高校廉政风险防控机制研究
（西南科技大学审计处 四川绵阳621010）
摘要：本文将我国高校廉政风险分为思想道德风险、制度机制风险、权力运行风险三种类型，同时提出了现行的廉政风险防控建设中存在的六个方面的问题；文章认为，针对高校这些问题，应该建立宣传教育、制度建设、监督问责并重的三位一体的防腐反腐长效制度体系，通过不敢腐的惩处机制和不能腐的约束机制的他律作用，逐渐迈向不想腐的自律境界，营造出我国高等教育领域风清气正和向上向善的育人氛围。
关键词：高校；廉政风险；防控；机制
进入21世纪以来，我国高等教育获得了快速发展，高校数量大幅增加，规模不断扩大，呈现出办学主体多元化、资金来源多样化、体制结构复杂化等特点。一方面，高校所支配的资金规模越来越大，相关领导和公职人员的权力越来越大；另一方面，尽管各高校在防腐倡廉方面做了大量工作，但相关的制度和机制建设还很不够，远未形成廉政风险防控长效机制。资金使用效益不高、资金运行风险加大、公职人员职务犯罪易发多发等问题越来越突出。如何根据高校特点，通过长效机制的建设来防控廉政风险，推动高校的健康发展和再上台阶，本文拟略陈拙见，冀以抛砖引玉。
一、高校廉政风险及其分类
高校廉政风险是指高校的各级党员干部和公职人员在履职活动或日常生活中，因思想道德、制度机制和权力行使等原因而发生腐败行为的可能性（李炜，2016）。虽然廉政风险对我国高等教育事业的发展具有极大的危害性，但却是可防可控的，即高校廉政风险具有可防范性，可以针对其风险类别，分析现行风险防范机制建设中存在的问题，找到解决这些问题的对策，形成防范廉政风险的长效机制来降低其发生的可能性以及危害。根据我国社会主义市场经济体制建设的整体社会背景和高等教育的行业特征，高校廉政风险可以分为以下三种类型：
（一）思想道德风险
思想道德风险是源于主体思想意识、道德倾向等产生偏差而导致的廉政风险。改革开放以来，经济全球化、思想观念的多元化、信息网络化改变了人们的生活，西方文化在与东方文化的碰撞中冲击着高校领导干部和公职人员的世界观、人生观和价值观；贫富差距增大、社会分配不公等社会层面的负能量放大了前述因素对主体的消极影响，一些高校干部和公职人员的党性修养逐渐弱化，道德情操出现了滑坡，没有了“达则兼济天下”的思想境界，更缺了“穷则独善其身”的人格修养。私欲膨胀，追名图利，道德底线崩溃，导致高校的廉政风险形势越来越严峻。
（二）制度机制风险
制度机制风险是指因制度机制缺失或不健全、缺乏程序性制度规范以及有效的监督制约而可能造成权力失控、行为失范等的廉政风险（蒋苏淮、程亮，2017）。
改革开放以后，高等学校在规模、结构、资金数量、管理体系等方面都产生了许多新情况和新问题，而廉政制度建设却远远不能适应形势发展的需要，存在着“无制度可用，有制度不用，制度不管用”的突出问题（李炜、刘十洲、田增欣，2011）。
（三）权力行使风险
权力行使风险是指由于权力过度集中、监管不力等因素而产生的廉政风险。近十多年来，我国的高等教育获得了蓬勃发展，但是，国家在赋予高校自主权的同时，对于权力的制约和监督机制却没有及时有效地跟进，客观上形成了权力监管的缺位或不力。一方面，高校的大兴土木使基建、后勤等部门成为腐败多发领域。另一方面，持续多年的文凭热使不少人对学历和文凭盲目崇拜，缺乏监督的权力肆无忌惮地利用国家的教育资源牟取私利，学历与权力、利益之间滋生了一种畸形的关系，各种形式的权与钱、钱与证交易大肆泛滥。
以上三种风险，可以单独发挥作用导致高校的廉政风险，但更多的情况是由以上三种风险综合作用而形成高校的廉政风险。下文将进一步分析产生这三类风险的原因，进而探讨如何建设防范这三类风险导致的高校廉政风险的长效机制。
二、高校廉政风险防范制度建设存在的问题
（一）对廉政风险内控机制建设的重要性认识不足
“高校廉政风险防控是针对高校党员干部工作和生活中可能出现的廉政风险问题，通过查找风险点，制定相应的防控措施，建立监控预警机制，从源头上减少和防止不廉洁行为发生的工作制度”（武少新、冯双，2016）。现实中人们对该内控机制建设的重要性认识明显不足。
