五、改进收入分配的政策建议
（一）重新考量对初次分配和再分配功能定位的表述
推进收入分配改革，“促进收入分配更合理、更有序”，需要在初次分配和再分配两个环节发力。对初次分配和再分配功能定位的认识尤为重要。通过对现有相关表述内容分析，我们认为，对初次分配和再分配功能定位的现有表述需要进一步明晰。
在我国的收入分配制度体系中，对初次分配和再分配的功能定位主要围绕“效率”和“公平”两个核心词汇展开。20 世纪80 年代提出“效率优先、兼顾公平”，初次分配主要讲效率，再分配讲公平。这一表述持续了很长时间，也深刻影响了我国收入分配领域具体政策的制订和执行。2013 年国务院批转发展改革委等部门《关于深化收入分配制度改革的若干意见》（国发〔2013〕 6 号），将表述修改为“初次分配和再分配环节都要兼顾好效率和公平”，“初次分配要注重效率，创造机会公平的竞争环境，维护劳动收入的主体地位；再分配要更加注重公平，提高公共资源配置效率，缩小收入差距。”在这一新表述中，“公平”的权重明显增大，“效率”和“公平”大体被摆在相对平等的位置上。然而，这一表述对初次分配和再分配的功能定位仍存在不妥之处：一是对“公平”的词义表达有偏差。从实际表达的意思看，现有表述中的所谓注重“公平”，就是要顾及收入或财富差距的情况，不能让差距太大。显然，“平均”“均等”才是对这层意思的正确表达，使用“公平”来表达较为模糊。二是对“效率”的理解较狭窄。现有表述对“效率”的理解仅考虑了经济体系运行的效率，而没有考虑收入分配制度体系本身的运行效率以及可持续性等方面的内涵。实际上，制度体系本身的效率（包括可持续性）是影响整体效率的重要因素，不能将其忽略。三是简单将“公平”和“效率”对立起来。现有表述向社会传达出一种“要公平就会低效率、想要高效率就要牺牲公平”的简单逻辑。而实际上，公平、效率本身不是同一维度上的表达，高效率并不意味着牺牲公平；恰恰相反，牺牲了公平很多时候会导致失去效率。即使我们将“公平”替换为“平等”或“均等”这样同维度的表达，其与效率的关系也是复杂的，不是非此即彼，而只是功能分工不同。四是在具体表述中有偏误。现有表述强调“维护劳动收入的主体地位”。但当前的形势是，资本和劳动收入界限已经日渐模糊，而不同要素的创新组合以及技术创新的作用越来越大，继续采用该表述已不适应新的形势。现有表述还在再分配制度定位中提出“提高公共资源配置效率”，一方面忽略了初次分配制度设计中也应贯彻同样原则，另一方面忽略了其他经济社会资源的配置也应做到高效。
我们认为，今后在相关政策文件或推进措施上，应对初次分配和再分配的功能定位表述进行重新考量。可明确表述为：初次分配和再分配制度体系都要以公平、高效和可持续运转为前提，初次分配更加注重效率，形成有效激励；再分配更加注重均等，形成合理分配结果。同时，明确强调收入分配制度改革要注重系统配套、统筹推进。
专栏 对效率与公平的认识
效率与公平是个人收入分配中既相联系又相区别的两个原则，即效率原则和公平原则。
效率是指资源配置的效率。微观经济学将其解释为在有序的市场环境和统一规则下，经济组织以最低的物化劳动和活劳动投入获得最大的满足人们需要的产品和劳务的状态；宏观经济学将其解释为稀缺资源在社会各部门之间合理配置和优化组合。分配中的效率原则就是指社会分配制度和分配政策要以促进生产力的发展和提高企业与国民经济的效率为目标。
公平相对于效率而言，就是社会成员之间利益和权利分配的合理化，或利益和权利的平等。从广义上说，这种平等包括经济、政治和法律等各个方面的平等；从狭义上说，是指经济利益和权利的平等，包括机会平等和收入分配平等。机会平等是指社会成员具有平等参与竞争的机会和就业机会。收入分配的平等即公平原则，一方面是指分配制度和政策的平等，具体地说就是要坚持按劳分配与按要素分配相结合的分配制度，使社会成员的劳动投入和其他各种要素投入都平等地获得收益；另一方面，收入分配的平等原则还要求将社会成员之间的收入差距限制在一个相对合理的范围，要保证每一个社会成员的基本生活需要，特别要保护社会弱势群体的利益，解决好困难人群的生活需要。这是一种相对意义上的平等，而不是绝对的平等，更不是平均。
