二、美国推动TPP发展面临的主要挑战

（一）TPP成员和准成员的差异性给美国推进TPP带来挑战

TPP成员和潜在成员无论从地理、人口还是经济发展程度上都有较大的差距，贸易类型、规模以及开放程度也各不相同。美国是TPP最大的成员国，在经济、人口以及国土面积上都远远超过其他10 个国家。TPP中人口数量排名第二的越南仅是美国人口数量的四分之一；TPP中GDP 总量排名第二的澳大利亚是美国GDP总量的十二分之一。根据2010年统计数据显示，不包括美国在内的8 个国家的GDP 总量为2.3 万亿美元，仅是美国的16%；人口为1.95 亿，是美国人口的63%。2010年美国与TPP成员国之间的贸易总额仅占美国贸易总量的5%，而美国与整个亚太地区的贸易量则占到了美国贸易总量的60%。说明TPP成员在美国对外贸易中的地位和作用并不突出。中国、日本是全球第二大和第三大经济体，也是美国最重要的贸易伙伴，目前都未加入TPP。由于缺乏亚太地区重要经济体的参与，TPP目前的影响力有限。

亚太地区具有多样性和复杂性（见表3-1），从地理上看，TPP成员遍及北美、南美、东亚和大洋洲；从经济水平来看，既有发达国家，也有发展中国家，既有以制造业为主的国家，也有以资源为主的国家；从政治体制上看，既有资本主义国家也有社会主义国家；从宗教信仰来看，既有基督教国家，也有佛教国家，还包含儒家文化圈。这种差异决定了亚太地区经济体在涉及农业、劳工、知识产权等领域都有着较大的利益分歧。但TPP的要求极高，根据现有规定，成员国须在10年内取消所有关税，实现贸易完全自由化，并具有法律效益。TPP设立的高标准无疑会给各国贸易带来极大挑战，将对许多国家敏感的贸易领域造成极大冲击。如果在一些国家无法预知开放某些领域的后果时强行按高标准行事，无异于对某些TPP成员国进行“休克疗法”。而为了让所有成员都能达到标准，进行不断的协商和谈判，则有可能让TPP陷入僵局。

表3-1　APEC 成员基本情况

续表3-1

资料来源：IMF 世界经济展望2011年9月，2010年数据。

（二）TPP与APEC 以及其他亚洲区域合作组织可能存在竞争

APEC （亚太经合组织）是亚太地区乃至全球最有影响力的经济合作官方论坛。目前有21 个经济体加入了该组织。TPP的11 个成员全部都是APEC 的成员。APEC 拥有全球40%的人口和全球50%以上的GDP。显然APEC 相比于TPP来说是亚太地区更大的区域性合作组织。从APEC 成员国的基本情况看，TPP与整个APEC 相比在实力上有着巨大的差别。除美国以外的TPP成员国GDP 总量分别少于中国和日本的1/2。APEC 属于经贸合作的软机制，其合作精神是“开放、渐进、自愿、协商、发展、互利与共同利益”。在APEC 的松散体制下，各个经济体可以本着求同存异、互相尊重的原则进行各方面的合作，抛开分歧和矛盾，消除紧张关系。而TPP则建立的是一个高标准全面的多边贸易协定，有着严格的规章和很高的合作门槛，合作范围也比普通的FTA 要广泛，自由化程度更高。相对于APEC 的这种开放的、自愿的和松散的合作方式，TPP发展的难度会更大。APEC 本身并不对贸易协定进行协商，但其目标中包括了建立更加自由的贸易和投资区域，最终目标也是建立亚太自由贸易区（FTAAP），达到亚太经济一体化。与TPP相比，APEC 较为温和的协商合作方式也许更适合亚太地区的发展，缩小各经济体的差距，最终达到经济一体化的目的。

从亚洲区内区域合作组织情况看，中国与东盟成立了东盟—中国自由贸易区（ACFTA）。中国与东盟中的六个国家将近90%的进口产品都实行零关税政策，其余四个国家也将与2015年实行这一政策。同时，东盟还与澳大利亚、印度、日本、新西兰和韩国建立了FTA。东盟往往对损害自己主导权的方案一向较为谨慎，因此也没有对中国主导的“10 +3”（东盟+中、日、韩）或日本提倡的“10 +6”（10 +3，澳大利亚、新西兰、印度）明确表示支持，旨在平衡中日之间的关系，使自己不受牵制。但TPP由美国主导，分化了东盟的成员，作为单个个体的东盟国家在谈判中的发言权会极大缩水，这并不符合东盟利益。未来，“10 +3”和“10 +6”都将可能对TPP构成竞争。

（三）TPP的“高标准”招致美国以及其他成员国内部利益集团的阻挠和反对

尽管每个国家都站在自己国家立场考虑自由贸易给国家带来的利益，但每个国家都必须面对国内部分受自由贸易影响的利益集团的反对呼声，即使是美国也不例外。TPP的高标准对美国以及其他成员国的利益集团的利益构成威胁，利益集团的干扰有可能影响谈判的进程。

在农业方面，美国一直以来都拒绝大部分农产品贸易的FTA，而TPP的前身P4 恰好规定了农产品实行完全的自由贸易，成员国必须除去对农产品的全部关税。美国从新西兰的进口一半以上都是农产品，主要包括肉类和奶制品。之前美国奶制品行业已经对一项与降低新西兰奶制品进入美国市场难度相关的协定提出了警告，30 名参议员联名给美国贸易代表署（USTR）写信表达了对此事的担忧。新西兰也很难将奶制品这一项从协定中去除，因为奶制品是新西兰的重要经济支柱之一。但如果不去除奶制品这一项，新西兰也没有其他交换条件提供给美国，因为新西兰市场较小，又已经是贸易高度自由化，很可能在TPP的贸易协定中无法满足美国的需求。从这点上看，农业的贸易自由化不仅给美国自身，也给像新西兰这样的国家带来贸易上的困扰。在农业问题受阻的还有日本和韩国，这两个国家都非常有兴趣加入TPP的谈判。但农产品贸易自由化使得两个国家都在国内面临着极大压力。作为两个资源比较匮乏的国家，一旦农产品贸易自由化，国内的农产品将被进口产品取代，农业将受到非常大的冲击。这成了日本和韩国加入TPP的绊脚石。

在知识产权问题上，美国以及其FTA 伙伴实行着高于WTO 的知识产权保护标准。对于其FTA 伙伴，这样的高标准不成问题，例如美国与澳大利亚之间的FTA （AUSFTA）。尽管如此，AUSFTA 与美国和新加坡之间的FTA 在知识产权问题上还是有不衔接的问题。如美国和新加坡的FTA 并不禁止平行进口，但AUSFTA 却明确禁止。另外，新西兰也不禁止平行进口。如果美国在TPP当中规定必须禁止平行进口的行为，便会遭到新加坡和新西兰的反对。这样的矛盾会造成TPP的高标准难以达到。

此外，TPP的程序问题也给TPP的发展造成了困扰。即使美国解决了以上问题，跟其他11 个成员国都协商完成，要执行还必须通过国会进行立法，否则这些协商成果都是无效的。就以往立法通过FTA 的经验来看，总统都使用了“贸易促进权”（TPA：Trade Promotion Authority）。这项总统的特殊权力可以使国会不需要逐项投票给贸易协定的每个条款，而是直接判定是通过还是否决。直接判定要比逐项投票进程快得多，而且通过概率远大于后者。但目前国会不愿意授予奥巴马总统TPA，其中很重要的原因是许多民主党议员出于贸易保护的思想也反对建立新的FTA。因此TPP能否正式在美国生效的前景也具有不确定性。