“枢译勇怯无常，国事可知矣”
——晚清的军机处与总理衙门

在帝制时代的最后一个王朝——清朝，曾经出现过两个极其特殊、重要，且组织架构相仿的中央机构，那就是设立于雍正年间的军机处和设立于咸丰末年的总理衙门。今天，如果人们仅从字面上对它们进行理解，就可能出现较大的误会：军机处虽冠以“军机”之名，职能范围却不仅仅局限于军事；而总理衙门号称“总理”，却也并非政府内阁。它们两者有重要的共通之处，即最先皆为应对国家面临的重大情况而成立，但最后却成为常设机构；第二是它们作为最高级别的国家机构，都是“差遣”性质，官员无品秩，属于兼差。

在晚清的文献中，军机处和总理衙门常以“枢译两署”之名同时出现。所谓“枢”，又称枢垣，大约取自唐宋“枢密院”，是军机处的代称；译署，全称“总理各国事务衙门”，简称总理衙门、总署。之所以称“译署”，有可能得自礼部“会同四译（夷）馆”的启示，那是接待朝贡使者的中央机构。军机处执行君主秘书的功能，负责意见咨询和上谕下达；总理衙门则负责洋务。晚清时期中外交往频仍，大半的政务都可纳入“洋务”之内，因此总理衙门所辖事务繁多，两机构也就格外重要。1884年中法战争期间，张佩纶说“枢译勇怯无常”，“国事可知矣”，军机处与总理衙门出了问题，就等于国家大脑出了问题，可见它们在政务运转中的地位和作用。^〔1〕

如前文所述，两机构的特殊之处，首先在于名称。无论军机处、总理衙门，其名称皆自古所未有。军机处虽冠以军机之名，但其职守所在，举凡国家大事，政治、经济、军事、外交各方面，无不涉及；总理衙门从其全称“总理各国事务”的字面来看，是管理涉外事务的机构，但从设立起，它就成为新式海关、新式工业、新式军事、新式教育等各方面无所不管的中央机构。从设置和人员来看，两机构的特点更加鲜明。其办事大臣，主要由内阁大学士、六部尚书、六部侍郎等一二品大员充任，总理衙门还长期有亲郡王领衔；另一方面，却仅属于差遣，办事大臣没有对应的品秩，看上去有点像是临时机构。

国家机构的设置与变动，往往是为了应对不同时期的需要。然而，机构一经设置，通常会形成特定的利益，会按照制度本身的理路进行演进。

雍正年间，因西北用兵的需要，雍正帝在内廷成立军机房，选大学士、六部与理藩院尚书、侍郎入直，参与军务。军机房后改为军机处，成为清帝最重要的秘书机构。它是清廷为适应对准噶尔用兵而形成的战时体制，也是出于雍正帝加强自身权力的需要。

此前，体制内存在的中央事务机构，主要是内阁、六部、理藩院。内阁源自明代。明太祖朱元璋废宰相之后，亲理国家政事，因工作量太大，而多拔擢品秩较低的翰林为殿阁大学士，辅助自己处理文书。在此基础上，内阁制慢慢形成，且地位渐高，阁臣中出现的首辅大臣，权势极为煊赫。在明代，国家政务以题奏本章形式上呈，然后根据皇帝旨意下达内阁，由内阁撰拟意见，贴条呈进，称为“票拟”。票拟后的奏章，再经皇帝或司礼监易红批出，成为政府决策，发下施行。

在清代入关前，有所谓“内三院”的设置，即内国史院、内秘书院、内弘文院，分别掌管记注皇帝起居及诏令、撰拟外国往来文书、注释古今政务得失并在御前进讲。顺治年间仿明制，改内三院为内阁，内阁大学士加殿、阁之衔。内阁职守及政务文书的处理流程，与明代近似。到雍正朝之后，内外官员上递的题本、奏本，或经通政使司送达、或径达内阁，由内阁撰拟票签，交皇帝阅后，批红发下施行。

不过，内阁虽处紫禁城之内，但与皇帝起居之所，即乾清门内区域相去较远。据后世军机章京梁章钜说：“儤直者多，虑漏泄事机，始设军需房于隆宗门内。”^〔2〕也就是说，军机处的设立，是出于在军国大事上严格保密的需要。1732年（雍正十年），上谕命礼部铸造军机处办理密行事件所需印信，“办理军机处”成为这一机构的正式名称。

