涉水相关的法律法规和政策不断完善，尤其是积极推动了基于市场的政策工具和管理手段的试点示范，但整体而言，在政策的落实方面仍存在问题。这一方面是由于各级政府长期过于偏重经济发展而缺乏对环境保护的重视，另一方面也在一定程度上归因于管理体制不够完善。目前的管理体制普遍存在多头管理、地区分割等弊端，这导致不同部门和地区更多地追求本地经济利益，忽视对水资源的开发和治理做到长远规划、综合利用。

近年来，中央政府加大了对水资源综合管理的重视，制定了长期发展规划，尤其是2011年出台了“最严格的水资源管理制度”，但在制度的执行和多部门的协调方面能否取得实质进展，仍需观望；同时，这也将直接影响中国生态文明建设和绿色转型的发展进度。

公众参与水资源管理能有效加强国家政策的落实与监管，促进水资源的可持续利用与管理。近20年来，公众与民间团体对于中国水资源管理的参与度不断提升，尤其在水污染治理、水利水电工程对环境生态的影响、相关法律纠纷以及公众宣传等领域，民间社会团体发挥了越来越重要的作用。但同时，由于受到政府信息公开度有限、公众知情权得不到有效保障等因素的制约，公众参与水资源管理还有待大幅度加强。