第一章 四川省发展应急产业的背景和意义

我国是一个各种灾害易发频发的国家，随着我国经济社会不断发展，工业化城镇化进程的不断加快，公民安全意识和安全需求不断提高，社会和公民对应急产品及服务的需求将不断增长。党的十九大报告要求我们要牢固树立安全发展理念，健全公共安全体系，提升防灾减灾救灾能力。十九大报告中有55次提到“安全”，其中18处是“国家安全”。提出“坚持总体国家安全观”，表明党中央国务院把以人民为中心的发展理念深入贯彻到施政方略中，比过去任何时候都更加重视安全。无论是外部安全还是内部安全，国土安全还是国民安全，传统安全还是非传统安全，自身安全还是共同安全，所有这些安全问题，都被纳入国家安全的范畴加以全面考虑和安排部署。

人类在漫长的发展过程中，为了保护自身安全与健康，维护社会的安全稳定，不断采取各种措施，长期不懈地开展发明创造和研究，生产各种各样的公共安全产品。从简单的灭火器具到现代化的消防装备和设备，从普通的逃生工具到功能完善的救援装备，从一般的安全防护设施到复杂先进的安防设施等，这些都有效减少了各种灾害对人类的影响和破坏。在我国，随着应急管理工作的开展，应急产业也在不断满足社会和群众的需要中发展，并进一步促进民众安全意识的增强、社会安全共识的提高。应急产业的科技创新成果不断涌现，全社会的应急保障能力持续提高，使应急产业呈现了良性发展态势。

从突发事件应急处置的全部流程来看，应急产业就是针对预防与准备、监测与预警、处置与救援等应急处置阶段提供专用产品和服务的产业。应急产业发展较晚，涵盖面较广，涉及专业领域多、发展空间大、需求人数多，其规模十分庞大。该产业属于新兴产业范畴，主要涵盖了公共安全、消防安全、信息安全、防灾减灾救灾等领域。发展应急产业既可以为机械、装备、电子、材料、医药、通信等领域提供新的发展空间和经济增长点，也有可能催生应急救援服务等新的产业形态。据工业和信息化部估算，全国在安全应急、应急装备、防灾减灾等领域所提供的专用产品和服务，其年产值规模已经达到近万亿元，且每年应急产业的产值规模增长速度约为20%，高于同期工业经济平均增速。特别是2015年为推动应急产业集聚发展，工业和信息化部、国家发展改革委、科技部联合确定了首批7家国家应急产业示范基地，引领和带动了我国应急产业健康快速发展，涌现出了一批以中央企业和民营企业为代表的重点企业，提供应急产品研发制造和应急服务。

近年来，我国高度重视应急产业的发展，国家连续出台了多项政策支持应急产业，如《国务院办公厅关于加快应急产业的意见》（2014）、《应急产业培育与发展行动计划（2017—2019年）》（2017），明确了应急产业培育和发展的重点任务，同时给多个部门分派了重点工作任务，要求在2020年形成应急产业体系，推动应急产业持续快速健康发展。与此同时，《国家突发事件应急体系建设“十三五”规划》指出，要大力推进应急产业健康发展，制订应急产业发展培育计划。在国家层面对应急产业发展做出具体安排部署后，我国的应急产业产值和规模必将进一步增加。应急产业体系的发展，将带动上下游产业及相关产业发展，形成新的经济增长点。

近年来，四川经历了“5·12”汶川地震、“4·20”芦山地震和“8·8”九寨沟地震等几次重大自然灾害，政府在应急抢险处置过程中最大限度地保障了人民群众生命财产安全。同时，救灾备灾的需要，也促进了应急产业的发展，带动了一批应急装备、应急技术、应急产品和应急服务的推广和应用。在《国务院办公厅关于加快应急产业发展的意见》精神指导下，为了进一步促进四川省应急产业快速发展，2016年8月，《四川省人民政府办公厅关于加快应急产业发展的实施意见》提出：力争到2020年，四川省应急产业规模显著扩大，应急产业体系基本形成；自主创新能力进一步增强，一批关键技术和装备的研发制造能力达到国际先进水平，一批自主研发的重大应急装备投入使用；在企业发展方面，要形成若干具有较强竞争力的大中型企业，发展一批应急特色明显的中小微企业，增强经济发展活力，充分发挥四川省军工、装备制造优势，培育新的经济增长点；要催生市场化应急服务新业态，促进产业结构调整升级。该《意见》明确了四川省应急产业发展的进程和路径——加快突破关键技术，不断提升全省应急产业整体水平和竞争实力，持续强化应急产业基础，带动相关产业、产品优化升级，使之成为建设先进制造业强省的有力支撑。

