普惠视角下金融精准扶贫问题和对策研究
摘要：近年来，金融精准扶贫在脱贫攻坚中的取得了很好的效果，普惠金融的发展促进了贫困地区的金融基础设施建设，带动了其他基本公共服务的完善，激发了贫困群众脱贫致富的内生动力，但是也还存在金融服务体系不完善、金融设施使用率不高、金融产品缺乏创新等问题。本文基于普惠视角分析了金融的减贫机制，并借鉴国外普惠金融减贫经验，提出相关问题和对策建议。
关键词：普惠金融 金融精准扶贫 扶贫再贷款 扶贫小额信贷 风险分担机制
2015年《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》（以下简称《决定》）发布，为我国脱贫攻坚任务指明了方向。《决定》明确提出要加大金融扶贫力度，3年以来，我国脱贫攻坚取得了决定性进展和历史性成就，年均脱贫1370万人，金融精准扶贫也取得了显著性成效。2017年年末我国建档立卡的贫困户贷款余额已经超过3200亿元，同比增速达29.67%，远远高于其他各项贷款增速，在脱贫攻坚战中，金融扶贫的重要性和艰巨性日益凸显。在风险防控、脱贫攻坚背景下，抓住普惠金融发展机遇，有效防范扶贫领域金融风险，发挥金融助推脱贫攻坚作用提升金融精准扶贫的质量和效果显得尤为重要。为此，本文力争在对普惠金融发展相关理论进行梳理的基础上，分析目前金融精准扶贫的减贫机制与作用，并进一步提出金融精准扶贫的对策与建议，为下一步金融精准扶贫实践提供有益参考。
一、普惠金融和金融精准扶贫文献综述
（一）普惠金融
普惠金融理念从提出至今，已有效地、全方位地为各个阶层尤其是贫困人口提供了完善的、多元的金融服务。其理论发展和实践得到国际社会的广泛关注，已经形成了代理银行、简易账户、移动支付、微型金融、生物身份识别等普惠金融发展模式。我国也在积极推进普惠金融发展，建立了中国的普惠金融指标体系。《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》中提出，我国普惠金融发展立足于机会平等要求和商业可持续原则，以可负担的成本为有金融服务需求的社会各阶层和群体提供适当、有效的金融服务。吴晓求（2014）提出中国金融改革的过程就是提升金融服务普惠性的过程，这也是我国金融改革的目标。国内专家学者对普惠金融运作机制、普惠金融发展面临的问题和普惠金融发展路径等方面的研究已经比较成熟了。
在普惠金融作用方面，有学者从金融需求端进行了研究，安宇宏（2017）指出，在机会平等和商业可持续的条件下，普惠金融的作用不仅体现在融资可得性、满足不同阶层多元化金融服务需求上，对政策完善、金融素养提升方面也有积极作用。曾康霖（2017）提出，普惠金融的功能随着时代发展背景变化而变化，科技金融不断纵深发展，普惠金融的表现形式和实现路径也朝着数字化方向发展。在均衡发展、培育经济增长新动能背景下，普惠金融在帮助贫困人口脱贫，消弭不同阶层之间的数字鸿沟方面的积极作用将更加明显。也有学者从供给侧探讨普惠发展的作用。贝多广（2017）认为，国有大型商业银行在我国金融市场中占有绝对份额，大型商业银行通过发展小微企业、三农、金融精准扶贫等普惠事业部，补齐在农村地区的业务短板，对金融机构本身包容发展也有积极作用。谢平、刘海二（2016）认为，手机银行具有一定的闭环效应，在农村资金形成的链条中减少了现金漏损度，同时通过手机交易，保存信用信息，实现农户资金需求的最优匹配。
也有学者对普惠金融发展面临的问题进行了研究。顾宁、张甜（2018）认为，农村信用的圈层特征较突出，在大圈层内存在不信任和信用缺失等问题，造成农村农户信用信息体系不完整，阻碍了金融服务的获得。王立春（2017）指出，普惠金融的分散化发展和现代农业规模化经营之间、金融机构对普惠金融发展的长期投入和短期盈利要求之间均存在冲突，这是目前普惠金融发展的又一障碍。黄益平（2018）、姜再勇（2016）等提出数字普惠金融高速发展，是金融的创新发展，但也使支付领域的监管也面临巨大挑战。数字信息安全存在隐患，普惠金融发展还存在信用担保不完善、风险补偿金规模较小、信用评级标准和体系不完善等制约因素，金融机构结构、金融基础设施、金融教育等方面都面临挑战。
