第一部分 基层公共文化服务理论与实践

乐山县域公共图书馆总分馆制服务体系建设探讨

王黎

（乐山师范学院；四川省乐山市，614000）

作者简介：王黎（1963—），乐山师范学院四川基层公共文化服务研究中心研究员。研究方向：图书馆学、文献学。

基金项目：四川省教育厅人文社会科学重点研究基地——四川基层公共文化服务研究中心2015年度项目（项目编号：JY2015B05）。

摘要：从调查的现状来看，乐山县域图书馆总分馆制服务体系建设仍存在诸多不足，其原因主要在于体制机制障碍、服务体系建设非专业化、服务效能低下。应采取的措施是：①理顺管理体制，赋予基层图书馆权利，使基层分馆真正具有管理权和话语权。②规范体系建设，建立规范化、标准化的总分馆制。规范体系建设的首要任务是将乡镇图书馆定位为“公共图书馆”。③融合乡镇图书室、“农家书屋”建设，以避免二次建设造成资源浪费。④在总分馆制建设起步阶段，坚持实体专业化图书馆建设方向，从源头纠正非专业化方向的发展。

关键词：乐山县域；公共图书馆；总分馆制建设

2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》明确提出了“以县级文化馆、图书馆为中心推进总分馆制建设，加强‘农家书屋’的统筹管理，实现农村、城市社区公共文化服务资源整合和互联互通”的工作要求。2016年12月29日，原文化部（现为文化和旅游部，下同）、原国家新闻出版广电总局、国家体育总局、国家发展和改革委员会、财政部五部门共同印发《五部门关于推进县级文化馆图书馆总分馆制建设的指导意见》（以下简称《指导意见》），更加明确提出到2020年，全国具备条件的地区要建立县级两馆总分馆制。《指导意见》目标非常明确。县域以下如何开展总分馆制建设，是各级县域具备条件的两馆今后三年的重要任务。本文结合乐山县域公共图书馆服务体系建设现状，探讨乐山县域总分馆制建设。

一、乐山县域基层文化服务体系建设现状

（一）乐山县域基层文化服务体系建设基本情况

截至2017年年末，全市有文化馆12个、公共图书馆11个（藏书81.18万册）、博物馆9个、文化站218个。免费开放图书馆11个、文化馆12个、乡镇综合文化站211个、街道文化站7个、博物馆3个、“农家书屋”2034个以及社区书屋257个。

可见，乐山县域基层文化服务体系已初步形成了县（区）级公共图书馆、乡镇/图书室、村“农家书屋”为一体的公共文化服务新平台，如表1所示。

以乐山市市中区为例，乐山市市中区是乐山市域内县域乡镇文化服务体系建设最好的区（县），现已建成区文化馆1个、县级信息资源共享工程1个、乡镇综合文化站24个、社区文化活动室16个、“农家书屋”193个（含23个乡镇）、村级文化活动室193个（含23个乡镇），市中区公共文化服务网络体系已基本形成，区级图书馆正在建设中。具体情况见表1、表2。

（二）数据分析

1．县域内已形成了县级、乡镇、村级三级公共文化服务体系

乐山市每个区（县）域内有1个县级文化馆、1个县级公共图书馆（市中区公共图书馆正在建设中）；其中县级公共图书馆下未建有乡镇图书馆，但都建有图书馆基层服务网点。区（县）域内公共图书馆设立了79个社会借阅点，其中县域公共图书馆中，峨眉山市（县级）图书馆6个、犍为县图书馆41个、沐川县图书馆2个、夹江县图书馆3个、五通桥区图书馆5个、井研县图书馆7个、沙湾区图书馆5个、马边县图书馆5个、峨边县图书馆4个、金口河区图书馆1个。

县级文化馆下均建有乡镇综合文化站。每个乡镇综合文化站均建有乡镇图书室、村“农家书屋”、村文化活动室。因此，乐山部分县域的乡镇公共图书服务体系建设是以服务点形式存在的，部分图书馆服务功能是由乡镇综合文化站下的乡镇图书室、村“农家书屋”支撑着。具体来说，就是县以下的基层公共图书服务体系建设存在两条线的发展路经：一是县级公共图书馆专业化延伸的乡镇基层图书服务点；二是综合文化站下的乡镇图书室、“农家书屋”等基础图书借阅点。

