任务二 党政机关公文行文规则以及办理程序

情境引入

某部门的领导准备到外地出差，但需要上级主管部门的批准。如果你是部门秘书，你该如何起草上报这份文件？

实训目标

1．掌握党政机关公文行文规则。

2．了解党政机关公文办理程序。

知识技能

一、党政机关公文行文规则

党政机关公文行文规则用于解决行文关系的规范化。俗话说，没有规矩不成方圆。如果违背行文规则随心所欲地行文，势必会破坏正常的机关工作秩序，影响行政效率。正如司机必须遵守交通规则、运动员必须遵守比赛规则一样，我们应当认知并遵守党政机关公文行文规则。

根据《党政机关公文处理工作条例》（以下简称《条例》）第四章行文规则，可将行文规则归纳为八大规则。

（一）行文应当确有必要，讲求实效，注重针对性和可操作性

机关行文必须本着“少而精”的原则，从实际需要出发，严格控制发文数量和发文范围，行文应当确有必要。

（二）行文关系根据隶属关系和职权范围确定

《条例》的第十四条“行文关系根据隶属关系和职权范围确定”，指出了确定行文关系的根据有两个：

1．隶属关系

本指垂直组织系统中存在直接往来的上下级之间的关系，而在实际工作中，我国的各类各级机关之间存在以下5种关系：

（1）领导关系：即上下级之间领导与被领导的关系，如国务院←→省政府←→市政府←→县政府，或省政府←→厅、局、委、办。下级对上级用请示、报告，上级对下级要用决定、通知、批复、通报、公告、通告等指挥性、知照性公文。

（3）指导关系：即主管部门上下级之间的关系，如省教育厅←→市教育局←→县教育局。相互行文与前一种关系大致相同。

（3）协作关系：即同级机关或不相隶属机关之间的关系，前者是指如同属一级政府之下的财政局、人事局、经贸委等机关之间的关系，后者是指不相隶属的农业农村局、组织部、共青团等机关之间的关系，这些机关之间行文用函。

（4）监督关系：这主要是指人大及其常委会、政府和党委机关之间的关系。它们之间没有隶属关系，各有自己的系统。人大是立法机关，监督政府的运作；政府是行政机关，接受监督；党委，在政治上起上级作用，主要管大政方针和党务，把握方向。它们之间相互行文一般用函，但政府向同级人大提请审议事项用议案。

（5）统管关系：地方政府同辖区内的上级机关及其他地方机关派驻机构的关系。这些派驻机构，除了接受它的上级外，还得接受地方政府的统一管理，如某省人民政府驻广州办事处与广州市人民政府之间的关系。它们之间相互行文一般用函。

2．职权范围

指本机关在其组织系统中所负有的职能和所具有的权力。职权既是各级机关处理本机关管理范围内有关公文的必要条件，又是处理与有关公务相关公文的根据。概括而言，各机关的职权范围有以下两种：

（1）本机关职权。这是一个机关按照法律规定或依照法律程序确定而负有的职责和具有的权力，是其完成本职工作经常性使用的职权，故称经常性职权。

（2）上级机关授权。即上级机关为进行某一项工作而有条件或有限制地把原属上级机关的部分职权在一定时间内授给下级机关的行为。这种职权，作为下级机关只是临时代行，当这项工作结束时，所接受的职权便不复存在，故称临时性职权。

在本机关的职权范围内，应当行文而不予行文即是失职；不在本机关职权范围内行文即是越权。二者都是错误的，而越权行文往往是无效的。

（三）党委、政府各部门的行文规则

《条例》的第十五条、第十七条、第十八条和第十九条所表述的都是政府部门行文的规定，具体如下：

（1）政府各部门依据部门职权可以相互行文。如省财政厅和省外经贸厅，都是省政府属下的职能部门，在工作中需要与对方沟通的，可按各自的职权范围向对方发函联系，而不必“绕道”省政府而徒增运转层次和手续。

（2）各部门可以向下一级政府的相关业务部门行文。部门的上下级之间可以互相行文，属于指导关系，业务主管部门的上下级之间也可以互相行文。如省农业农村厅可与市农村农业局相互行文。

（3）各部门除以函的形式商洽工作、询问和答复问题、审批事项外，一般不得向下一级政府正式行文。政府各部门（包括议事协调机构）不能对下一级政府正式行文，但确有工作需要而要向下一级政府行文时，有3种处理方法：