部分学者对普惠金融发展提出了建议。赵忠世（2017）通过研究中国农业银行普惠金融实践，指出普惠金融也要坚持商业可持续化原则，创新商业运作的模式能更好平衡银行机构的经济效益和金融发展的社会效益，在普惠金融发展进程中需要巩固和发挥合作性金融机构的基础性作用。徐光顺、蒋远胜、王玉峰（2018）对农户技术对普惠金融发展的影响进行了研究，并认为在偏远地区，金融机构缺乏，技术对普惠金融发展的积极作用更加明显，因此需要在农村地区推广电子化金融服务。蔡四平、李莉（2018）通过研究发现，不同区域的普惠金融发展水平有差异，但是区域之间存在辐射关系，普惠金融发展与农民收入水平提升存在正相关关系，对增加农民收入有积极作用，因此区域之间要加强协作互补，加强金融资源流动，通过以点带面的方式发展普惠金融。廖霄梅（2018）提出要积极加大普惠金融政策宣传，提升贫困人口对普惠金融的认识，增强贫困户风险防范意识，增强其内生发展动力。
（二）金融精准扶贫
2016年中国人民银行印发《关于金融助推脱贫攻坚的实施意见》指出，要从深化农村支付环境、完善农村信用体系、加强金融知识普及方面支持贫困地区普惠金融发展。程明望、史清华（2018）认为，完善农村金融市场，丰富金融服务，通过贴息贷款替代贫困户民间借贷，能有效降低贫困户借贷利息支出，从而增加农户收入，有利于农村减贫。汪仁洁（2017）提出，金融扶贫的创新应该重点突出金融产品和金融服务机制、贫困人口授信机制、金融知识学习机制、风险防范等长效机制四个方面。张华泉（2018）、康勇（2018），颜明杰、彭迪云（2018）等认为通过资金互助社等新型农村微型金融机构对弱质性的贫困户提供金融服务，一方面节约金融服务成本，另一方面也提升了普惠金融服务的服务效率。金融扶贫体使贫困地区的公共服务更加完善，交通、饮水等基础设施也得到补充，生态环境有明显改善，贫困人口减少，贫困发生率也得到有效遏制。金融精准扶贫成效明显，贫困户对金融扶贫政策的关注度要弱于资金和信贷的关注度，总体来看贫困户对金融精准扶贫的满意度较高。朱一鸣、王伟（2017）在研究中发现，金融精准扶贫在贫困县和非贫困县的减贫效应存在差异，非贫困县的金融扶贫效果要优于贫困县金融扶贫效果，原因主要是贫困县在长期贫困中更缺乏经济机会。
从以上学者的研究中我们可以发现普惠金融服务的对象更广，涉及社会各个阶层和群体，不仅包含了低收入群体，还包括财富管理的内容。而金融扶贫的服务对象是弱势群体，通过政策性金融、商业性金融和合作性金融多方位针对贫困人口提供金融服务。虽然两者有差别，但是其宗旨是相通的，都是为提升金融服务的普惠性，提供有效的金融服务。同时，两者在发展路径上相互促进，金融产品创新、风险防控、完善贫困地区的信用体系建设都是其应有之义。
二、普惠金融和金融精准扶贫实践
（一）传统的普惠金融实践
20世纪70年代，以尤努斯创建的孟加拉国的格莱珉银行和拉美的ACCION国际组织在巴西开展的小额信贷项目等为代表的微型金融，通过信贷合同创新设计，为个人或群体提供小额信贷服务，通过群体连带责任、灵活抵押、分期偿付、动态激励等措施防范信用风险，为低收入群体提供持续的支付结算、贷款、储蓄等金融服务。同时，这种微型金融机构还针对特殊群体，比如为妇女儿童、无业人员设计金融产品，扩大了金融服务的覆盖范围，推进了金融宣传的普及。微型金融服务持续提升了低收入群体、贫困人群的金融服务可获得性和银行账户的持有率，也促进了全球金融发展的包容性。巴西，墨西哥等地的代理银行和简易账户模式也实现了金融服务功能拓展和范围延伸。
（二）数字普惠金融实践