2．综合文化站下的图书室、“农家书屋”基础设施薄弱，无论是服务设施还是人员配备，其基础设施均呈现非专业化状态

（1）基础设施薄弱。每个乡镇的图书室、村“农家书屋”建筑面积平均在30～50平方米，用于建设的财政拨款每个图书馆只有1万元左右，根据乡镇图书室所服务的人口人均财政拨款计算，人均享受的财政投入图书经费只有2～3元，藏书总量2000～3000册不等，均未建有网站，基本未开展网络数字化建设。

（2）乡镇图书室和村“农家书屋”管理较混乱、服务较分散，且管理人员均由综合文化站管理人员兼职，开放时间完全根据兼职管理人员的时间自行决定，图书馆专业人才匮乏，难以正常开放。根据《公共图书馆建设标准》的规定，小型图书馆的标准为：服务人口3万～20万人，馆舍建筑面积800～4500平方米，藏书总量4.5万～24万册，阅览总位60～240个。乐山市人均藏书量0. 15册，而全国公共图书馆人均藏书量为0.58册，联合国发布的公共图书馆藏书标准是人均1.5～2.5册。由此可见，乡镇图书室和村“农家书屋”离真正的实体图书馆差距还很大。

因此，乐山县域内乡镇图书服务体系建设基础设施未达到小型图书馆的基础设施要求，只具备了部分图书借阅的功能，还算不上真正意义上的图书馆。

二、乐山县域内基层公共图书馆服务体系建设存在的问题

目前，乐山县域乡镇图书室、农家书屋均呈现各自独立且资源分散的局面，乡镇人群未享受应有的均等和全覆盖标准化的具有一定专业水准的图书信息服务和文化服务。究其原因，主要有以下几个方面：

（一）体制机制障碍问题

1．条块分割、归口独立管理等体制机制障碍制约了乐山县域基层公共文化服务发挥效益、提升效能

长期以来，公共图书馆归口国家文化部图书馆司管理，并通过各层级公共图书馆发展和运行，因此各地基层图书馆和乡镇图书室、“农家书屋”实际上是在不同归口管理下发展，从而产生了不同的服务体系。乐山公共图书资源分为三个互不隶属的层次：一是市、县级层面的公共图书馆，由市财政支持，属于公共图书馆范畴；二是各乡镇综合文化站管辖的图书室，归各乡镇（街道）财政支持，部分藏书来自市图书馆的捐赠；三是新闻出版部门直接配发图书资源的村“农家书屋”。

因公共图书馆系统隶属于原文化部图书馆司，出发点是服务，在实际工作中既要承担公共文化服务功能，又要承担全民阅读功能，其专业化的显著特点是图书馆的核心业务（文献选购、文献加工、空间和服务设计、问题解答、参与当地经济社会生活）应由图书馆学专业人员根据公共图书馆理念、理论和技术进行规划和建设。隶属于各级文化馆管理的乡镇图书室和隶属于新闻出版单位管理的“农家书屋”，它们的出发点和目标均是全民阅读。因此，“农家书屋”和乡镇图书室只承担单一的全民阅读功能，不具备专业化的公共图书馆特质。这种独立的体制机制障碍制约了乐山县域基层公共文化服务体系的建设和发展。

以“农家书屋”为例：2007年原国家新闻出版总署联合中央文明办、国家发展和改革委员会、科技部、民政部、财政部、农业部、国家人口和计划生育委员会八个部门发布了《“农家书屋”工程实施意见》，“农家书屋”工程正式启动，并于2012年在全国实现全覆盖。其间，工程的总体规划、实施都由原国家新闻出版总署牵头负责。在这八个部门中，主管公共图书馆的原文化部处于缺失状态。

《“农家书屋”工程实施意见》指出，“农家书屋”要按照农民自主管理、自我服务的模式进行管理和运行。该意见写明了由“政府资助建设”，却没有明确由哪一级政府资助、如何资助。“农家书屋”工程从启动开始就进入了一个模糊地带，即原国家新闻出版总署没有与各级政府相对应的公共文化服务组织，而专业化的公共图书馆服务体系还未真正覆盖乡村。这就形成了“农家书屋”在原国家新闻出版总署指导下直接建设基层。因为“农家书屋”的建设主体不明确，也就造成了其管理和建设主体的不明确。在“农家书屋”的建设过程中，公共图书馆只能对其进行业务指导，而没有实际的管理权。这也是造成“农家书屋”服务效能低下的原因之一。