效率与公平是对立统一关系，其统一表现在：效率与公平是相互依存、相互促进的。一方面，效率是实现公平的物质基础和根本途径。生产效率的高低决定着收入分配的价值内容、规模和具体方式。按照效率原则调节分配关系会促进生产力的发展和创造更多的社会财富，可以为公平分配和实现共同富裕目标奠定物质基础，同时也是解决分配不公平的根本途径。另一方面，公平是效率的必要条件和力量源泉。实行公平分配，可以调动社会各阶层和群体的生产经营的积极性，促进人们增加投入和提高效率。
效率和公平又是矛盾的。效率原则不会自动实现公平；公平原则也不一定会促进效率的提高。效率原则的实现主要以市场机制为基础，公平原则的实现则要靠政府的调节。片面的效率原则有可能导致人们的收入差距扩大，从而威胁社会公平，其最终也会妨碍效率提高；片面的公平原则会导致平均主义，从而抑制效率的提高和经济与社会的发展。因此，必须要坚持效率与公平的统一。
党的十九大报告对效率与公平的关系作了创新性调整，没有把效率与公平的关系作为分配制度内的关系，因为效率的高低包括劳动效率、生产效率，是生产领域的范畴，分配领域讲的是公平不公平、合理不合理，不存在分配效率高低问题。生产重效率，分配重公平。报告强调促进收入分配更合理、更公平，鼓励勤劳守法致富。
（二）全面启动收入分配制度改革
1.科学设计收入分配改革的制度框架
收入分配制度改革和体系设计要树立“公平、高效和可持续运转”的理念。这里的“公平”主要指机会、规则和程序等过程公平，这也大体符合广大人民群众对公平的通俗认识。无论初次分配还是再分配，都应在公平制度设计基础上来实现相应功能。这是各类制度设计的根本出发点。没有制度设计的公平，初次分配、再分配以及收入分配秩序等都难以较好地实现各自功能分工。
初次分配的重点在于“效率”和“有效激励”。初次分配制度重点要解决的问题是，在公平和高效可持续运转前提下，什么样的分配制度能够让生产过程实现最优效率，而不大关注分配结果怎么样。以最优效率为目标，初次分配制度的设计必须要形成有效激励，从而激活各类生产要素积极参与到将经济成果这块蛋糕做大的过程中去。再分配制度的重点在于“均等”和“合理结果”。再分配制度重点要解决的问题是，在公平和高效可持续运转前提下，什么样的分配制度能够得到更合理的分配结果。由此，财政收支活动和社会保障等再分配政策手段的主要作用是缩小收入差距，追求分配结果的均等性。在对初次分配和再分配功能定位清晰的基础上，科学设计收入分配改革的制度框架，是收入分配改革的前提。
2.保障要素按贡献参与分配
党的十九大报告对完善初次分配制度提出“坚持按劳分配原则，完善按要素分配的体制机制”，也就是要完善中国特色社会主义市场经济制度框架下的劳动、资本、技术、管理等要素按贡献参与分配的体制机制和制度体系。初次分配制度改革的总体思路，是要着力清除市场壁垒，加快形成企业自主经营、公平竞争和要素自由流动、平等交换的现代市场体系，保障要素参与分配的机会公平性和市场评价的有效性，提高资源配置效率。
（1）保障劳动要素按贡献参与分配。第一，加快户籍、社保、农村土地等方面制度改革，降低阻碍劳动力流动的制度性成本。劳动力自由流动是提升劳动要素机会公平和配置效率的重要前提。要加快推进户籍制度改革，尽快落实以居住证为核心的常住人口制度，逐步消除与户籍挂钩的教育、医疗等基础权利差异。第二，建立健全科学的工资制度。应按照分类管理思路，建立反映劳动力市场供求关系和企业经济效益的工资决定及正常增长机制。对已经市场化的非公有制部门，在法制框架下应充分尊重其工资制度的自主性，完善政府、工会、企业共同参与的协商协调机制，积极推行企业工资集体协商和行业性、区域性工资集体协商。对政府部门仍具有较大控制权的机关事业单位、国企等部门，要健全科学的工资水平决定机制、正常增长机制、支付保障机制。建立公务员和企业相当人员工资水平的定期调查比较制度，完善科学合理的职务与职级并行制度。结合分类推进事业单位改革，建立健全符合事业单位特点、体现岗位绩效和分级分类管理的工资分配制度。完善劳动合同制度，严格规范劳务派遣用工行为，依法保障被派遣劳动者的同工同酬权利。第三，创造平等就业环境，促进就业机会公平。完善税费减免和公益性岗位、岗位培训、社会保险、技能鉴定补贴等政策，促进以高校毕业生为重点的青年、农村转移劳动力、城镇困难人员、退役军人等群体就业。完善和落实事业单位公开招聘制度，在国有企业全面推行分级分类的公开招聘制度。要让每个主体都有平等参与、实现向上流动的机会。