军机处一经成立，立即分内阁之权。这与清代政治中又一重要的文书——奏摺紧密关联。清初沿用明朝旧例，国家政务经由内外官员撰拟本章，向皇帝汇报。其中，公事用题本，须钤印；私事用奏本，不用印。题本与奏本，或经通政使司传递，或在御门听政时公开讨论，它们最后皆由内阁拟批票签意见，交皇帝审阅，从而形成针对性的谕令。由于这一过程难以保证言事的机密性，故而一项更加私密的政务文书——奏摺在康熙年间应运而生。（可参看《从此君王勤早朝》）

奏摺由皇帝亲信或重要大臣撰写后，亲自用匣密封，派专差递至京中，不经通政使司转递，也不发往内阁，而是由名为奏事处的新设机构径达御前，交皇帝亲拆亲阅，保密性极强。从今天保留的档案来看，奏摺制度在康熙后期已大盛。心思缜密、驭下严酷的雍正帝对奏摺这一文书形式很是偏爱，批答极为用心。国家的重要政务，从军务、人事到地方的雨水粮价，都成为奏摺汇报的内容。且奏摺的处理，逐渐与军机处关联了起来。

为保密的需要，军机处设置在隆宗门内、乾清门外以西。其官员有两级：军机大臣和军机章京。军机大臣由皇帝从内阁大学士、各部尚书、侍郎、京堂中选充；章京则从内阁中书及各部主事、员外郎、郎中内考试选用。根据《大清会典》记载，军机大臣的职责是“掌书谕旨，综军国之要，以赞上治机务”。具体来说，其最主要的职责，就是辅助皇帝处理奏摺。皇帝每日清晨亲自理事，批阅各处上报的奏摺，军机大臣也必须每日入内，“常日直禁庭以待召见”。^〔3〕他们大概凌晨三点到隆宗门军机堂内等待。皇帝阅摺完毕后，由管事太监将奏摺发下军机处，交军机大臣看阅，称为“接摺”。如果皇帝在奏摺上用朱笔批示“另有旨”、“即有旨”字样，或发下的奏摺未写有朱批，军机大臣须捧摺入见皇帝，接受相应的咨询，并根据旨意，草拟谕旨。不过，除最重要的上谕外，他们一般不会自己动手，而是命军机章京撰拟。拟妥的谕旨交皇帝确认后发出，成为具备国家意志的上谕，发下相关部门或各地实施。

政治体制的构架体现相应的政治功能。军机处的设计提示我们，它实际上是最高秘书机关，军机大臣则是皇帝的高级秘书和顾问。因此，军机处与内阁在清代政治生活中的作用，也就很不相同。首先，清中期之后的内阁虽也辅助皇帝处理文书，但特点在于先阅，即在皇帝看到题本之前，内阁就已阅读和知晓了其中的内容，并形成初步意见，进行拟批；而军机处与此相反，它的特点在于后阅，也就是重要国事都经由奏摺直接上报给了皇帝本人，在皇帝阅看并形成初步意见后才发下军机处，军机大臣这才能了解到奏摺的内容。当然，若是皇帝认为奏摺内容不便让他人知晓，他还可选择“留中”。在这种情况下，军机大臣就算是后阅也做不到了。

其次，两者在处理政务文书及形成上谕的过程中作用不同。阁臣可根据个人的政治经验和学识，对本章进行票拟，皇帝在看过票拟意见后，以之作为参考或径予批准，内阁的意志就由此转化为国家意志发布实施；而军机处在这一过程中就要被动得多：奏摺须由皇帝先看并形成初步意见，然后向军机大臣述旨，军机处只需将皇帝意旨撰述成文就行。即便在上谕形成之前皇帝有所咨询，军机大臣在此过程中的主动权，也远不能跟前朝的内阁大学士相比拟，更不能与明代之前的宰相并论。

雍正之后，因奏摺大兴，重要军事及政经事项皆以奏摺形式上报，题本内容也就逐渐沦为寻常的例行公事了。这样一来，内阁通过题本票拟展现的权力被逐渐抽空。正一品的内阁大学士，仅有四缺，满汉各二，甚至因无须到阁办公而被授给千里之外的封疆大吏。如第二次鸦片战争中被俘的两广总督叶名琛，被授给体仁阁大学士头衔，人称“叶相”；两江总督曾国藩、直隶总督李鸿章因头顶大学士的衔名，也被称为曾相、李相（或合肥相国）。他们身在外地，是不可能履行大学士职能的。（清末民初编纂的《清季外交史料》中，有一些由大学士李鸿章领衔的奏摺，实际上与李鸿章本人无关，属于编者的讹误）所以清人又说，大学士不兼军机，不得谓真宰相，原因就在这里。

