上篇 1949—1977年新中国统计制度的建立

第一章 统计机构的建立与发展

第一节 政府统计机构的萌芽（1949—1953年）

一、新中国统计机构的雏形

新中国成立后，为了恢复被战争破坏的经济，政府开始着手对国民经济的恢复工作。这一时期在历史上被称为国民经济恢复时期，其时间跨度一般被认为是从1949年到1952年年底。新中国成立初期，全国集中统一的政府统计部门尚未成立。统计工作更多的是以各部门或各地区各自开展的形式开展。其中，比较典型的有中央财经委计划局的统计处、文化教育委员会下设的统计局和东北人民政府统计局。

为了开展经济恢复工作，1949年7月21日国家政府政务院设立了中央财经委员会（以下简称中财委），以开展经济恢复的相关工作。中财委下设的6局1处中的计划局又下设8处：重工处、轻工处、农业处、物资处、交通处、财经处、综合处、统计处。其中，统计处第一任处长为狄超白，最开始全处工作人员仅有20来人，主要开展关于经济方面的一些粗略的统计工作，而后改名为统计总处，这是其后国家统计局成立的基础。

1950年年初，政务院文化教育委员会设立了统计处，负责整理收集文教、卫生统计资料，指导协调有关各部的统计部门制定了文教卫生统计的报表制度，搜集了新中国成立以后有关文化、出版、教育、卫生事业的统计资料并对其整合。而后，文化教育委员会所属文化部、出版总署、教育部以及卫生部也都相继成立了统计部门。

总的来说，新中国成立后，根据恢复国民经济以及推动社会主义建设发展的需要，中央以及各个地区的很多部门，就像财经委或者文化教育委员会一样陆续设立了相关的统计机构，开展了与自己部门切身相关的大量的统计调查工作。但由于缺乏统一的领导，不同地区、不同部门的统计机构大多独自开展统计工作，统计的内容也由各部门自行确定，因此存在统计内容重复且统计内容、时间、指标、内涵互不衔接的情况，缺乏必要的协调性与统一领导。

1950年4月10日东北人民政府提出《关于加强统计工作的决定》（以下简称《决定》），该《决定》指出：

（1）成立东北人民政府统计局，并任命王思华为东北人民政府统计局局长（王思华是我国统计工作的探索者，为我国统计工作的开展做出了巨大的贡献，其后担任过国家统计局局长）。

（2）统计局直属东北人民政府，同时受东北人民政府和人民经济计划委员会双重领导。统计局局长应为计划委员会常委之一。

（3）各省市政府应立即组织成立统计局，业务上受东北人民政府统计局的指导。

（4）各部局、各机关的统计部门（处、室或科），除受各该部局各机关首长的领导外，同时业务上受东北人民政府统计局的指导。

（5）统计局必须按照人民经济计划委员会所同意的表格及调查项目进行统计工作，并在规定时间提供各种统计资料。各部局各机关企业必须在规定时间向统计局提供各种统计资料。

（6）责成统计局协同各部局在3个月内对各部局现行的各种统计报告表格加以审查，并向东北人民政府提出关于健全东北调查统计报告制度的方案。

（7）东北人民政府统计局必须根据东北人民政府的指示，指导东北境内的调查统计工作。各省市、各部局、各机关、各企业必须遵守东北人民政府统计局关于调查统计报告工作方面的规定。

（8）责成统计局检查与纠正乱发调查表格的现象。

《决定》不仅对东北的统计工作开展具有十分重大的意义，同时也对我国以后的统计机构组织形式产生了较为深远的影响。从东北自身的角度来说，它促使东北的统计工作由分散走向统一，为东北的经济发展提供了良好的工作支持。从国家的角度来说，其为我国建立“统一领导”的统计工作管理制度提供了经验。

总的来说，在国家统计局成立之前，出于恢复国民经济以及推动社会主义发展的需要，中央以及各个地区的很多部门，像财经委或者文化教育委员会一样陆续设立了相关的统计机构，开展了与自己部门切身相关的大量统计调查工作。但由于不同地区、不同部门的统计机构大多独自开展统计工作，存在着统计内容重复，统计时间、指标、内涵互不衔接的情况，缺乏必要的协调性与统一领导。东北统计局的成立，对东北各省市的统计工作进行了统一的部署与指导，其开展统计工作的先进经验为其他地区开展统计工作以及建立统计机构提供了范本。