（2）保障资本要素按贡献参与分配。第一，加快推进国有垄断行业改革，促进民间资本公平参与。完善市场准入负面清单制度，减少禁入领域和业务环节，降低行业进入门槛，加快放开铁路、石油、电力、电信等国有垄断行业的竞争性环节，清理整顿对民间资本的各类歧视性规定。保证民间资本依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护。第二，扩展多层次财产性收入通道，让广大人民能够共享到经济发展成果。加快发展多层次资本市场，落实上市公司分红制度，强化监管措施，保护投资者特别是中小投资者合法权益。鼓励专业化、机构化房地产租赁公司发展，丰富并普及居民可投资金融产品，拓宽居民租金、股息、红利等增收渠道。在农村土地三权分置改革基础上，要下大气力依法保障农民的土地财产权，合理提高农民在土地增值收益中的分配比例。尽快建立房地产市场长效机制，保持房地产市场平稳健康发展，利用5 ～10年时间多种方式消化前期积累的房地产财富差距，并积极防范出现新的因资产泡沫导致财富差距过大的情况。第三，建立健全国有资本收益及分享机制。全面建立覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算和收益分享制度，合理分配和使用国有资本收益，扩大国有资本收益上交范围，适当提高中央企业国有资本收益上交比例，统筹用于社保等民生支出。第四，完善公共资源占用及其收益分配机制。完善公开公平公正的国有土地、海域、森林、矿产、水等公共资源有偿使用制度、市场化生态补偿机制等。坚决打击通过不正当手段无偿或低价占有和使用公共资源。建立完善公共资源出让收益全民共享机制，出让收益主要用于公共服务支出。尽快成立国家自然资源资产管理机构，并在该机构中设立公共资源收益分配机构，统筹管理公共资源收益分配。
（3）保障技术要素按贡献参与分配。第一，科学构建高技术人才薪酬制度。实行以增加知识价值为导向的分配政策，建立健全以实际贡献为评价标准的科技创新人才薪酬制度，积极研究出台并尽快实施“高保底、重奖励”的科研人员薪酬体系，鼓励企事业单位对紧缺急需的高层次、高技能人才实行协议工资、项目工资等。第二，完善技术成果评价、转移、转化和分配的市场化机制。打破行政主导和部门分割，建立主要由市场决定技术创新项目和经费分配、评价成果的机制。健全技术创新激励机制，完善有利于科技成果转移转化的分配政策，鼓励各类单位解放思想、大胆创新，自主制定科研成果收益权分配办法，切实保障技术成果在分配中的应得份额。继续强化知识产权保护，大力发展技术交易市场，健全技术要素定价和转移机制。从财税金融等方面政策上鼓励支持各种形式的风险投资发展，促进科技成果资本化、产业化。
（4）保障管理要素按贡献参与分配。要高度重视企业家管理才能在市场经济中的重要作用，构建能够激发企业家才能的薪酬市场化评价和分配体系。对于国有企业高管薪酬制度，建议在前期对行政任命的国有企业高管人员薪酬水平实行限高的基础上，尽快建立与国有企业领导人分类管理相适应、选任方式相匹配的差异化薪酬分配制度，综合考虑当期业绩和持续发展，建立健全根据经营管理绩效、风险和责任确定薪酬的制度，推广薪酬延期支付和追索扣回制度。
除完善各类要素按贡献参与分配的制度外，还要进一步强化制度建设，把权力关进制度笼子里，遏制以权力、行政垄断等非市场因素获取收入，规范灰色收入，取缔非法收入。
3.完善再分配调节机制
党的十九大报告中强调“履行好政府再分配调节职能，加快推进基本公共服务均等化，缩小收入分配差距”。完善再分配调节机制就是要在公平和高效可持续运转前提下，通过改革完善税收、社会保障和转移支付等措施，修正初次分配结果，将收入和财富分配差距缩小到合理水平。
