二、《监察法》带来的新变化、新要求

（一）监察对象

《监察法》规定，监察机关对下列公职人员和有关人员进行监察：第一类，中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员，以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员。第二类，法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员。尽管有些机构从性质上看不是行政机关，但因为法律法规的授权或接受委托的，其工作人员事实上行使了管理社会的公权力，也应纳入到监察对象当中。第三类，国有企业管理人员。为了避免国有资产的流失，监察对象应当涵盖国资成分企业中的管理人员。第四类，公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员。此类事业单位依法行使一部分国家公权力，履行公共管理职能，应当纳入监察对象当中。第五类，基层群众性自治组织中从事管理的人员。比如，村委会主任、居委会主任、基层的社区干部，他们在法律和基层自治规范的授权下取得并行使公权力，也属于监察对象。第六类，其他依法履行公职的人员。《监察法》规定了兜底条款，随着国家机构改革的不断推进，为了避免出现挂一漏万的情况，设定相应的兜底条款是必需的。

凡是在国家的经济、政治和社会生活中行使公共职权、履行公共职责的人都受到监察法的调整。判断一个人是不是公职人员，不是看他是否有公职，而是看他是不是行使公权力、履行公务。把国家监察对所有行使公权力的公职人员，以法律的形式全覆盖固定下来，这是中国法治史、反腐史上的一件大事。

（二）监察范围

《监察法》对于监察范围做了明确具体的规定，把职务违法行为和职务犯罪行为都纳入监察范围。监察法既调查所有行使公权力的公职人员的职务违法行为，又调查其职务犯罪行为。职务违法行为是指违反党的纪律和行政法规的一般违法行为，职务犯罪行为是指触犯刑法，需要承担刑事责任的职务违法行为。对于职务违法行为，监察机关可以采取谈话提醒、批评教育、责令检查、记过、开除等措施；对于职务犯罪行为，监察机关在调查完成后，把调查结果移送至检察院，由检察院依法审查、提起公诉。

（三）监察机关及其职责

《监察法》厘定了监察委员会与人大的关系。监察委员会是由人民代表大会产生的行使国家监察职能的专责机关，对人大负责、受人大监督。《2018年宪法修正案》厘清了监察机关与审判机关、检察机关、行政机关的关系，将国家监察委员会列入国家机构中作为独立一节，表明了监察委员会在国家机构的地位中，即与人民政府、人民法院、人民检察院并列，形成人大统摄下的“一府一委两院”，依法独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。可见在立法权下面有行政权、监察权和司法权，这三项权力都来源于人大，并受到人大监督。监察委员会主任由全国人大选举产生，副主任、委员由国家监察委员会主任提请全国人民代表大会常务委员会任免。国家监察委员会主任每届任期同全国人民代表大会每届任期相同，连续任职不得超过两届。地方监察委员会主任可以连选连任。2018年2月，31位各省监察委掌门人任职，80%为60后，多数具有反腐、监督、司法、财政、审计等工作背景。

监察委员会与纪委合署办公，实行一套工作机制、两个机关名称，履行纪检、监察两项职责。监察委员会既是执纪机关，又是执法机关，把执政党执纪与国家执法有机贯通起来，把过去分散的行政监察、预防腐败以及检察机关的反贪、反渎力量整合起来，实现反腐败工作的领导体制、资源力量、手段措施的集中统一，在领导体制上与纪委的双重领导体制高度一致。《监察法》规定：“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合、互相制约。”可见，监察机关在办理案件的过程中，同法院、检察院是“互相配合、互相制约”的关系。

（四）监察权限

这是《监察法》规定的最具实质性的内容，把检察机关的职务犯罪侦查权转隶监察机关，同时把转隶的“职务犯罪侦查”改称为“职务犯罪调查”，和职务违法行为一起作为监察机关的调整对象，不适用《刑事诉讼法》而由《监察法》调整。《刑事诉讼法》规定的各类侦查措施，在《监察法》中被改称为调查措施，即谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置12种具体调查措施，规定了经过严格的批准手续后，需要其他机关协助完成的技术调查、通缉、限制出境3种其他措施。法律的明确规定充分体现了监察职权法定的原则，为监察委员会履行职责、完成任务提供了明确的法律根据。对可能发生职务违法的监察对象，监察机关按照管理权限，可以直接或者委托有关机关、人员进行谈话或者要求说明情况。在调查过程中，对涉嫌职务违法的被调查人，监察机关可以要求其就涉嫌违法行为作出陈述，必要时向被调查人出具书面通知。对涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务犯罪的被调查人，监察机关可以进行讯问，要求其如实供述涉嫌犯罪的情况。调查人员进行讯问以及调取、查封、扣押等重要取证工作，应当对全过程进行录音录像，留存备查。监察机关为防止被调查人及相关人员逃匿境外，经省级以上监察机关批准，可以对被调查人及相关人员采取限制出境措施，由公安机关依法执行。对于不需要继续采取限制出境措施的，应当及时解除。

党的十九大报告提出，制定国家监察法，要依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代传统纪检监察中的“双规”“双指”措施。作为监察机关职权中的关键性措施，留置是12项调查措施中唯一的限制人身自由的措施，对基本权利的干预最大，它取代了“两规”“两指”，解决了长期困扰我们的法治难题。“双规”“双指”这一类调查措施，虽然在特定历史阶段是一种让腐败分子闻风丧胆的有效手段，但它对被调查人员人身自由的限制，很难经得起法律上的推敲。用留置取代“两规”“两指”，实现了制度进步，可以说是反腐败工作步入法治轨道的一个重要标志。《监察法》对于留置的适用条件、审批程序、权利保障等进行了规范和细化，明确了权力行使的边界。

一是适用对象。被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪，监察机关已经掌握其部分违法犯罪事实及证据，仍有重要问题需要进一步调查，并有下列情形之一的，经监察机关依法审批，可以将其留置在特定场所：涉及案情重大、复杂的；可能逃跑、自杀的；可能串供或者伪造、隐匿、毁灭证据的；可能有其他妨碍调查行为的。可见，留置的适用需要具备严格的法定条件，只有初步掌握了被调查人违法犯罪的事实及证据后，有必要作进一步审查时才能适用。

二是留置时间。留置时间不得超过3个月。特殊情况下可延长一次，延长时间不得超过3个月。省级以下监察机关采取留置措施的，延长留置时间应当报上一级监察机关批准。留置期限最长不得超过6个月，这同《刑事诉讼法》规定的侦查羁押期限可达7个月，而实践中羁押时限可能高达20个月以上相比，大大缩短。采取留置措施后，应当在24小时内通知被留置人所在单位和家属，但有碍调查的情形除外。

三是审批程序。《监察法》对留置的审批程序进行了严格规定。对于省级以下监察机关采取留置措施设置了双重把关的严格程序，不仅需要监察机关领导人员集体讨论决定，还要报上一级监察机关批准；省级监察机关采取留置措施，要报国家监察委员会备案。对留置措施设置审慎的审批程序，有利于保障被调查人权利，降低权力被滥用的风险。