一种具有代表性的观点认为，与地方官员相比，高校公职人员权力不大，腐败机会不多，即使出现贪腐案件也是区区小案，搞廉政风险内控机制建设是小题大做；另一种具有代表性的观点认为，现有的纪委、审计、监察部门都没有起作用，再搞廉政风险内控机制建设也不会有用；还有人颠倒了大与小的关系，认为加强对廉政风险的监控会降低工作效率，影响经济效益，是因小失大。
（二）防控廉政风险的制度设计不完善
近些年来，各高校在防控廉政风险方面做了大量工作，制定了大量的规章制度，但这些制度往往存在设计不完善的问题。比如“三重一大”制度缺失，或者虽然有“三重一大”制度，但内容却不实不细；有的制度只着眼于局部而忽视了整体；而不少制度因跟不上形势发展而有着明显的滞后性。不完善的制度设计，往往中看而不中用，难以达到预期目的。
（三）程序性制度建设很薄弱
许多高校的廉政风险防控制度缺乏程序性制度的建设，其在如何严格地履行办事流程，如何进行有效的监督，出现问题后如何追究责任等方面，大都没有明确的规定。缺乏程序性制度，会导致对没有认真履职的人员和违规操作缺乏有效的监督和制约，对工作中出现的问题就不能及时有效地处理。这样，整个制度设计都可能流于形式，这个薄弱环节很容易滋生贪腐。
（四）防控廉政风险制度的执行力度不够
目前，各高校防控廉政风险的制度并不少，但效果却很差，一个根本性的原因，就是制度的执行力度不够。表现之一是制度执行不到位，对出现的问题视而不见或者见问题绕着走，即使处理也是轻描淡写；表现之二是有的单位将制度作为应付检查的装饰品，挂在墙上、说在嘴上，就是没有落实到行动上；表现之三是思想上完全没有照章办事这根弦，比如，以领导签字取代规章制度、办事因人而异等。
（五）责任追究难落实和执行力度不够
追责难以落到实处的表现之一是出现问题之后无法确定责任人。由于程序性制度建设的薄弱，在制度执行过程中随意性很明显，出现了问题很难追本溯源，因为执行过程没有“痕迹”可查，也就无法认定是谁的过错和责任；追责难以落到实处的表现之二，是各种关系网或关系平台的干扰，几个电话或者几杯酒，就可以把大事化小、小事化了；追责难以落到实处的表现之三，是现实中有一些案件追究了当事人的责任，但作为其保护伞的上级领导却很难受到责任追究。
（六）真正的内控机制尚未形成
其实，近些年来各高校防控廉政风险的制度、方案、措施不少，而且在各种检查中都是合格的，但这些高校的贪腐案件却并未减少，廉政风险依然很高。为什么？仔细研究就会发现，这些防范廉政风险的制度和举措并未融合为防范廉政风险的内控机制，其制度、方案、措施等未能形成具有内在联系的有机整体，没有整合和集成为整体性合力；甚至有的制度、方案和措施还有做秀和应付检查之嫌，即很多高校真正的防范廉政风险的内控机制并未形成。
三、建立和强化高校廉政风险防控长效机制的途径
廉政风险防控长效机制的核心是相关制度和机制的的建设、完善和和执行。应该通过建立宣传教育、制度建设、监督问责并重的三位一体的防腐反腐的长效制度体系，通过不敢腐的惩处机制和不能腐的约束机制的作用，逐渐迈向不想腐的自律境界，营造出我国高等教育领域风清气正、向上向善的育人氛围。这一目的需要通过以下五个方面来实现：
（一）强化宣传教育机制，构筑高校领导干部和公职人员“不想腐”的自律防线
思想是行动的先导。自律，既是传统的也是现代的防腐反腐利器，是从源头上消除贪腐的有效方法。应该通过各种途径对广大民众特别是领导干部和公职人员进行防控廉政风险的教育。一方面，加强对领导干部和公职人员的廉洁从政教育，通过从政道德教育、党纪党规教育、法律法规教育，强化他们的自身修养和自律意识；另一方面，对教职工进行廉洁从教的教育，通过学术道德教育、师德师风教育、遵纪守法教育，强化他们的廉洁从教、为人师表的自尊自律意识。应该利用各种媒体，包括QQ、微信等新型公众平台，广泛宣传和传播防控廉政风险的政策、方针和相关制度，歌颂正面典型，贬谪贪腐行为，营造出开展廉政风险防范工作的舆论环境，让广大民众特别是领导干部和公职人员都形成廉政风险防控意识，自觉地、积极地参与到廉政风险防控的建设中，构筑起一道抵御廉政风险的自律防线。该环节是高校领导干部和公职人员走向“不想腐”阶段的必经之路。