为实现上述目标，四川省必须立足解决当前应急产业在发展过程中所面临的一些问题和困难，特别是针对我省应急产业发展短板，集中资源进行重点突破，主要从提高应急产业的自主创新能力、促进产业集聚发展、优化应急产业结构、促进新产品的推广应用、开展国际交流合作等方面入手。要重点发展监测预警类应急产品，提高各类突发事件监测预警的及时性和准确性；发展预防防护类应急产品，提高个体和重要设施保护的安全性和可靠性；发展处置救援类应急产品，提高突发事件处置的高效性和专业性；催生应急服务新业态，提高突发事件防范处置的社会化服务水平。同时，要加快推进应急产业示范基地建设，加快应急产业关键技术和装备研发，建立应急产业领域科技创新体系，支持骨干企业加快发展，强化应急产业项目建设，引导产业集聚发展，推广应急产品和应急服务，加强应急保障体系建设，促进应急产业开放合作等。同时，还必须明确财税政策、土地政策、金融政策、人才政策、协调服务等多项支持政策。要建立跨部门跨区域参与的协调机制，及时研究解决重大问题，以促进四川省的应急产业更好更快发展。

一、四川省发展应急产业的背景

应急产业是国家提倡发展的新兴产业，受到党和政府的高度重视。近些年，人民群众广泛关注国内外不断出现的各种突发事件及其应对和处置措施，同时也关注应急产品和服务的应用，加上国家对应急产业支持政策的出台，使得应急产业进入了公众视野。该产业的出现和发展也是经济社会发展到一定阶段的结果，具有很强的时代特征。随着人民群众不断增长的安全需要，有效用于突发事件应对的各类应急产品被不断研发和生产，逐渐形成了应急产业。在消防、安防、安全应急、信息安全、应急通信、反恐、食品安全监测等领域生产的专用产品和提供的服务所创造的产值规模已经达到近万亿元。四川省应急产业的发展迎来了难得的历史机遇期，国家对公共安全的重视程度前所未有，整个社会对应急产业的需求前所未有，各方面发展应急产业的积极性也前所未有。四川省发展应急产业的意义重大，能为防范和应对突发事件提供产品保障、技术支撑和专业服务，提高全省的基础设施防灾水平和企业的安全生产保障水平，提升应对突发事件的应急处置和救援能力，提升全社会防范和化解重大风险的能力，对于保障人民群众生命财产安全、维护全社会公共安全都具有十分重要的意义。

（一）四川省应急产业发展面临的历史机遇

按照国务院机构改革方案，2018年应急管理部挂牌成立，省级应急管理厅全面组建，标志着新时代中国特色的应急管理组织体系初步形成。在健全国家应急管理体系、提高防灾减灾救灾救援能力的同时，实现应急管理能力现代化刻不容缓。党和国家对应急管理工作高度重视，颁布实施了一系列应急管理相关的法律法规和政策文件，出台了一系列支持应急产业发展的政策和措施，为应急产业的发展提供了重要依据，这是对应急产业发展的强有力支撑。