数字化金融普惠（DFS）在金融普惠中扮演的角色越来越重要，能以低成本，高效地将低收入客户与正式的银行系统联系起来。世界银行扶贫协商小组（CGAP）在2015年年初与津巴布韦、塞内加尔、卢旺达以及柬埔寨四个国家的金融服务机构合作，制定出针对低收入群体的新一代数字金融产品和服务。一方面，利用数字普惠金融扩大客户群。数字普惠金融为打破金融机构与低收入群体的壁垒提供了可能性，低收入群体利用手机等数字设备降低金融服务成本。如在津巴布韦，一些金融服务机构已经开始采用数字化的方式将更多的农户变为客户群。另一方面，提供更加人性化的信息服务。信息服务作为数字生态系统的基础具有巨大发展潜力，一旦数字生态系统全面运行，便能为相关金融交易提供譬如买方价格、农户成本以及农户偿还贷款情况等信息追踪。借助这些信息，不仅可以为从来没有任何正式贷款记录的农户建立信用度，还可以帮助金融服务商利用这些信息来发放贷款或售出其他金融产品。
（三）中国金融扶贫实践
截至2018年一季度末，我国建档立卡贫困人贷款余额达6353亿元，支持了835万建档立卡贫困人口的信贷需求，金融机构对贫困地区投放的产业精准扶贫贷款余额达9186亿元，842万建档立卡贫困人口直接受益，国家级贫困县有12家企业通过资本市场绿色通道政策上市，直接带动了贫困地区股权融资，多元化融资渠道和金融服务体系正在完善。从统计口径看，金融精准扶贫包括了个人精准扶贫、产业扶贫和项目扶贫，一些扶贫金融产品的设计也融入了普惠金融的理念。比如货币政策工具中的扶贫再贷款和个人精准扶贫贷款中的扶贫小额信贷。从发展模式看主要有“扶贫再贷款+产业发展”“扶贫再贷款+扶贫小额信贷”以及广元市开展的“政担银企户”财政金融互动扶贫模式和宁夏实施的“一行一县、一行多品”等多种金融扶贫模式。表1就扶贫再贷款和扶贫小额信贷进行了对比分析。
表1 扶贫再贷款和扶贫小额信贷对比分析
扶贫再贷款是在支农再贷款项下设立的一种货币政策工具，作用对象主要是地方法人金融机构，具有更高的杠杆撬动作用，旨在引导贫困地区的金融机构加大扶贫贷款投放，降低扶贫领域的融资成本。扶贫小额信贷则是个人精准扶贫项下设立的一种扶贫贷款金融产品，作用对象主要是为贫困户建档立卡，旨在帮助贫困户发展生产、创业增收脱贫。两者虽然都具有较强的政策性，都不同于财政资金，但其可持续发展都需遵循金融规律，利率都明显低于其他商业贷款利率，期限也相对较长。在贫困地区金融服务滞后，贫困户信用缺失的情况下能较好地解决产业发展、项目建设等紧缺资金的信贷需求，拓宽了贫困地区的融资渠道，为脱贫攻坚提供了坚实的金融支持。
（四）金融扶贫减贫机制分析
从国内外普惠金融和金融精准扶贫的实践中，可以梳理出金融扶贫的减贫机制，其中有三条路径。一是赋权路径，金融精准扶贫赋予贫困人口教育、医疗、市场交易等基本权利，鼓励贫困人口增加提升自我发展能力的开支，比如教育和卫生防疫开支，从而增强脱贫内生动力。二是产业带动路径，通过“经营主体+建档立卡贫困户”产业扶贫模式，支持专业大户、新型农业经营主体等通过就业、购买产品、流转土地、入股分红等方式与建档立卡贫困户建立利益联结机制，带动建档立卡贫困户增收脱贫。三是乡村治理路径，通过项目贷款完善贫困地区基础设施建设，改善硬件环境；通过扶贫小额信贷村级风控小组建设，引导贫困户加入村级事务；通过金融机构定点帮扶，改变贫困地区重男轻女、迷信等旧习，移风易俗，如图1所示。
图1 金融精准扶贫减贫机制
三、金融精准扶贫存在的问题
（一）贫困地区普惠金融服务体系不完善
与发达地区相比，贫困地区在金融机构数量、金融服务种类、金融服务便捷性上仍有较大差距，金融服务多样性不足，尚不能有效满足农村地区产业发展和贫困人口多样化的金融服务需求。比如，农行营业所基本成为储蓄机构，农村信用社改制后，对“三农”的支持有削弱表现，邮储银行代理网点“抽水机”效应明显，金融服务的广度和深度较为有限。
（二）贫困地区金融设施使用不活跃
2017年年末，全国97.34%的行政村设置了助农取款点，51.56万个行政村共拥有91.4万个助农取款点，其中还有13余万网点配备了电商功能，助农取款点村级平均拥有量1.73个，助农取款点覆盖面和总量较过去都有较大提升，金融基础设施不断完善，基本金融服务的可得性和渗透率在不断提升，但助农取款点人均支付业务仅为0.46笔，使用效率和活跃度不高，出现“机多人少”的情况，造成金融设施资源浪费。
