南京市江宁区湖熟街道办事处与曹某某诉湖熟街道办不履行法定职责纠纷上诉案

案例依据

江苏省南京市中级人民法院（2018）苏01行终133号行政判决书。

案例内容

上诉人南京市江宁区湖熟街道办事处（以下简称湖熟街道办）因曹某某诉湖熟街道办不履行法定职责纠纷一案，不服南京铁路运输法院〔2017〕苏8602行初1701号行政判决，向南京市中级人民法院提起上诉。法院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

原审法院经审理查明，曹某某于2016年1月7日向湖熟街道办邮寄书面“请求报告”一份，申请湖熟街道办将其建房手续上的四至范围划分清楚，特别是明确标示出建房手续上10×9米的范围。湖熟街道办收到该申请后，未依法作出处理。2016年4月14日，曹某某向原审法院提起行政诉讼，原审法院于2016年12月7日作出〔2016〕苏8602行初466号行政判决书，责令湖熟街道办对曹某某2016年1月7日的申请作出处理。湖熟街道办不服，向南京市中级人民法院上诉，南京市中级人民法院于2017年3月16日作出〔2017〕苏01行终45号行政判决驳回其上诉。2017年6月20日，湖熟街道办向曹某某出具了《关于曹某某反映我方不履行法定职责情况的答复意见书》（以下简称《答复意见书》），主要内容为：一、曹某某所建房屋为违法建筑，湖熟街道办无职责确定宅基地使用权。经调查，同意曹某某在原宅基地上翻建，批准其在宅基地上扩建30㎡，并在施工前与社区居委会人员到现场放样、验线。曹某某在未通知湖熟街道办的情况下，擅自将房屋建成两层楼房，系违法建筑。曹某某要求对其违法建筑确认宅基地的使用范围，不属于湖熟街道办职责。关于曹某某和邻居的矛盾，湖熟街道办于2015年7月组织调解，由于曹某某未提供宅基地使用权证，调解无果，湖熟街道办不存在不作为的情况。二、湖熟街道办收到曹某某申请后做了相关处理。湖熟街道办于2015年8月11日出具《关于曹某某反映“因其建房而引发邻里纠纷”的信访事项的答复意见书》，已经明确告知曹某某确定宅基地使用范围不是湖熟街道办的职责，现根据法院判决再次答复。2017年10月17日，曹某某向原审人民法院提起行政诉讼。

另查明：曹某某于2015年1月10日向湖熟街道办下属的三界社区申请自建房。2015年4月8日，湖熟街道办内设的建设管理服务所出具意见为“该户符合建房条件，在宅基地内扩建平房30㎡”。

再查明：曹某某于2017年5月26日申请原审法院强制执行，申请事项为请求湖熟街道办对其2016年1月7日的申请作出处理。在执行过程中，因湖熟街道办提交了本案被诉《答复意见书》，原审法院裁定驳回了曹某某的执行申请。

本案审理中，曹某某陈述称就土地使用权争议已于2017年10月17日申请南京市江宁区人民政府处理。经核实，湖熟街道办收到〔2017〕苏01行终45号行政判决书的时间为2017年3月17日。

原审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（六）宅基地的使用方案；……”《土地权属争议调查处理办法》第二条规定：“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。”第九条规定：“当事人发生土地权属争议，经协商不能解决的，可以依法向县级以上人民政府或者乡级人民政府提出处理申请，也可以依照本办法第五、六、七、八条的规定，向有关的国土资源行政主管部门提出调查处理申请。”根据上述规定，宅基地属于农民集体所有，对宅基地的使用属于村民自治的范畴，由村民集体确定。因此湖熟街道办无权对曹某某宅基地的四至范围进行确定或划分，湖熟街道办在《答复意见书》中所述确定宅基地使用范围不是其职责的表述，符合法律规定。

《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”原审法院作出的〔2016〕苏8602行初466号行政判决责令湖熟街道办对曹某某2017年1月7日的申请作出处理，南京市中级人民法院二审予以维持。虽然判决主文中未指明处理期限，但行政机关被法院判决责令依法处理，仍应受到行政行为法定时限的约束。湖熟街道办于2017年3月17日签收二审判决后，迟至2017年6月20日作出答复，程序违法。

需要说明的是，湖熟街道办在《答复意见书》中称涉案建筑系违法建筑。根据相关法律法规，湖熟街道办无权对违法建筑作出认定，湖熟街道办在案件审理过程中也自认没有职权，故答复中此种表述存在不当。