2009年工业和信息化部提出了扶持应急产业发展的相关政策意见，国家发展改革委也于2011年在文件中提出要鼓励发展“公共安全与应急产品”。党的十八大报告明确指出要强化公共安全体系、防灾减灾体系、信息安全保障体系和企业安全生产基础建设。党的十八届三中全会报告又提出，要健全公共安全体系，深化安全生产管理体制改革，健全防灾减灾救灾体制。在中央国家安全委员会第一次全体会议上，习近平总书记强调要构建国家安全体系，确保国土安全、经济安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等。党的十九大报告又进一步提出要健全公共安全体系，坚决遏制重特大安全事故，提升防灾减灾救灾能力。国家的这些战略部署和要求，不仅对应急管理工作提出了新任务，也对应急产业发展提出了新要求。

为提高应对突发事件的应急保障能力，我国在2006年首次提出发展应急产业。经过多年的探索，应急产业发展环境得到较大改善，应急产业成为国家鼓励发展产业，航空救援等应急服务业发展迅速。2015年，工业和信息化部、国家发展改革委和科技部共同认定了中关村科技园丰台园区等首批七家国家应急产业示范基地，远程大功率供排水装备、废墟救援机器人等一批高水平应急装备在应对突发事件中得到广泛应用，为保障人民生命财产安全提供了有力保障。

为了加快应急产业发展，工业和信息化部、国家发展改革委、科技部牵头组织起草了《国务院办公厅关于加快应急产业发展的意见》（以下简称《意见》），于2014年12月由国务院办公厅颁发。该《意见》的目标是增强防范和处置突发事件的产业支撑能力，提升我国应急产业整体水平和核心竞争力，为今后一个时期的应急产业发展方向、工作重点、运行机制做了顶层设计。《意见》明确了应急产业发展的总体要求、主要任务和政策措施，全面部署了我国应急产业的发展目标与建设路径：到2020年，全国应急产业规模显著扩大，应急产业体系基本形成，自主创新能力进一步增强，一批关键技术和装备的研发制造能力达到国际先进水平，一批自主研发的重大应急装备投入使用，形成若干具有国际竞争力的大企业，发展一批应急特色明显的中小微企业，产业发展环境进一步优化。这是我国首次对应急产业发展进行全面部署，是应急产业发展历史上的一个重要里程碑，将为防范和处置突发事件提供强有力的技术支撑和产业支撑，提升我国突发事件应急救援能力，保障和维护国家公共安全，促进经济社会发展。

应急产业涵盖的领域较广，涉及多个部门、多个行业，是属于新兴的复合性产业，需要多部门的联合协作。近年来，我国各地各部门都纷纷出台了有关促进应急产业发展的政策，如国家发展改革委、安监总局、国资委、财政部、公安部、民政部、环保部等，以及广东省、安徽省、重庆市等都相继出台了一系列具体的政策和措施来推动应急产业发展，使得应急产业成为新时代国家鼓励发展的新兴产业。

2017年7月10日，工业和信息化部又发布了《应急产业培育与发展行动计划（2017—2019年）》（以下简称《行动计划》），提出到2019年进一步提高我国应急产业集聚发展水平，培育10家左右具有核心竞争力的大型企业集团，建设20个左右特色突出的国家应急产业示范基地和30个左右应急物资生产能力储备基地，在典型领域的应急产品和服务方面完成20个以上综合应用解决方案，基本建立能满足突发事件应急处置需要、适应制造业和服务业融合发展的应急产业体系。以加快应急产业供给侧结构性改革为主线，以企业为主体，以市场为导向，加大政策引导和财税支持力度，营造产业发展良好环境，培育新的经济增长点；重点提升应急产业供给水平，推进应急产品高端化、智能化、标准化、系列化、成套化发展；促进应急服务专业化、社会化、规模化发展。补齐应急产业保障供给短板，推进应急产业增品种、提品质、创品牌；提高企业生产积极性，增强保障供给能力，实现特殊应急产品关键时刻“产得出”。同时，要增强应急产业创新能力，促进应急产品和服务推广应用，推动应急产业融合集聚发展，加强应急产业国际交流合作等。

该《行动计划》为促进四川省应急产业发展提供了很好的机遇。四川省应急产业正处于起步期，但发展潜力大，在各种政策扶持下正在飞速发展。特别是近年来国家高度重视公共安全和应急管理，公众的安全意识及安全需求随着经济社会发展和个人收入增加而不断提高，社会各方面对应急产品和应急服务的需求在快速增长，四川省应急产业正面临着难得的发展机遇。