二、国家统计局的建立

随着国民经济恢复工作的开展，我国经济逐渐走出了困境，国民经济恢复任务即将完成，社会主义改造以及社会主义工业化被提上了议程，这时急需全面真实反映我国真实国情国力的统计资料。但由于各个地区、各个部门的统计工作分散且混乱，显然无法满足社会主义改造与工业化的需要。因此统计工作开展水平低的情况亟待解决，同时我国的统计机构的组织形式也必须加以明确。

中财委在1951年7月16日到20日期间召开了全国财经统计会议（后来被称作“第一届全国统计工作会议”）。时任中财委副主任的李富春在会议中指出，必须根据经济情况和各个地区自身的不同情况，有重点地建立统计机构，防止形式主义和平均主义。同时，因为我国是社会主义国家，应该建立用马列主义武装的社会主义统计工作方法，社会主义国家的统计工作开展在结合本身的国情外很大程度上也要借鉴当时的社会主义国家先驱苏联的做法。所以会上也达成了我国统计工作的开展应该向苏联学习，并与我国的国情相结合的共识。会议中，苏联专家叶诺夫对统计机构的组织形式提出了建议，指出应从企业到部门、从地方到中央建立统计机构，且上级统计机构对下级统计机构行使部分领导职能（不仅是指示以及帮助，还要检查监督）。同时，为了推广东北统计工作的先进经验，时任东北统计局局长王思华提出了建立国家统计局统一领导全国各地区以及各个部门统计工作的建议。最后，会议通过了《关于建立财经系统各级统计机构的决定》。国家统计局和“统一领导”这两个概念在此会议中被首次提及。

1952年下半年，国民经济恢复工作基本完成，国民经济情况有所好转。中共中央在这一年提出了过渡时期总路线。该路线明确了社会主义工业化与社会主义改造是下一阶段我国经济发展的两大任务。实现这两大任务离不开能够及时准确地反映我国真实国情的统计资料，而原先的各地区各部门独自设立统计机构的组织体制并不能满足在下一个时期主要任务开展的要求。社会主义改造以及社会主义工业化离不开统一管理、统一监督的统计机构管理制度以及在统一领导下成立的统计机构的支持。

1952年8月，结合时代背景以及我国当时的具体国情，中央人民政府第十七次全体会议一致通过了《关于调整中央人民政府机构的决议》和《关于调整地方人民政府机构的决议》，这两项决议提出要以原来的中央人民政府委员会下的统计总处（即原财经委计划局的统计总处）为基础，成立中央人民政府国家统计局（1954年11月8日更名为“中华人民共和国国家统计局”，并成为国务院设立的20个直属机构之一）。薛暮桥任第一届国家统计局局长。以上决议提出之后，经过两个月的筹备，到1952年10月，国家统计局正式开始办公，这也宣告我国统计工作的开展从此有了统一的领导机构。为了迎接社会主义工业化以及社会主义改造，国家统计局主要开展了两项工作，分别是：

（1）进行了工业总产值和劳动就业两项调查以及核对抗日战争前工农业比重的资料。全国工农业总产值调查以及劳动就业调查是认识当时我国国情的最为重要的两项工作。这两项统计调查所取得的资料，成为总结国民经济恢复以及开展社会主义改造和制订第一个五年计划的重要依据。该项工作于1954年12月完成。

（2）召开了第二届全国统计工作会议，商讨国家统计局成立之后，在“一化三改”的时代大背景下，统计工作应该如何开展。1952年12月，国家统计局在北京召开了第二届全国统计工作会议，时任局长薛暮桥做了《配合大规模经济建设，建立科学的统计制度》的总结报告。同时，会议上时任中央人民政府副主席朱德提出：既然计划工作是全国统一的，那么统计工作也必须全国统一，统计的管理体制也应该是全国统一领导的。这就表明了当时我国的经济发展需要能够“统一领导”的统计管理制度的支持。最后会上达成了开展统计工作，必须结合中国的具体情况，同时也要学习苏联的先进统计工作经验，在中央领导下建立一套系统的统计制度以及科学地建立相应的社会机构的共识。这也说明各个地方建立统一的统计机构迫在眉睫。

三、中央以及地方统计机构的充实

（一）充实统计机构的决定

为了解决当时我国统计工作混乱分散的问题，国家统计局开始在中央以及全国各地充实相关的统计机构。1952年12月，第二届全国统计工作会议在北京召开，时任中央人民政府副主席朱德和时任国家统计局局长薛暮桥同时强调了建立“统一领导”的统计机构管理制度的重要意义，同月《人民日报》发表社论《建立全国统一的统计工作》，也传达了类似的观点。