（1）强化预分配保障起点平等。“起点”主要是指个体在进入劳动市场之前的状态，在起点阶段强化预分配措施有助于从源头打破日益坚固的“马太效应”和“代际贫困”链条，起到事半功倍的效果。建议再分配调节机制中要不断强化预分配作用范围和力度。如可考虑发起加大财政资金和引导社会资金投入支持少儿营养供给、医疗卫生条件改善、父母养育能力提升、家庭和社区环境改善等，引导社会关爱弱势儿童群体等；也可考虑将幼儿教育纳入义务教育范围，通过统一标准配备硬件、优质资源扩张、优秀教师轮岗等多种方式推进基础教育资源在区域间和城乡间均衡配置，这些措施的设计和推出，将大大有助于收入分配问题的解决。
（2）深入推进有利于调节收入差距的税收制度改革。在整体税制结构上，不断推进降低间接税比重，提升直接税比重。加快建立个人所得税的家庭综合征收机制，适时引入差别扣除项目。完善高收入者个人所得税的征收、管理和处罚措施，保证高收入人群合理纳税。推进房地产税开征，将开征遗产与赠与税提上议事日程，在全社会广泛讨论遗产与赠与税的功能定位、征收对象、税率、扣除等技术性问题，尽快形成改革共识。逐步建立以个人所得税、遗产税、赠与税、社会保障税为核心的多税种、立体式的税收调节体系。完善鼓励回馈社会、扶贫济困的税收政策，鼓励慈善捐赠。
（3）完善公平可持续的社会保障体系。树立社会保障制度的公平价值取向和协调可持续的发展理念，健全公平统一、覆盖城乡、囊括不同所有制和不同单位类型的社会保障体系。将社保支出责任收归中央，建立全国统一的社会保障账户，破除制度设计的“碎片化”效应，同时让“账户跟人走”，消除跨区域、跨城乡结算限制。进一步扩大社会保障范围，提升社会保障力度，加大对贫困阶层救助和扶持的力度，健全针对困难群体的动态社会保障兜底机制，完善最低生活保障标准动态调整机制，稳步有序提高最低社会保障水平。完善社会救助体系，应用大数据分析等新技术手段，不断提升社会救助精准性和执行效率。提高优抚对象抚恤补助标准，建立健全经济困难的高龄、独居、失能等老年人补贴制度，完善孤儿基本生活保障制度，推进孤儿集中供养，建立其他困境儿童生活救助制度，建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度。推动社会保障费改税，将部分国有资本股权划转社保基金账户，构建社会保障资金投入长效机制，稳定扩大社会保障资金来源。
（4）加大转移支付力度并提高精准性。加大对教育、就业、社会保障、医疗卫生、保障性住房、扶贫开发等方面的支出，进一步加大对中西部地区特别是革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区的财力支持。要合理配置教育资源，重点向农村、边远、贫困、民族地区倾斜，统筹城乡义务教育资源均衡配置，健全家庭经济困难学生资助体系，保障公民享有质量相近的学前教育、义务教育乃至整个大学前教育的均等机会。加强公共就业服务，加强对低技能人群的成人教育和职业培训，鼓励和引导有劳动能力和劳动意愿的低保对象就业，近期还要做好化解产能职工转岗安置工作。加大基本医疗服务向低收入群体的倾斜，防止脱贫人群因病返贫。建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，加强保障性住房建设和管理，满足困难家庭基本需求。健全针对困难群体的动态社会保障兜底机制，并注重提高可持续增收能力，增大其进入中等收入群体的概率。提升财政民生支出比例，将公共资源出让收益更多用于民生保障，进一步加大社会保障等方面的保障力度。
（5）大力发展社会慈善事业。充分发挥民间机构在调节分配中的独特优势，积极培育慈善组织，简化公益慈善组织的审批程序，鼓励有条件的企业、个人和社会组织举办医院、学校、养老服务等公益事业。落实并完善慈善捐赠税收优惠政策，对企业公益性捐赠支出超过年度利润总额12%的部分，允许结转以后年度扣除。
4.完善收入分配制度改革的配套措施
收入分配制度改革不是单一领域的改革，而是一系列制度体系的构建与完善，需要多个部门协同推进，需要持续推进、久久为功。
