第一篇　经济发展与宏观调控

深入推进国有经济布局战略性调整的方向与举措

陈东琪　臧跃茹　刘立峰　刘泉红　姚淑梅

内容提要

我国的国有经济布局仍然存在一些突出问题。从调整手段看，以行政捏合方式为主，市场发挥作用欠佳。着眼未来，应当加快竞争性领域国有经济退出步伐，深入推进垄断行业改革攻坚，推动国有经济向公益性领域回归，向体现国家战略意图的基础性、战略性、前瞻性重要产业和领域收缩集中，实现国有经济领域产业和产权的广泛开放，使国有经济行业分布更为合理，总量比重显著降低。

一、国有经济布局调整的主要问题

我国国有经济布局及其调整过程中存在一些突出问题。一是布局调整节奏与力度欠佳，近年来外部总体布局调整几乎处于停滞状态。垄断性行业的改革进展缓慢，建筑、房地产等一些竞争性行业的国有经济比重甚至还有上升趋势，与国有经济布局战略性调整的方向明显相悖。二是内部产业布局集中度不够，关键领域缺失。调整中进多退少，国有经济在竞争性领域布局分散的格局没有根本改变，而一些对整个国民经济发展具有重要意义，应由国有经济体现主导作用的公共服务领域，国有资本投入严重不足。三是中央地方层级布局调整功能不清，央企居于相对优势地位。近年来中央企业各项指标在全部国有企业中的比例大多呈上升趋势，央企地位与作用有所提高。四是微观产权改革调整收益被大股东侵占，职工合法权益受到损害，容易造成社会矛盾激化。五是调整手段以行政捏合方式为主，多为国有经济内部做加法，而市场化运作方式欠缺。调整方式的固化可能造成新一轮人员或债务负担，成为后续改革挥之不去的障碍性因素。六是利益格局难以打破，行政特权和行业垄断仍是布局调整的最大制约。庞大的既得垄断利益集团，经常利用其话语权优势，压缩其他所有制企业的生存空间。

二、调整方向、思路和目标

（一）基本思路

深入贯彻落实党的十八届三中全会精神，以科学分类为前提，以混合所有制经济为载体，以全面深化国企改革为主线，以增强国有经济活力、控制力和影响力为目标，坚持有所为有所不为，加快竞争性领域国有经济退出步伐，深入推进垄断行业改革攻坚，破除既得利益的藩篱，推动国有经济向公益性领域回归，向体现国家战略意图的基础性、战略性、前瞻性重要产业和领域收缩集中，实现国有经济领域产业和产权的广泛开放，促进国民经济运行更为健康、更可持续。

在调整过程中，要坚持以下原则。

1.范围集中化。国有资本从一般竞争性领域退出，增大国有资本在公益性领域的投入，切实推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的基础性、战略性、前瞻性产业和领域集中。

2.准入公平化。进一步破除垄断，清除显性和隐性壁垒。自然垄断领域可采取特许经营方式向社会资本开放。剥离竞争性业务，引导民间资本进入，形成股权多元化、相互竞争的市场格局。

3.规模去“恐龙化”。收缩范围，保障重点，单体企业通过业务剥离明确经营主业、优化组织架构、提高核心竞争力，并通过引入外部资本或上市进行公司化改制。

4.管理去行政化。去除国有经济特权和官本位、行政化色彩，重塑国企市场化人格，激励机制与市场接轨，完善职业经理人制度，合理增加市场化选聘比例，更好发挥企业家作用。

5.经营资本化。实现国资监管机构从管企业向管资本转化，通过组建国有资本运营公司等平台，建立国有资本优化布局、有进有退、合理流动、动态调整的机制，借助社会化资本加速国企发展，实现国有资本投资运营服务于国家战略目标的定位。

6.治理规范化。推动绝大多数国有企业进一步健全现代企业制度，形成权责统一、运转协调、有效制衡的法人治理结构。推进国企母公司层面股权多元化的混合所有制改革，进一步转换经营机制。

（二）调整方向

1.少数承担公共政策功能的国企回归公益性，弥补市场失灵。国防军工、战略物资储备、义务教育、基本医疗养老和公益性研发等领域的企业或机构，明确其公益性。国有资本加大对公益性企业的投入，在提高公共服务质量水平、增进社会效益方面做出更大贡献，回归国企存在的本来目的，弥补市场失灵，发挥国有经济的控制力。这部分公益性企业或机构属特殊法人，由专门的法规管理，经营去盈利化，利益去内部化，严格规范其行为。

2.垄断行业国企垄断性和竞争性功能分拆，在一定时期兼有混合型特征。关系国民经济命脉的重要行业，负有保障国家经济安全、提供基础性普遍服务功能，国有资本在发挥控制力的基础上，推进公共资源配置市场化，着力清除市场壁垒，放开市场准入，通过横向或纵向分拆和对社会资本开放等改革调整，提高经济运行效率和社会的普遍福利，发挥国有经济控制力、影响力。具有网络属性的垄断环节，如电网、石油天然气管网、铁路网、电信网以及市政领域供水、供气等，国有经济继续控股经营，接受基于合同或基于规则的严格管制。具有区域性网络特征的领域，如城市供水、供气、供热等，通过特许经营、公私合营等方式，加快对社会资本开放。通过引入民间资本开放产权，提高服务水平和效率。大力发展混合所有制经济，公开公平公正参与市场竞争。

3.多数国企的竞争属性以混合所有制形式实现，强化市场配置资源的决定性作用。竞争性行业大力引入民间资本，发展股权多元化的混合所有制企业。国有资本降低持股比例甚至逐步退出这些产业领域，向重要行业和关键领域集中，实现国有资本的流动性，增强国有经济活力和效率。在集中集聚、安全高效、动态调整原则下，以资本的形态存在于重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步等体现国家战略意图的重要领域。