①以函的形式行文（非正式行文），商洽工作、询问和答复问题、审批事项。

②报请本级政府批转或由本级政府办公厅（室）转发。

③因特殊情况确需向下一级政府正式行文，要报经本级政府批准，并在文中注明经政府同意。

（4）部门内设机构除办公厅（室）外不得对外正式行文。所谓“部门内设机构”是指各厅、局、委、办内的处、科一级的机构。按照《国家行政机关公文处理办法》（以下简称《办法》）以及《国务院办公厅关于实施〈国家行政机关公文处理办法〉涉及的几个具体问题的处理意见》（国办函〔2011〕1号）的规定，这些内设机构，除了办公厅（室）外，都不得向本部门机关以外的其他机关（包括本系统）制发政策性和规范性文件，不得代替部门审批下达应当由部门审批下达的事项。

（5）属于部门职权范围内的事务，应当由部门自行行文或联合行文。这条规定了部门在本职责范围内可以单独发文，也可以与别的部门联合行文。

（6）须经政府审批的事项，经政府同意也可以由部门行文，文中应当注明经政府同意。这样可以减少政府的发文数量，以保证内容重要、事关全局的工作才由政府正式行文。

（7）属于主管部门职权范围内的具体问题，应当直接报送主管部门处理。主管部门的上级一般有两个，一是本级政府，如县林业局→县政府；另一个是具有指导关系的上级，如县农业农村局→市农业农村局。凡是属于业务范围内的事，就应当由其具有指导关系的上级来处理，如县农业农村局有关业务方面的问题，应向市农业农村局行文。如果下级业务部门把理应由上级业务主管部门解决的事情，报请本级政府，又要由本级政府向上级政府请示，再通过上级政府转其所属业务主管部门办理，这样一来，既浪费了人力、物力和时间，又有可能导致政府过多干涉部门的业务工作，反倒忽视了统管全局的工作。

（8）部门之间对有关问题未协商一致，不得各自向下行文。此条规定，是为维护公文的权威性和政令的一致性。凡行文内容涉及其他部门的职权范围时，行文前必须由主办部门负责与有关部门就该问题进行协商，取得一致意见后方可行文，一律不得各自按照自己的意见向下行文。协商中如果确实难以取得一致意见，应由主办部门如实列出各方理据，提出建议性意见，上报共同的上级机关，以便该上级机关进行协调或仲裁。强调这一点，其目的是强化有关部门的责任，提高决策的效率，以达到有效、高效的目的。如果在意见分歧情况下，各部门政出多门，只能使下级无所适从。如果部门之间未协商一致就各自向下行文时，“上级机关应当责令纠正或撤销”。

（四）联合行文规则

如果一项工作同时涉及两个或两个以上的同级机关并需要配合协同处理的，为了增强公文的权威性、提高办事效率，可以联合行文。《条例》第十六条、第十七条规定了可以联合行文的几种情况：

（1）同级政府、同级政府各部门、上级政府部门与下一级政府可以联合行文。

这一条是说明行政机关系统里的联合行文规则的，这里包括了3种情况：

①同级政府可以联合行文，即同是一级的地方人民政府可以联合行文，如佛山市人民政府和东莞市人民政府可以联合行文。

②同级政府各部门可以联合行文，如某地级市的人社局和农业农村局可以联合行文。

③上级政府部门与下一级政府可以联合行文，如省人社厅可以和某市政府联合行文。

（2）政府与同级党委和军队机关可以联合行文。

指同级党、政、军的联合行文。如中共××省委、××省人民政府和中国人民解放军××省军区可以联合行文。

（3）政府部门与相应的党组织和军队机关可以联合行文。

指党、政、军的部门之间的联合行文。所谓“相应的”是指与该政府部门同级的党组织和军队机关，如国家人事部和中国人民解放军总政治部可以联合行文，省委宣传部和省新闻出版局可以联合行文。

（4）政府部门与同级人民团体和具有行政职能的事业单位也可以联合行文。

政府部门与人民团体联合行文的，如中华人民共和国生态环境部和中国轻工业联会联合行文。“具有行政职能的事业单位”是指中国科学院、中国社会科学院、中国地震局、中国气象局、中国证券监督管理委员会等单位，它们也可以和国务院的部门联合行文。

（5）联合行文应当明确主办部门。

之所以提出这一条，不仅使公文的草拟、制发能按部就班地进行，而且还能在部门之间出现分歧意见时，主办部门的主要负责人可以出面协调。经协调“仍不能取得一致时，主办部门可以列明各方理据，提出建设性意见，并与有关部门会签后报请上级机关协调或裁定”。（《办法》第二十六条）