2．业务管理和行政主体双轨制阻碍协同发展

在我国，公共图书馆服务体系建设始终贯穿双轨制，并按双轨制运行与发展，即县以上的公共图书馆经费投入由各级财政予以支持，而图书馆的服务由专业化队伍管理和运行。乡（镇、村）实行自主建设，其业余管理的运行模式致使乡镇图书室、“农家书屋”无法提供专业化、规范化的服务，其结果就是使乡（镇、村）级人群无法获取均等、规范、专业化的服务，其获取的信息条件、服务均等程度远远低于城市人群。

这种双轨制管理模式同时也给工作的协调带来了一些问题。一方面，原文化部图书馆司对公共图书馆的发展进行国际化规划，对其业务手段和工作流程进行严格的要求，而对于所需的学科发展和正常运行的经费则无任何话语权；另一方面，地方政府虽掌握着财政和人事大权，决定了公共图书馆的命运，但对于如何按照国际标准或国家标准来规范管理和有序运行公共图书馆则毫无把握。

3．乡镇服务体系自主运行模式的弊端

乡镇图书服务体系实行乡镇自主建设。村镇业余管理的运行模式，使其在发展的过程中常常纠结于复杂的基层管理体系，致使服务效果提升不明显，从而引发了服务效能低下等一系列问题。

（二）服务体系建设非专业化

1．服务设施的非专业化

我国的县级及以上图书馆和乡镇图书室、村“农家书屋”都可以被笼统地理解为图书馆服务设施，但其性质和功能却极为不同：前者是功能多样、运行稳定的专业化服务机构；后者是功能单一的书刊借阅服务设施。乐山乡镇图书服务体系的构架就是乡镇图书室和“农家书屋”，其中，乡镇一级的是图书室，而村一级的是“农家书屋”。

从表1、表2的数据中我们可以看到，乐山市乡镇在规划乡镇图书室、“农家书屋”等基层公共文化服务体系时，将专业化公共图书馆具备的借阅功能、服务功能、视听资料播放功能、文化展览功能、信息文化素养培训功能等进行了肢解和碎片化，并分配给文化信息资源共享工程基层服务点、信息服务站、村文化活动室、图书室、“农家书屋”等众多基层服务设施，而乡镇图书室、村“农家书屋”只留存图书借阅功能。因此，乡镇图书室、“农家书屋”在其规划、设置以及运行时均未采纳公共图书馆的专业化建设模式，而是与文化信息共享工程基层点等文化服务设施的建设模式一致，仅具有单一的书刊借阅服务功能。这种服务体系构架功能单一，设施、服务、体系专业化程度均不高，呈非专业化发展态势。

2．服务内容的非专业化

在这些乡镇综合文化站图书室、“农家书屋”的架构中，其核心甚至唯一的服务功能就是借阅图书。这种图书借阅服务功能只具备单一的图书借阅功能，而非专业化的图书馆服务。在2009年出台的《乡镇综合文化站管理办法》中，将乡镇综合文化站定性为“由县级或乡镇人民政府设立的公益性文化机构”，其基本职能是“社会服务、指导基层和协助管理农村文化市场”。因此，乡镇综合文化站的主要职能是开展文艺演出活动、时政科普、公共文化资源配送等流动服务以及数字化信息服务等，同时开展部分图书报刊借阅服务。服务功能的多元化使乡镇图书室、“农家书屋”不可能开展专业化的公共图书馆服务。

3．人员配备的非专业化

表2数据表明，乡镇综合文化站图书室、“农家书屋”的管理人员均为兼职管理人员。调研中发现，乡镇综合文化站图书室、“农家书屋”的兼职管理人员大多不具备专业素养和服务技能。大多数管理人员对计算机的使用熟练程度不高，无法帮助读者利用数字化资源，不能开展和提供文献检索服务，更不能提供参考咨询服务。大多数管理人员的现代图书馆服务理念淡薄，只是将图书室或“农家书屋”当成“一借一还”的地方，工作方式简单，不知道也不会宣传推介，更不会举办读书活动；而这些其实都是现代图书馆的重要工作内容。