除了备皇帝顾问，辅助皇帝处理奏摺及起草上谕，军机处还负责保管重要的国家档案。皇帝每日亲阅奏摺后，发下军机处“接摺”，军机章京须抄录奏摺题由及处理意见，形成档册，称为《随手登记档》。每天奏摺在发下前，还须由供事（即军机处专供抄胥之人）抄录副本，称为《军机处录副奏摺》，这也是今天的清史研究所倚重的重要史料。军机处办事，重在慎密，嘉庆帝曾特谕王大臣不许至军机处说事，即便是军机章京办事的地方——军机处南边的小屋，也不许闲人窥视。

军机处不但适应了清帝对政务慎密的要求，而且又抽空了大学士的票拟之权，将政务处理权收归清帝所有，故大受皇帝青睐。因此，它虽是为应对西北军务而设立的临时机构，但在后来却成为常设部门，业务范围也不局限在军事，而成为政治、经济、军事、外交等无所不包的最高秘书机构。

前文曾说到，军机处官员分为两级，即军机大臣、军机章京。大臣从大学士、各部尚书、侍郎及京堂中选派，无定额；而章京则从内阁中书及各部主事、员外郎、郎中内考选，初无定额，嘉庆后定为满汉各十六人。考试的方法，是从传统经史典籍中，出一道论题，让报名保送者在短时间内写数百字的议论文。这实际上只能考察他们思维敏捷和文笔流畅。由于主事、员外郎、郎中可具体到某部某司，在部内被称为“司员”、“司官”，沿用到军机处，军机章京也被称为“军机处司员”。他们每天根据军机大臣转述的上谕拟旨，编订各式档册，都是在围绕奏摺做后续的处理工作，是军机大臣功能的延伸。他们可被看成是秘书的秘书，清人称他们为“小军机”。既然军机大臣只能后阅奏摺，被动地撰述谕旨，军机章京在国事上就更无发挥余地了。（可参看《“阅后即付丙”——军机章京的秘密通信》、《成为“王佐”——总理衙门的考卷》）

当然也有例外的时候。

1898年戊戌变法期间，光绪帝下旨，鼓励臣民上书言事。臣民上书经由都察院或各部门长官代递，仍按照奏摺流程处理。时间一长，上书数量剧增，皇帝根本看不过来。于是，他拔擢谭嗣同、刘光第、林旭、杨锐担任军机章京，来协助处理这些上书。从嘉庆朝开始，军机章京必经考试才能擢用，这次是个例外。他们的工作也与别的章京不同，每天阅读普通臣民的上书，然后草拟意见，交光绪帝参酌定夺。^〔4〕这样的流程，类似于内阁的票拟。票拟意见如被皇帝采纳，他们的作用即与前朝的大学士无二。看似不经意的改动，显与一百多年来形成的祖制违背。尽管四章京办事小心翼翼，批示上书并无过分之处，然在政变之后，却都成为首批殉难者。

由于军机章京挑选自各部，他们都带着原本的品级和职务。军机章京在拿出大半时间办差之余，还须兼顾原部门的本职事务，那里有他们的级别和待遇。当然，天子近侍的身份，使他们在整个官僚集团中有着广泛的资源，能让他们安心地收获来自督抚、道台们的节敬与冰炭敬。这些红包所得，远超过本职俸禄。此外，为了对他们的额外劳绩进行酬佣，军机处例行“保奖”，三年一次，给予升阶，让军机章京能迅速升迁，成为一条仕途的捷径。

1861年初，在有过第二次鸦片战争的惨痛经历之后，出于处理国家对外事务的需要，留京办理“抚夷”事务的恭亲王奕訢上奏咸丰帝，设立了一个新的国家机构，取名“总理各国事务衙门”，简称总理衙门。从最初奏摺的设计上看，奕訢是想将总理衙门办成军机处的分理处，分管当时突然增多的涉外事务，作为临时机构，“俟军务肃清，外国事务较简，即行裁撤”，等到跟洋人的事情了结，一切大事“仍归军机处办理，以符旧制”。^〔5〕

正因为如此，总理衙门的一切设置，都与军机处相似。总理衙门官员也分作两级：大臣和章京，大臣从大学士、部院尚书、侍郎、京堂中选任，与军机大臣有所重合，无定额，他们负责拿大主意；章京则从各部司官中考选，后定为满汉各二十四人，其中负总务之责者满汉各二，称为“总办章京”，他们负责办理衙门的各类文稿，其中最重要的任务，便是撰拟总理衙门奏摺。大臣、章京皆作为差使，仍各带内阁和六部的本职，他们的升迁，与本职相关联。总理衙门从设计上看，是分管外事的秘书机构，但随着中外交涉的增多、洋务运动的开展，它就成了无事不管的超级部门。一切与“洋务”相关的政事，他们都有权通过奏摺进行建策；举凡皇帝收到有关涉外事务的奏摺，也多半交给总理衙门议覆。总理衙门的权力就由此体现了出来。