（三）金融扶贫产品创新不足
贫困户大多缺乏有效的抵押物，扶贫项目贷款均为中长期贷款，信贷风险突出。在金融风险防范、商业可持续原则下，金融机构对风险防控更加严格，自然对小微、涉农、扶贫等领域的支持更加谨慎，一些扶贫产品创新只是改名换姓而无实质改变，对抵押物、第一还款来源等贷款条件仍有很高要求。集中连片深度贫困地区脱贫压力大，道路交通、水利设施、移动扶贫搬迁等项目建设、产业发展资金需求量大，但债券市场扶贫专项债发行仍有许多制约因素，扶贫领域资金需求和供给仍有加大差距。
（四）金融扶贫激励约束机制不健全
银行机构在内部考核评价中对利润贡献的考核更加重视，未能建立或有效实施扶贫贷款的尽职免责条例，金融扶贫激励惩戒机制不完善，信贷人员在产品宣传、融资对接中仍心存顾虑，存在畏难情绪，不利于金融精准扶贫的高效推进。
四、普惠视角下金融精准扶贫的对策建议
（一）加强农村金融基础设施建设，优化农村金融服务体系
加快推进银行机构设立普惠金融事业部，完善普惠金融事业部运行机制，推动发展新型村镇银行。做实农村商业银行、村镇银行、农村信用社等涉农金融机构基层网点。搞好贫困村金融综合服务示范站的布局和设置。提升助农取款点综合服务功能，及时满足贫困村贫困群众金融服务需求，消除贫困村金融服务空白，有效解决金融扶贫服务“最后一公里”的问题。推进农村信用体系建设。建立农户信用档案，持续开展“信用户、信用村、信用乡镇”评定，探索开展新型农村经营主体信用评定。加大对贫困户的金融支持力度，规范扶贫小额信贷管理，对符合条件的贫困户应贷尽贷。完善扶贫信贷风险补偿和信用增进机制，探索建立贫困户信用救助机制。
（二）金融财政产业政策协调配合，完善金融扶贫风险补偿机制
金融精准扶贫的工作机制是“地方政府主导、人民银行牵头、职能部门配合、金融机构参与”，要强化财政、金融、产业等扶贫政策的互补协调，政府部门要健全财政奖补支持配套措施，优化贫困地区产业发展规划，切实发挥金融、财政、产业政策的正向激励作用，要用足用活政策性资金，发挥财政性资金的杠杆作用，建立充实省、市、县金融精准扶贫风险分担基金，积极引导更多金融和社会资本投入扶贫领域。金融机构要完善落实尽职免责和激励惩戒办法，调动金融精准扶贫积极性。同时，保险机构要发挥保险在扶贫领域中的风险分担作用。适当降低保费标准，提高“扶贫保”等险种的覆盖率，切实发挥保险保障作用。
（三）突出金融造血功能，确保金融精准扶贫可持续
金融机构要通过金融赋能、赋权等造血发展的方式助推脱贫攻坚。以“分片包干、整村推进”工作机制为纽带，通过对建档立卡贫困户评级授信、培育发展金融精准扶贫“双向”联络员、开办农民工夜校、金融扶贫政策宣传、为提供贫困生实习岗位，提升贫困户的金融知识素养，培育贫困户市场发展理念，发挥现代金融在贫困地区发展中的作用。充分利用金融市场，积极拓宽扶贫产业发展、异地扶贫搬迁、扶贫项目建设的融资渠道，加快发展债务融资工具，支持扶贫专项债发行。充分发挥股权融资作用，持续畅通贫困地区公司上市绿色通道。加大扶贫领域融资对接推介力度，完善基金投资激励机制。
（四）加大金融产品创新，提升扶贫领域融资可获得性
一方面，要灵活运用货币政策工具，涉农地方法人金融机构要积极探索创新“支农再贷款+扶贫小额信贷”和“支小再贷款+产业带动贷款”“扶贫再贷款+产业发展”模式，确保更多的贫困村、贫困户通过金融渠道享受到扶贫政策红利。另一方面，要创新扶贫产业支持模式，提升扶贫产业融资可获得性，支持专业大户、新型农业经营主体等通过就业、购买产品、流转土地、入股分红等方式与建档立卡贫困户建立利益联结机制，带动建档立卡贫困户增收脱贫。金融机构要坚持金融精准扶贫上下联动，上级行务必加强对县支行和基层网点扶贫工作的统筹、协调、指导，严格执行金融精准扶贫统计制度，确保金融精准扶贫贷款真实可靠。
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