（三）服务效能低下

1．基础设施使用率较低

目前全市共有乡镇综合文化站图书室211个、“农家书屋”2034家，图书借阅服务已经实现了对乡村的全覆盖。但是乡镇图书室、“农家书屋”使用率低下。调研发现，对外开放的“农家书屋”只有1/3，原因有购书经费无法保障、新书无法及时更新、藏书复本较多并且陈旧等。每个图书室、“农家书屋”书刊的借阅量都不高，有些乡镇周一借阅量稍微高些，其他时间零星有人借阅。有的“农家书屋”还极少开门，藏书因长期无人翻阅而铺满了灰尘，低使用率是普遍存在的问题。

2．基层设施与购书经费投入不足，图书资源配备不够合理

乐山乡镇在“农家书屋”建设上虽然取得了较大的成绩，但后续资金的投入缺乏保障，绝大多数“农家书屋”建设属一次性投入，后续很少再有投入。购书经费不足，使藏书基本呈复本多、旧书多且农民想要看的书看不到的现状，各村尚没有建立用于书屋建设的稳定可靠的资金渠道。不少乡（镇、村）把建设图书室、“农家书屋”仅仅作为迎检的需要，因而在购置图书、进行藏书建设时没有做调研，没有根据不同类型读者的阅读倾向来购置图书，重数量、图便宜，导致藏书结构不合理和藏书质量不高。另外，受文化素质的影响，农民只爱看与农业生产有关的图书，因而不少乡镇图书室和“农家书屋”在购置图书时，千篇一律地配置农业种养殖技术书籍，藏书品种单一。

三、乐山县域公共图书馆总分馆制服务体系建设模式

图书馆基本服务的专业化、标准化、均等化，是公民自由、平等获取图书馆知识与信息服务的前提条件。覆盖乡村才是真正的普遍均等，让乡村人群享受到专业化、标准化的公共图书馆服务是图书馆总分馆制服务体系建设的最终目标，而通过建立县域总分馆，把县图书馆的分馆建到乡镇，整合乡镇各种公共信息服务资源，以计算机网络技术为服务和管理的手段，则有望使乡村人群享受到均等和专业的公共图书馆服务。

对于乐山县域图书馆总分馆制服务体系建设，笔者认为，县域公共图书馆总分馆建设首先要解决的问题是：①理顺管理体制，真正赋予县域公共图书馆权力，使县域总分馆真正有管理权和话语权；②规范体系建设，建立规范化、标准化的总分馆制；③融合乡镇图书室、“农家书屋”建设，整合基层图书馆碎片化功能，提高服务效能，以避免二次建设造成资源浪费；④在建设起步阶段就理顺图书馆专业化建设方向，从源头上理顺基层公共图书馆发展的专业化方向，同时纠正非专业化方向的发展。

（一）理顺管理体制，赋予县域公共图书馆权利

自2000年开始，到本文写成时，我国总分馆模式的实践已经历了17个年头。总分馆模式的出现曾一度被图书馆界认为是解决乡镇图书馆建设的良方，但随着总分馆模式实践的深入，因我国公共图书馆服务体系建设现存的双轨制模式，总分馆模式在建设中受地方财政、行政管理体制机制等诸多因素阻碍，总分馆模式中的主角——公共图书馆并未真正掌握管理权、财权，更多的是扮演着指导和协调分馆工作的角色。因此，针对乐山县域总分馆体系建设，各层级政府在主导本层级总分馆建设中，应出台总分馆建设的地方性法规或政府文件，确立总分馆制建设中公共图书馆的权利和义务，在制度设计和实施过程中打破现有的行政、经费和人员管理机制；同时下放管理权限，授予县域公共图书馆一定的财权和事权，让专业图书馆根据图书馆专业设施要求，制订建设方案。获得管理权限的专业图书馆在制度设计和项目创建过程中坚持统一规划、统一标识、统一配置、统一验收的原则。政府在下放管理权限时，要辩证地理解“财权、事权统一”的内涵，即并非公共图书馆完全包办且由其自己建设、自己管理才是事权和财权的统一，而是可以将建设和管理分离，由不同层级的政府分级投入，交由图书馆专业机构实行专业化、标准化管理。这才是真正意义上的政府主导、管办分离建设。