清代传统的职能部门有吏、户、礼、兵、刑、工六部及理藩院，六部从隋唐延续下来，体现传统中国的政府职能。但到了晚清，它们就被总理衙门“侵越”了。传统政府职能所不及的领域，也都被总理衙门揽入怀中。戊戌变法时期，一位京官曾注意到该现象，他说：“凡策我国之富强者，要皆于该衙门为汇总之地，而事较繁于六部者也。”人事安排本来归吏部管，然而出使大臣、海关道这些重要职位，事涉外国，都由总理衙门荐举，吏部成了单纯的注册机构；财税出纳本来归户部，但指拨海关税收、存储出洋经费，都由总理衙门负责；中外官方往来，本来由礼部主客司管理，现在全都转移到总理衙门；采购军械、创设电报，侵夺了兵部职权；刑部本主法律，但自从总理衙门设立后，各国以公法阻挠法律，包庇传教士，向总理衙门交涉，刑部反被晾在一边；开办铁路等现代工程，交由总理衙门办理，工部的权限也被侵夺。所以他慨叹：“总理衙门之事，固不独繁于六部，而实兼综乎六部矣。”^〔6〕随着中外间互动关系的逐渐紧密，总理衙门已然成为凌驾于六部之上的超级部门，当然也就无法像当初设想的那样，“俟军务肃清，外国事务较简，即行裁撤”。

总理衙门虽是晚清新设的机构，然其脱胎于清代的旧有体制，它对军机处及六部架构的模仿，决定了它的某些致命的短处：军机处是皇帝的秘书机构，而总理衙门则是专管某方面事务的专务部门。前者主要是笔录和撰拟谕旨，后者却必须就所辖事务提出对策，发表意见。故军机处的架构，未必合适于总理衙门。

再来看六部大臣。各部满汉尚书、侍郎加上经常派来的管部大学士，往往有六七位堂官，虽品级有差，但在处理事务时，却并无地位高下之差。例如，在商讨某一事件时，除非所有的堂官一致同意在奏摺上签名，否则，奏摺建策将无法实施。

总理衙门大臣的选派及人数限制，与军机处相同；其运作方式与职权划分，又与六部近似。他们少则三位，多则十人，在议覆皇帝交付的种种“洋务”事件时，须意见一致，方能具摺上陈，将部门意见变为国家政策实施。可是多至十位的官员，政治取向各不相同，要对某件事务达成一致，谈何容易？然而此种权力架构，却能让君王最为放心：分割的权力消灭了单一权臣专擅的可能。但问题是，任何具有前瞻性的意见都可能因争议而作罢，大家也只好选择适中的路线，在旧有的框架中陈陈相因而少有开拓。

总理衙门章京亦受旧制度之累。与军机处一样，总理衙门章京同样属于差使，也有定期的“保奖”，只不过期限为两年，比军机章京更短、条件更优，对于刻意经营仕途的京官而言，借此上升更加容易。章京差使本身不带品级，章京个人的升迁，必须寄托在六部的本职上，这也导致他们“身在曹营心在汉”，往往以本职升迁作为任差的动力，希望借助“保奖”升三四品京堂，或外放知府、道台，最好能成为管理大额税收的海关道。薛福成曾感叹说，西方外交部官员，皆久于其任，而总理衙门官员，十年下来罕有留下的。^〔8〕这样一来，总理衙门章京有可能刚熟悉外事，就马上离开。总理衙门里面，总是一批又一批的新人，管理事务多则多矣，办事也不拖沓，但与现代政治却存在不小的距离。

注释

〔1〕张佩纶：《涧于集·书牍》卷3，《清代诗文集汇编》，上海古籍出版社2011年版，第490页。

〔2〕梁章钜：《枢垣记略》，中华书局1984年版，第325页。

〔3〕崑冈等修：《钦定大清会典（光绪朝）》卷3，《续修四库全书》第794册，第42页。

〔4〕茅海建：《从甲午到戊戌：康有为〈我史〉鉴注》，生活·读书·新知三联书店2009年版，第671—672页。

〔5〕贾桢等修：《筹办夷务始末（咸丰朝）》第8册，中华书局1979年版，第2676页。

〔6〕国家档案局明清档案馆编：《戊戌变法档案史料》，中华书局1958年版，第179—180页。

〔7〕照片出自伦敦Wellcome Library网站，网址https://wellcomelibrary.org/。

〔8〕薛福成：《薛福成日记》下册，蔡少卿整理，吉林文史出版社2004年版，第732—733页。