“统一领导”的统计管理体制离不开足够的统计机构的支持，显然当时的统计机构状况无法满足“统一领导”统计管理制度的需要。在第二届国家统计会议召开一个月后，政务院便提出《关于充实统计机构加强统计工作的决定》（以下简称《决定》）。该《决定》指出了我国统计机构当时的状态：尽管国家统计局已经建立，大区、各省、各市人民政府以及其他部门也已开始了一些初步的统计工作，但是统计机构仍然不完善；统计机构组织形式虽然有了雏形，但是还未正式建立；统计调查缺乏科学集中的指导，仍然没有完全从混乱的状况中走出来，而该《决定》的提出也正是为了解决这些问题。该《决定》关于我国统计机构设置以及统计管理体制的主要内容如下：

（1）国家统计局为全国统计工作的领导机关，所有财政、经济、文化、教育、卫生及社会情况等基本统计工作均由国家统计局负责领导。

（2）各级政府部门必须迅速建立并充实统计机构，配备必要数量的统计干部，加强统计工作，并按照国家统计局的统一规定开展统计工作。

（3）迅速配备必要的干部充实统计机构，同时制订培养专业统计干部的计划，抓紧执行；保证统计工作人员的专业化和政治上的纯洁性。

该《决定》再次表明了国家统计局在统计工作中的地位，即在业务上对其他统计部门进行统一领导。同时各个地方政府也要开始着手建立自身的统计机构，并且配备必要的人才。综上，该《决定》的目的是建立我国“统一领导”的统计管理体制。

（二）中央部门统计机构的充实

为了配合《关于充实统计机构加强统计工作的决定》的实施，1953年1月12日，也就是在《决定》发布的4天后，国家统计局发布了《关于中央各部、行、署的统计机构问题的意见》（以下简称《意见》），该《意见》的主要内容有：

（1）中央各部、署、行，除铁道部设统计局、若干统计工作特别少的部门可设统计科外，各工业、农业、贸易、交通等财经部门可视工作需要设综合统计处，或在计划局（司）设一副职专管统计工作（其下按工作需要分设若干统计科）。

（2）文委及政府各部门也很有必要设立统计机构，可视工作需要设立统计处或科。

《意见》要求中央各个有统计需要的部门均设立相关的统计机构，同时也为中央各个部门设立相应的统计机构提供了相应的指南。在《意见》的指导下，1953年4月23日，中财委发布了《关于充实中央财经各部统计机构的通知》，要求中央财经各个部门必须于该年的第二季度内抽调一部分人才来充实各级统计机构，并加强对统计工作的指导。燃料工业部、邮电部等其他重要的中央部门紧跟着中财委的步伐也陆续充实了自身的统计机构。1953年之后，中央各个部门的统计机构基本上都得到了较好的充实，逐渐在中央各部门确立起了“统一领导”的统计机构组织形式，为我国工业统计的进一步开展奠定了良好的基础。

（三）地方统计机构的陆续成立

在政务院于1953年1月8日发布《关于充实统计机构加强统计工作的决定》（以下简称《决定》）之后，不仅仅是中央的各个部门开始陆续充实自身的统计机构，全国各地地方政府也陆续成立统计机构。值得注意的是，如前文所说，在《决定》发布之前，东北人民政府作为我国统计事业统一开展的先锋，于1950年4月就已经成立了隶属于东北人民政府的统计局。同样的，1952年12月，内蒙古自治区也建立了地方统计局。但是，除个别的省份，我国地方政府大面积成立隶属于自身的地方统计局还是在《决定》发布之后开始的。

从1953年1月30日北京市政府积极响应政务院发布的《决定》成立北京市统计局，到1953年7月甘肃省统计局成立，这一段时间内，我国大部分大区以及省、市都成立了统计局（这其中包括西南统计局、东北统计局等大区统计局）。在这个时期，国家统计局制定了《1953年全国统计工作纲要》，对省、市统计局的主要任务作了相应的规定，要求各个大区、省、市统计局将省、市人民政府各部门的调查统计资料全面汇总，并协助建立以及完善开展统计工作。而后，1953年4月，为了督促还没有成立统计局的省市，国家统计局发布了《请各省市迅速建立统计局》电，促使各地区统计局的加快成立。1953年大部分的地方省市都拥有了自身的统计局，表1.1是主要地方统计局成立的时间表。

综上所述，经过中央政府及各部门和各个地方政府几年的努力，在1953年我国已经建立起基本覆盖全国的统计机构，“统一领导”的统计机构管理制度已经初步形成。“统一领导”的统计管理制度为我国这个时期的统计事业的开展提供了较为良好的制度支持，也为我国的社会主义建设提供了较为优质的统计资料，在我国统计工作历史上具有十分重要的意义。