因此，理顺管理体制机制，赋予县域公共图书馆权力是总分馆建设的首要任务。为公共图书馆赋权必须由政府以正式文件来确定，这种由政府文件提供的切实保障使公共图书馆介入乡镇图书馆的管理能够具有可持续性。公共图书馆作为专业的机构，能够从更加长远的视角去合理安排乡镇图书馆的管理工作，这是促使乡镇图书馆可持续发展的关键。

（二）规范体系建设，建立规范化、标准化的总分馆制

在县域总分馆制建设中，应针对乡镇特点制定服务体系建设标准，规范工作程序和管理规章制度，以政策为依据推动标准化、专业化发展。标准应采用国家标准和行业标准。进行总分馆建设时，乡镇图书馆的服务体系标准应严格遵循国家标准和公共图书馆行业标准，从而使乡镇图书馆相关业务工作进一步统一和规范。标准有分馆建设标准（馆舍面积等的达标）、业务工作标准、服务标准、基层技术标准、管理制度标准等。

在进行县域总分馆制体系建设时，规范体系建设的首要任务是将乡镇图书馆定位为“公共图书馆”，在建设规划中将乡镇图书馆纳入本土专业化公共图书馆服务体系发展规划中，同时明确政府对县域图书馆总分馆建设的责任和范围。在政府主导下，由图书馆专业人员根据公共图书馆的专业化和技术要求规划分馆的发展方向，同时设计分馆的服务内容、方式，开展其文献加工、文献服务、文献咨询、文献检索、多媒体及数字资源的提供、讲座培训等深层次的专业服务，在建设的过程中将基层图书馆碎片化的功能再度整合起来。

（三）融合乡镇图书室、“农家书屋”建设，整合基层图书馆碎片化功能，提高服务效能，以避免二次建设造成资源浪费

严格意义上讲，乡镇图书室、村“农家书屋”不是图书馆，只是具备了部分图书馆的特质与功能，如果通过总分馆制体系建设将乡镇图书室、“农家书屋”融入公共图书馆总分馆制体系建设中，不仅可整合乡镇图书室、“农家书屋”碎片化功能，同时也遵循了因地制宜、避免重复建设的导向。

公共图书馆、文化馆（乡镇图书室）归属于文化和旅游部系统，“农家书屋”归属于国家广播电视总局系统。多年来，公共图书馆界提议将“农家书屋”交由文化和旅游部管理，以实现建设与管理主体的统一，但这需要顶层设计。现实中到市县一级行政，公共图书馆、文化馆、“农家书屋”都归属于文化广电新闻出版局管理。如乐山市文化广电新闻出版局统理“农家书屋”建设工作，乐山公共图书馆、文化馆又是文化广电新闻出版局直属单位，这说明在基层实际上已经具备了实现建设与管理主体统一的条件。但是目前乐山县域文化局呈现多个部门之间互不干涉、条块分割的现状，乡镇图书室和“农家书屋”都不归文化广电新闻出版局直属单位公共图书馆管理。因此，政府应下决心打破部门界限，整合条块分割，将乡镇图书室和“农家书屋”的管理权、建设权交由公共图书馆负责，进行专业化改造。把乡镇图书室和“农家书屋”具备公共图书馆功能的资源纳入乡镇图书馆管理权限中，让乡镇图书馆按照专业化公共图书馆的功能进行资源整合。

（四）在建设起步阶段理顺图书馆专业化建设方向，从源头上理顺基层公共图书馆发展的专业化方向，同时纠正非专业化方向的发展

认同乡镇图书馆的专业化地位，除了由县级公共图书馆保证馆藏建设和服务设计的专业化，还要保证乡镇图书馆的工作人员有足够的能力实施县（市）图书馆设计的专业化服务。加强对乡镇图书馆服务能力的建设，首要任务是配备具有图书馆专业素养的人才，各层级政府应出台相关政策，对县域总分馆建设中的乡镇图书馆下达相应的编制和公益文化岗位数量，加强队伍专业化建设，提高从业人员的职业精神、业务素质和服务意识。由县文化广电新闻出版局和乡镇政府制定图书馆业务人员聘任制度、培训制度和考核制度，用制度保障专业队伍的稳定；县公共图书馆负责县域内图书馆专业人员的培训、辅导工作；在配置好专业人员的基础上，开展藏书建设、网络化建设，提升其服务效能。

参考文献：

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（原文刊载于《乐山师范学院学报》2018年第5期）