（三）主要目标

到2020年，国有经济总量比重显著降低，国有经济行业布局结构更为合理，国有资本进一步向关系国家安全和国民经济命脉的领域以及公共服务领域集中，一般竞争性领域国有企业基本退出，对公共服务类国有企业的投入不断加大，国有经济在经济门类中的分布范围进一步收窄。国有资本绝大部分集中于真正关系国家安全和国民经济命脉的关键领域以及公益性行业的优势企业，进一步增强在这些领域的控制力和影响力。国有经济活动占GDP比重降至30%左右，国有经济投资比重降至20%以下，国有经济领域股权多元化实现率达到90%以上，国有经济从小微企业全部退出。中央和地方两级国有企业布局结构更为合理，以股份制为主要形式的产权制度改革基本完成，国有经济领域基本实现股权多元化，混合所有制经济蓬勃发展，国有、民营和外资共荣共进的多种所有制经济发展新格局初步形成。国有企业的数量进一步削减，逐步减少地方融资平台。

三、深入推进战略性调整的关键举措

（一）外部总体布局调整——有序进退，降低比重

合理降低国有经济在国民经济中的比重，促进国有资本从一般竞争性产业和非行业骨干企业退出，做到布局“少而精”。建立进入、退出机制，加快退出速度，加大退出力度，实现国有经济的动态管理。中小型国企以转让股权等方式全部退出。地方竞争性国有企业退出步伐要快于中央企业。以产权为纽带，鼓励非公有制经济以控股或参股的混合所有制形式全面参与，加快制定支持非公有制经济参与国企改革的政策规定和实施方案。

（二）内部产业布局调整——集中范围，增强保障

切实推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的公益性、基础性、战略性、前瞻性产业和领域集中。适当增加公益性和不完全竞争性行业国企数量，有效弥补公共服务的缺位。在保护生态环境、支持国家科技进步、保障国防军事和经济安全等领域更好地发挥国有经济的主导作用，实现国有资本强力回归。自然垄断行业借鉴国际上“网运分离、区域竞争”，“干线公司+平行线竞争”等运营模式，引入相对竞争的经营模式。在竞争性环节建立有效竞争的市场格局。允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他垄断性行业和领域。降低准入门槛，简化程序，营造公平透明、快捷有序的准入环境。

（三）央地层级布局调整——区别功能，优化布局

合理划分地方国有企业类别，进行差别化调整。首先，重点发展提供公共服务的骨干企业，减少企业对地方GDP贡献度的关注，更加关注企业对公共服务和就业等方面的贡献度，大力减少服务地方城市建设的平台公司，通过资本运作，将建立混合所有制企业作为实现竞争性企业有序退出唯一可靠的途径。其次，通过中央与地方企业之间的产权置换，原来单一国有股东改变为中央和地方国资委，或者中央企业和地方企业共同持有股权的公司，使中央和地方国有独资企业实现股权多元化。

（四）微观产权布局调整——资本运作，增强活力

加快推进国企特别是母公司层面的公司制股份制改革，争取大部分国有企业通过股权多元化改革，逐步发展成为混合所有制企业。优质的国有股份制公司可依托资本市场增强国有资本的流动性，让国有资本根据需要顺畅地从相关产业退出或进入。国有资本投资公司以产业资本投资为主，主要开展股权运营，改善国有资本的分布结构和质量效益。运用“黄金股”机制，对特定事项行使否决权，防止国家整体利益受损。确保企业现有目标不发生重大改变。

（五）企业规模布局调整——做优做强，抓大放小

国有经济从中小型国企中逐步退出，对于特大企业适当进行拆分。如石油石化行业可按开采及管道输油、炼化、设备安装制造、销售组建若干专业化公司，组建统一的管道输油公司由国有独资或控股，其他环节应加大引入民间资本力度。电信业组建由国有控股的基础电信（基站、固话网）专业化公司，其他环节全面放开，发展混合所有制经济。

四、配套措施

（一）科学进行规划

建议在国民经济和社会发展“十三五”规划体系中设立国有经济布局调整和国有企业改革的专项规划。采取先易后难、先“竞争”后“垄断”的顺序，合理安排国有企业改革的时间表和路线图，做到统一规划，全盘布局，分阶段实施，控制节奏，为“十三五”乃至2030年的国有经济布局调整指明方向。

（二）完善法制环境

围绕规范政府、国资监管机构与国有企业之间的关系，健全国家出资企业投资管理、财务管理、产权管理、风险管理等专项法规，明晰国有资产基础管理制度。给予各类市场主体同等的法律待遇，提供均等的竞争机会。

（三）有效防范风险

强化审计、纪检监察以及社会舆论的监督作用，防范国企改制过程中的国有资产流失。加强国有经济布局调整和企业改制过程中的员工队伍稳定和职工权益保护，防止职工的合法权益受到损害。有效防范各种社会不稳定因素，切实预防群体性事件的发生。

（四）理顺国资监管体制

改变国资委“婆婆加老板”式的从保值增值要求管理国资做法，以管资本为导向，大力推进国有资产资本化，改革国有资本授权经营体制。建立社会公众的表达和参与机制，加强对国有企业的外部监督。编制以收入预算和支出预算为基本内容的国有资本经营预算表，用退出的部分国有资产适当补充社保资金，创建国有资本红利分配长效机制，使国有资产真正服务于公共利益。

（五）大力完善市场体系

加强产权交易市场和资本市场等相关市场建设，为进一步规范国有企业布局调整过程中的产权出让行为提供有力支撑，使市场机制在国有经济布局调整中发挥决定性作用。

（本文原载《调查研究建议》2014年第86期）