（1）加快收入分配相关领域立法。研究出台社会救助、慈善事业、扶贫开发、企业工资支付保障、集体协商、国有资本经营预算、财政转移支付管理等方面法律法规，及时修订完善土地管理、矿产资源管理、税收征管、房产税等方面法律法规。建立健全财产登记制度，完善财产法律保护制度，保障公民合法财产权益。
（2）成立国务院收入分配制度改革委员会。要充分认识深化收入分配制度改革的重大意义，在现有收入分配制度改革部际联席会议基础上，成立国务院收入分配制度改革委员会，全面统筹推进收入分配制度改革，将收入分配制度改革与国有企业、行政体制、财税金融体制等相关重点领域改革有机结合、协同推进，督促各地区、各部门制定具体措施，确保改革各项任务落到实处。
（3）完善收入分配统计、政策评估等支撑体系。加快推进个人收入和财产信息系统建设，结合大数据技术，完善收入分配统计与核算，及时监测各收入群体规模变化，进一步强化统计服务。在此基础上，建立收入分配政策评估体系，采用科学方法准确评估相关政策的预期和实际效果，及时反馈、及时矫正偏差。
（4）营造良好的社会舆论氛围。坚持正确的舆论导向，强调“尽力而为、量力而行”。引导全社会从基本国情和发展阶段出发，正确认识当前存在的收入分配问题，切实做好各项改革政策的解读工作，加深对收入分配制度改革艰巨性、复杂性的认识，引导社会预期，防止民粹主义，回应群众关切，凝聚各方共识，形成改革合力，为深化收入分配制度改革营造良好的社会环境。
[1]马克思.资本论：第3 卷［M］.北京：人民出版社，1975：98.
[2]马克思，恩格斯.马克思恩格斯选集：第2 卷［M］.北京：人民出版社，1972：17.
[3]马克思，恩格斯.马克思恩格斯全集：第2 卷［M］.北京：人民出版社，1973：98.
[4]马克思，恩格斯.马克思恩格斯全集：第2 卷［M］.北京：人民出版社，1973：98.
[5]从效率和公平的关系看，我国的分配理念或分配原则经历了一个由“平均主义”到“效率主义”再到“效率优先、兼顾公平”，近年来随着社会保障制度的建立和完善又逐步向“效率与公平并重”过渡，“更加注重社会公平”“更加注重机会公平”“注重效率与公平的关系”的不断深化的发展阶段。总体来看，随着经济社会发展的进步，我国收入分配理论和制度正逐步走上在提高经济效率中促进社会公平的轨道。
[6]西方收入分配理论是以要素价值论为基础的要素贡献分配论，忽视了劳动的主体地位。尽管中西分配理论对分配情况（如对总体分配格局、是否形成了“橄榄型”分配格局等）的观察，越来越体现出某种程度的趋同性，但仍然有着本质的区别。这里不对西方分配理论做系统分析介绍，相关内容参见相关专题篇。
[7]王赞新.论中国特色收入分配制度的现代化转型［J］.湖湘论坛，2016（6）.
[8]马克思，恩格斯.马克思恩格斯全集：第46 卷下［M］.北京：人民出版社，1980：222.
[9]第三次全国经济普查之后，国家统计局对2012 年之前的数据进行了调整，并在2015 年《中国统计年鉴》中列出了时间序列数据形态的测算结果，因为并未公布修正后的前几年的资金流量表，我们直接引用了年鉴中的最新数据。
[10]这里只给出主要结论；详尽的论证分析参见专题报告（对要素收入法测算结果也如此）。
[11]要素收入法，本质上是根据生产要素在生产过程中应得的收入份额，以及因从事生产活动向政府支付的份额角度来反映收入分配状况。
[12]从2013 年起，国家统计局开展了城乡一体化住户收支与生活状况调查，开始公布全国居民人均可支配收入情况，在此之前则分别开展农村和城镇住户调查。
[13]2016 年全国居民人均可支配收入实际增长6.3%，低于当年GDP 增速0.4 个百分点。
[14]2016 年5 月，习近平同志在中央财经领导小组第十三次会议指出，“扩大中等收入群体，关系全面建成小康社会目标的实现，是转方式调结构的必然要求，是维护社会和谐稳定、国家长治久安的必然要求”。在党的十九大报告中，进一步强调要“扩大中等收入群体”。
[15]法国经济学家Thomas Piketty（2012）在其专著《21 世纪资本论》中认为，资本和劳动回报率的差异是收入分配差距扩大的根源，预言在21 世纪发达国家的资本回报率将持续高于经济增长率，收入分配差距仍将持续恶化，其预测结论引起了国际学界的普遍关注。