序　言

党的十八大以来，党中央国务院高度重视城镇化工作，2013 年召开了改革开放以来第一次中央城镇化工作会议，2014 年党中央国务院印发了《国家新型城镇化规划》，2015 年召开了中央城市工作会议，2016 年国务院印发了《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》，对新型城镇化工作作出了全面部署。各地区各部门认真贯彻落实中央决策部署，坚持稳中求进工作总基调，贯彻落实新发展理念，深入实施以促进人的城镇化为核心、提高质量为导向的新型城镇化战略，积极探索、开拓创新、因地制宜，出台了一系列重要政策举措。2014 年起，国家发展改革委每年召开新型城镇化工作部际联席会议，对年度重点任务进行研究部署。刚刚对国家新型城镇化规划实施情况开展了中期评估，结果显示，涉及十几亿人的新型城镇化已经取得了重大进展，呈现出良好发展势头。在过去5 年里，新型城镇化建设取得了5 大成效。

第一，新型城镇化体制机制取得突破性进展。围绕“人往哪里去”“地从何处来”“钱从哪里出”的大逻辑，打基础、立支柱、定架构，统筹推进人口、土地、投融资等领域改革。一是市民化制度性通道不断拓宽。国务院先后印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》《居住证暂行条例》《关于支持农业转移人口市民化若干财政政策的意见》，有关部门印发《关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》，人口管理向自愿落户和自由流动迈出了一大步。二是土地制度改革持续推进。创造性开展农村土地所有权、承包权、经营权分置，从制度上促进了农村土地的流转和规模经营。农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革三项试点工作有序推进。城乡建设用地增减挂钩规模和范围有序扩大。三是城镇化投融资机制逐步完善。投融资渠道不断拓宽，政府和社会资本合作（PPP）模式加快推进，开发性金融积极参与新型城镇化建设，地方政府债务风险防范意识逐步增强。

第二，八千多万农业转移人口成为城镇居民。一是户籍制度改革全面落地，户籍和常住人口城镇化率分别从2012 年的35.3%、52.6%提高到2017 年的42.35%、58.52%，户籍和常住人口城镇化率差距缩小1.1 个百分点；聚焦重点区域和重点人群的户改取得新突破，武汉、成都、西安、郑州等特大城市大学生落户实现零门槛。为1000 多万无户籍人口无条件补登户口。二是居住证制度加快建立，所有城市和县均已发放居住证，已发放5400 多万张，以居住证为载体，加快义务教育、职业技能培训、基本养老、基本医疗、保障性住房等覆盖常住人口，随迁子女在流入地公办学校就读率达到80%左右，大病保险覆盖10 亿城乡居民，每年培训农民工2000 万人次以上。

第三，以城市群为主体的城镇化格局持续完善。一是“19+2”的城市群格局基本建立，国务院先后批复了长三角、长江中游、成渝、哈长、中原、北部湾、关中平原、呼包鄂榆、兰州—西宁城市群规划，省域内城市群规划也已基本完成编制工作，京津冀、长三角、珠三角、长江中游、成渝五大城市群，以10.4%的国土面积集聚了38.9%的人口，创造了45.5%的国内生产总值。二是城市规模结构不合理状况有所改善，中心城市建设有序推进，中小城市数量稳步增加，2017 年经国务院批准6 地撤县设市、1 地撤地设市，城市总数达到661 个，特色小镇建设在规范中有序推进。

第四，城市功能和宜居性稳步提升。一是城市产业就业支撑能力不断增强，多数城市形成了以服务业为主导的产业结构，城市创新能力持续提升，众创空间数量达到4300 家左右，创造就业岗位超过180 万个。二是城市治理水平逐步改善，绿色化智慧化紧凑化发展势头良好，295 个地级及以上城市建成区黑臭水体整治开工率达到90%、完工率过半，2/3 左右的地级市整合形成数字化城市管理平台。三是市政设施水平提高，公交都市创建有序推进，开工建设地下综合管廊超过4000公里。四是居住水平大幅改善，城镇棚户区改造5 年累计开工2645 万套，通过城中村改造推动1200 多万农民就地转为市民。五是人文城市建设取得进展，历史文化传承与保护得到加强。

第五，新型城镇化综合试点成效明显。分三批将2 个省和246 个城市（镇）列为国家新型城镇化综合试点地区，并叠加农村土地制度改革三项试点、农村集体产权制度改革试点等，充分释放改革协同共振效应，积累了一批典型经验和做法，通过政策性文件在全国推开，有力推动了新型城镇化体制机制创新。此外，推动人口净流入的大中城市探索优化住房租赁市场，广州、深圳等12 个城市开展住房租赁试点，北京、上海等13 个城市开展集体建设用地建设租赁住房试点。

5 年来，这些成就的取得，是以习近平同志为核心的党中央坚强领导的结果，是习近平新时代中国特色社会主义思想科学指引的结果，是各地区各部门贯彻落实中央决策部署、勇于担当、协同推进的结果。这些成就，为下一步推动新型城镇化高质量发展奠定了坚实基础。