（二）公共安全形势对应急产业发展提出挑战

保障公共安全是全面建成小康社会的应有之义。随着我国工业化、信息化、城镇化和农业现代化全面深入推进，在自然界和社会领域，在传统行业和现代行业，各种风险与矛盾交织并存且不断涌现，表现为自然灾害多发频发，重特大事故灾难时有发生，公共卫生事件防控难度增大，公共安全形势依然严峻复杂。各类风险层出不穷，突发事件发生频率高，灾害种类多、破坏力大、影响范围广，在道路交通安全、食品安全、生产安全、信息安全等领域体现尤其明显，重大安全风险的防控难度不断加大。我国各级政府应急产业政策的推动和各类突发事件应急管理的实践需求，使社会和公众充分认识到促进应急产业发展的紧迫性和必要性。

突发事件应对是我国当前乃至今后一个时期内面临的最重要的民生问题之一，关系到千家万户的生命和财产安全。2015年元旦前夜发生在上海黄浦外滩的踩踏事故，就是一起典型的突发事件。面临突发灾难时的束手无策，让人们意识到“应急”的重要性。即使危险并没有真正发生，但个人、行业、组织乃至整个地区，都有相应的应急需求。随着经济的发展、社会的进步、人们收入水平的提高、经济条件的改善、安全意识的增强，全社会对应急服务和应急产品的需求快速增长，应急产业也显露出极大的发展潜力。从国内来看，一方面目前我国应急装备还相对落后；另一方面应急产业市场潜力巨大，完全可以作为一个战略性新兴产业来规划和发展。这一方面有利于实现应急产品和服务向专业化、社会化转变，使政府与社会力量相互补充，弥补以往仅依靠政府大包大揽的不足，形成全社会参与的更加系统全面并相互补充的应急保障体系；另一方面也有利于依靠市场经济的力量，依托各类企业将应急产业培育成新的经济增长点。工欲善其事，必先利其器。要有效应对各类突发事件，防范化解重大安全风险，提高突发事件应急救援处置能力，保障应急救援处置工作能快速高效和科学地开展，迅速化解险情，控制事态的进一步扩大，避免和减少人员的伤亡，应急救援人员必须配备专业化的应急救援装备。为了生产这些应急装备和提供相应的应急服务，就需要加快发展应急产业，进一步完善应急领域的基础设施建设，提供应急产品装备和应急服务，保障救援人员和被救人员的安全，提高突发事件应急救援能力和全社会风险抵御能力。

（三）我国发展进入新时代为应急产业发展提供空间

我国经济发展已经进入新时代，不再片面追求经济总量，而是强调经济结构和经济质量。经济结构不断优化升级，由中低端逐步转向中高端，由要素驱动、投资驱动转向服务业发展及创新驱动，经济发展路径转变为集约型和质量型发展路径。在新常态下，我国经济下行压力在加大，发展中的一些深层次矛盾和风险凸显，引发突发事件的因素更复杂、更难控，突发事件发生概率可能更高、破坏力更大、影响力更强。在应急管理工作面临巨大压力的同时，社会各方对应急产品和服务的需求不断增长，这为应急产业发展提供了很大的空间和机遇，将促进从供给侧方面来推动应急产业发展。反思历次重大突发事件处置经验，部分关键应急技术装备一直是制约应急救援效率的重要因素，支撑产业发展的关键共性核心技术也亟待突破。据估算，全国在消防、安防、应急通信、信息安全、防汛抗旱、食品安全等领域所生产的应急专用产品和提供的相关服务，每年所创造的产值规模超过万亿元。社会需求将推动应急产品向高端化、智能化、标准化、系列化、成套化发展，推动应急服务向专业化、社会化、规模化发展，补齐应急产业保障供给短板。大力发展应急产业将成为新时代推动四川省经济社会发展的强大动力之一。