（二）完善制度建设，打造领导干部和公务人员“不能腐”的制度基础
腐败，究其本质是公共权力的异化，具体表现为以权谋私或者以岗谋利。完善相关制度建设，堵住容易产生贪腐的制度漏洞，是公共权力不能异化即领导干部和公务人员“不能腐”的制度基础。
一方面，通过明确和细化党委的职责，校长的职责、领导班子成员的职责、财务处、人事处等各部门的职责，清权确权，做到权、责明确，程序规范，铲除运行过程不规范和不透明、自由裁量幅度过大等滋生贪腐的土壤。
另一方面，结合全面深化改革的要求，梳理、整合和创新监管制度。通过风险识别，将日常工作中易于发生问题的岗位和环节如工程项目建设、联合办学、采购招标、大额经费开支等纳入廉政风险重点监控范围，对监控中发现的风险点，根据其危害程度、发生频率等因素及时警示；同时，对已经预警的风险点采取廉政谈话、保廉承诺、协助工作等方式及时排雷。构建起“内控管理有制度、岗位操作有标准、人员考核有依据”的科学、严密的制度体系（范春梅，2010）。
（三）强化监控和优化操作流程，堵住容易出现腐败行为的漏洞
腐败和违规、违法行为，最容易产生于存在漏洞的工作流程。通过优化具体的操作流程，是强化监控的基本的、有效的手段。
第一，注重工作流程的系统性和全程监督性，做到横向相对独立和相互监督，纵向环环紧扣，不留空隙，使决策和执行过程自始至终都有监督措施伴随。减少或清零权力的灰色地带，有利于减少和杜绝浑水摸鱼的行为。第二，注重可操作性。在重要监控点上，做到一事一申请，使每一步操作都留下清晰的“痕迹”；做到发生问题后有线索可查，责任人可询，使流程监控真正发挥出作用。第三，落实违规叫停的制度。一旦发现有明显的违反程序规则的行为，就立即叫停，同时向相关领导或上级汇报。
（四）强化集体决策和民主决策机制，制约公权的滥用
集体决策和民主决策有利于权力的制衡，有利于制约公权的滥用。第一，健全相关制度，以保证党政联席会议、教授委员会、教师代表会、工会、各类专业委员会这些集体决策主体能充分发挥其作用。第二，严格执行集体领导和个人分管制度，不能因为有个人分管就否定集体领导和集体决策；凡是全局性的重大决策、重要人事任免、大额资金的使用等，必须集体讨论通过。第三，对于专业性和技术性强的重大决策，必须经过专家组论证通过。第四，重要决策必须广泛听取群众意见、综合考虑党外人士意见、综合考虑纪检监察和经济责任审计等方面的信息。
（五）严厉惩治贪腐行为，是领导干部和公职人员“不敢腐”的纪律和法制屏障
法治是高校廉政风险防控长效机制建设的保障，严厉惩治贪腐行为，是高校领导干部和公职人员“不敢腐”基本手段。其教育和警示作用，可以将很多贪腐行为消灭于萌动之初；可以扶持和彰显正气，引导广大党员干部和公职人员遵纪守法。其震慑作用，可以压制邪气，震慑贪腐分子。在严厉打击贪腐分子的同时，还应该依法对不履行或不正确履行职责的监管领导进行问责，特别是那些对贪腐行为具有保护伞性质的上级领导，应该毫不手软地在给以党纪、政纪处分的同时追究其法律责任。
参考文献
[1]李炜．天津市高校廉政风险成因及内控机制构建研究[D]．天津：天津大学，2016.
[2]蒋苏淮，程亮．工业固体废物走私防控中的制度机制风险分析[J]．江苏警官学院学报，2017（6）: 47-50.
[3]李炜，刘十洲，田增欣．概析高校廉政风险内控机制[J]．中国监察，2011（21）: 39-39.
[4]武少新，冯双．建立高校院系廉政风险防控长效机制的研究[J]．教育现代化，2016（6）: 58-61.
[5]范春梅．高校廉政风险防范的实践与思考[J]．河北师范大学学报，2010（1）: 91-94.