2017 年10 月，党的十九大胜利召开，随后又召开了中央经济工作会议，对新时代的城镇化工作提出了新要求。新时代必须把高质量发展作为确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求，总结借鉴国内外城镇化实践成果、结合我国城镇化阶段性特征、紧扣社会主要矛盾变化，贯彻落实新发展理念，推动新型城镇化高质量发展，重点把握5 个坚持。

第一，坚持以人的城镇化为核心，加快农业转移人口市民化。要把以人民为中心的发展思想贯穿到城镇化中，按照尊重意愿、自主选择的原则，积极有序推进农业转移人口市民化，促进人口在城乡区域间更加自由迁移和自主选择落户，促进新市民全面融入城市社会，更好推动人的全面发展、社会全面进步、人民共同富裕，使新老市民的生活更方便、更舒心、更美好。围绕2 亿多在城镇常住的农民工和其他人员，统筹推动进城落户和城镇基本公共服务均等化，提升人口市民化质量。

第二，坚持以城市群为主体形态，推动大中小城市协调发展。城市群是我国城镇化格局的主体形态，是人口和经济的主要集聚地。要尊重人多地少的基本国情、遵循大国城镇化的客观规律，优化提升东部地区城市群，加快培育发展中西部地区城市群，构建“两横三纵”的城镇化战略格局。发挥城市群规划导向作用，以城市群为主体促进大中小城市和小城镇协调发展，打造协同效应明显、一体化程度高的城市群和都市圈，促进创新资源高效配置、产业分工错位互补、基础设施互联互通、社会事业共建共享，使大中小城市发展更趋协调协同、更加集约高效。

第三，坚持产城融合，促进城市集约紧凑发展。城市是经济社会发展的“火车头”和城镇化主要载体。要推动城市高质量发展，建设现代化经济体系，统筹城市发展与产业支撑、人口集聚与宜居宜业，向创新要效率效益、要增长空间、要就业岗位，以产立城、以市兴城，提升城市的产业层级和吸纳就业规模；提高城市空间治理水平，促进职住平衡和产城融合，推动城市生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。

第四，坚持城乡融合发展，统筹实施新型城镇化战略与乡村振兴战略。我国城镇化仍处于较快发展阶段，农民进城还是大趋势，但即使城镇化率达到70%，也还有4 亿左右人口生活在乡村，不可以丢掉乡村、仅顾城市。要深刻剖析城乡关系这个伴随城镇化全过程的重大命题，破解城乡发展不平衡这个最大的不平衡、农村发展不充分这个最大的不充分，打破城乡二元体制和二元结构，协同推进新型城镇化和乡村振兴，促进城乡生产要素自由流动、公共资源均衡配置、产业协同联动发展，让广大农民平等参与城镇化进程、合理分享城镇化成果。

第五，坚持深化改革，破除新型城镇化体制机制障碍。要推动思想再解放、改革再深入，突出重点、攻坚克难，补齐城镇化高质量发展的关键制度短板，统筹推动人口、土地、投融资、住房、生态环境等关键制度改革，逐步消除城乡区域间户籍壁垒，合理保障城镇化用地需求，构建多元化可持续的城镇化资金保障机制，防范化解政府债务风险，健全城镇住房供给体系。通过改革，发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，不断提高新型城镇化质量。

2018 年是贯彻党的十九大精神的开局之年，是改革开放40 周年，是决胜全面建成小康社会、实施“十三五”规划承上启下的关键一年。我们要深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，全面贯彻落实中央经济工作会议、中央农村工作会议和政府工作报告的部署，坚持稳中求进工作总基调，坚持新发展理念，紧扣社会主要矛盾变化，推动新型城镇化高质量发展，努力实现在新起点上取得新突破。做好2018 年新型城镇化工作，必须聚焦农业转移人口市民化、推动城镇基本公共服务均等化，聚焦增强整体协同性、提高城市群发展质量，聚焦补好弱项短板、提升城市发展质量，聚焦完善体制机制、推动城乡融合发展，聚焦激发市场活力、深化城镇化关键制度改革，努力开创新型城镇化高质量发展的新局面。

2016 年以来，我们连续组织编制《国家新型城镇化报告2015》《国家新型城镇化报告2016》。今年，我们再次编写了《国家新型城镇化报告2017》，既对党的十八大以来新型城镇化工作进行了系统回溯总结，也深刻剖析了新时代对新型城镇化的新要求；既有全国层面上情况的梳理，也有典型案例的提炼；既有政府部门的监测评估结论，也有第三方机构的独立评估观点。同时，我们引入了大数据分析、空间信息处理等新技术，力求做到立足历史、前瞻未来，数据翔实、视角多维。需要指出的是，中国特色社会主义进入了新时代，社会主要矛盾发生了变化，决定了新型城镇化的理论研究仍需在实践中不断完善，各方面的思想认识也需要继续深化。希望《国家新型城镇化报告2017》能够成为各界沟通交流的平台和深化研究的文献基础，也欢迎各位有识之士积极参与新型城镇化工作，提供各方意见和各地经验，共同推动新型城镇化高质量发展。

胡祖才

国家发展和改革委员会副主任

2018 年4 月