综上，湖熟街道办超期作出《答复意见书》，程序违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：一、确认南京市江宁区湖熟街道办事处于2017年6月20日作出《关于曹某某反映我方不履行法定职责情况的答复意见书》违法；二、驳回曹某某的其他诉讼请求。

上诉人湖熟街道办上诉称，原审法院认定“被告在答复书中所述确定宅基地使用范围不是其职责的表述，符合法律规定”，确定上诉人答复的内容合法，但认为程序违法，超期答复。关于答复时间问题，南京市中级人民法院于2017年3月16日作出〔2017〕苏01行终45号行政判决书。上诉人签收后，又对曹某某反映的情况进行调查了解，同时，又对该建房引发的民间纠纷进行调解处理，在调解未果的情况下，于2017年6月20日作出《答复意见书》，上诉人并不违法。关于曹某某所建房屋性质问题，曹某某未按所批准的“原址建房”和“在宅基地内扩建30㎡”建房，因此，曹某某所建房屋系违法建筑，仅表述问题。综上，上诉人答复合法，曹某某的起诉缺乏事实和法律依据。请求二审法院依法撤销原判，改判驳回曹某某的诉讼请求，本案诉讼费用由被上诉人曹某某承担。

被上诉人曹某某未在法定期限内提交书面答辩状，在本案审理中辩称，第一，湖熟街道办未在法律规定期限内向曹某某作出答复是违法的；第二，该案属于土地权属争议，依据相关法律法规规定，行政机关应当以书面方式作出决定，载明当事人的基本情况、事实及证据、适用的法律规范、决定的内容及履行的方式和时间。综上，湖熟街道办未在法定期限内履行行政职权，原审法院在认定事实部分有误，请求二审法院纠正原审错误，驳回上诉人上诉。

本案二审审理中，被上诉人曹某某向法院提交以下四份证据：1．三张照片复印件，证明曹某某所建房屋是经过合法审批，不是原址建房，不属于扩建，也不是私自盖的楼房；2.2018年1月26日湖熟街道办作出的《信访事项处理意见书》；3.2017年6月20日湖熟街道办作出的《答复意见书》；4.2017年12月12日湖熟街道办作出的《受理告知书》。上诉人湖熟街道办对曹某某新提交证据质证意见如下：对证据1的关联性和证明目的不予认可；对证据2—4的真实性没有异议，但不属于新证据范畴。法院经审查认为，被上诉人提交的证据3系本案被诉具体行政行为，且被上诉人在原审中已作为证据提交，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，其不属于新的证据，法院不予采纳；被上诉人提交的证据1、2、4与本案被诉行政行为没有关联性，法院不予采纳。

本案中各方当事人提交的证据和依据均已随案移送法院。法院经审查，原审质证、认证符合法律规定，法院对原审认定的证据予以认可。法院对原审认定的事实予以确认。

案例判决

二审法院认为，本案的争议焦点系上诉人湖熟街道办作出的被诉《答复意见书》是否合法。依据《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款、第十条和《土地权属争议调查处理办法》第二条、第五条、第九条之规定，宅基地属于村农民集体所有，由村民委员会经营、管理，发生土地权属争议，经协商不能解决的，可以向县级以上人民政府或者乡级人民政府提出处理申请，也可以依照相关规定向有关国土资源行政主管部门提出调查处理申请。故在本案中，湖熟街道办并无对曹某某宅基地房屋四至范围及争议土地权属作出处理决定的法定职权。被诉《答复意见书》称湖熟街道办无职责确定宅基地使用权，符合法律规定。

关于《答复意见书》称曹某某擅自将房屋全部建成两层楼房系违法建筑的表述，法院认为，由于湖熟街道办并无认定违法建筑的法定职权，在曹某某要求对其宅基地房屋四至范围及争议土地权属作出处理决定的《答复意见书》中，作此表述确有不当。

《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定，“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”二审法院于2017年3月16日作出〔2017〕苏01行终45号行政判决，维持了原审法院作出的“责令南京市江宁区湖熟街道办事处对曹某某于2016年1月7日提出的申请作出处理”。湖熟街道办于2017年3月17日收到法院送达的该行政判决书，但于2017年6月20日作出本案被诉《答复意见书》，超出了两个月内履行法定职责作出相应答复的法定期限。原审法院认定上诉人做出被诉《答复意见书》程序违法，并无不当，法院应予维持。

综上，原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，审判程序合法，应予维持。上诉人湖熟街道办请求撤销原审判决并依法改判的上诉请求，缺乏相应的事实和法律依据，法院不予支持。2018年3月27日，二审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人南京市江宁区湖熟街道办事处负担。

本判决为终审判决。