（五）协商一致的规则

涉及多个部门职权范围内的事务，部门之间未协商一致的，不得向下行文；擅自行文的，上级机关应当责令其纠正或者撤销。

（六）抄送规则（平行文）

（1）向下级机关或者本系统的重要行文，应当同时抄送直接上级机关。

一般而言，向下级机关或者本系统的行文多数不用抄送给上级机关，否则会造成“文山”。那么何谓“重要行文”？即涉及比较重要事项的公文，如增设重要机构、开展大的外事活动、审批大的建设项目及布置重要的工作。其目的在于让上级了解情况、掌握全局，避免各自为政；同时也便于上级监督，避免在重要问题上出大差错。

（2）受双重领导的机关向上级机关行文，应当写明主送机关和抄送机关。上级机关向受双重领导的下级机关行文，必要时应抄送其另一上级机关。

有些机关是有双重领导的，这些机关行文时，应当根据公文内容的具体职权归属，写明主送机关和抄送机关。如某华侨大学，受教育部和国务院侨务办公室的双重领导，它上送一份关于教育问题的请示，主送机关就应选择教育部，同时抄送给侨办；而教育部答复该校时，根据需要应抄送给国务院侨务办公室。这样做主要是为了增进了解，协调工作，既可避免重复行文，又可避免因为互不通气而产生矛盾。

在《条例》中规定，公文的行文规则要求行文应当确有必要，讲求实效，注重针对性和可操作性；同时，行文关系根据隶属关系和职权范围确定。一般不得越级行文，特殊情况需要越级行文的，应当同时抄送被越过的机关。

（七）上行文规则

（1）原则上主送一个上级机关，根据需要同时抄送相关上级机关和同级机关，不抄送下级机关。

（2）党委、政府的部门向上级主管部门请示、报告重大事项，应当经本级党委、政府同意或者授权；属于部门职权范围内的事项应当直接报送上级主管部门。

（3）下级机关的请示事项，如需以本机关名义向上级机关请示，应当提出倾向性意见后上报，不得原文转报上级机关。

（4）请示应当一文一事，不得在报告等非请示性公文中夹带请示事项。

（5）除上级机关负责人直接交办的事项外，不得以本机关名义向上级机关负责人报送公文，不得以本机关负责人名义向上级机关报送公文。

（6）受双重领导的机关向一个上级机关行文，必要时抄送另一个上级机关。

（八）下行文规则

（1）主送受理机关，根据需要抄送相关机关。重要行文应当同时抄送发文机关的直接上级机关。

（2）党委、政府的办公厅（室）根据本级党委、政府授权，可以向下级党委、政府行文，其他部门和单位不得向下级党委、政府发布指令性公文或者在公文中向下级党委、政府提出指令性要求。需经政府审批的具体事项，经政府同意后可以由政府职能部门行文，文中须注明已经政府同意。

（3）党委、政府的部门在各自职权范围内可以向下级党委、政府的相关部门行文。

二、公文办理

公文办理包括收文办理、发文办理和整理归档。

（1）收文办理主要程序。

①签收。对收到的公文应当逐件清点，核对无误后签字或者盖章，并注明签收时间。

②登记。对公文的主要信息和办理情况应当详细记载。

③初审。对收到的公文应当进行初审。初审的重点是：是否应当由本机关办理，是否符合行文规则，文种、格式是否符合要求，涉及其他地区或者部门职权范围内的事项是否已经协商、会签，是否符合公文起草的其他要求。经初审不符合规定的公文，应当及时退回来文单位并说明理由。

④承办。阅知性公文应当根据公文内容、要求和工作需要确定范围后分送。批办性公文应当提出拟办意见报本机关负责人批示或者转有关部门办理；需要两个以上部门办理的，应当明确主办部门。紧急公文应当明确办理时限。承办部门对交办的公文应当及时办理，有明确办理时限要求的应当在规定时限内办理完毕。

⑤传阅。根据上级批示和工作需要将公文及时送传阅对象阅知或者批示。办理公文传阅应当随时掌握公文去向，不得漏传、误传、延误。

⑥催办。及时了解掌握公文的办理进展情况，督促承办部门按期办结。紧急公文或者重要公文应当由专人负责催办。

⑦答复。公文的办理结果应当及时答复来文单位，并根据需要告知相关单位。

（2）发文办理主要程序。

①复核。已经发文机关负责人签批的公文，印发前应当对公文的审批手续、内容、文种、格式等进行复核；需做实质性修改的，应当报原签批人复审。

②登记。对复核后的公文，应当确定发文字号、分送范围和印制份数并详细记载。

③印制。公文印制必须确保质量和时效。涉密公文应当在符合保密要求的场所印制。

④核发。公文印制完毕，应当对公文的文字、格式和印刷质量进行检查后分发。

（3）涉密公文应当通过机要交通、邮政机要通信、城市机要文件交换站或者收发件机关机要收发人员进行传递，通过密码电报或者符合国家保密规定的计算机信息系统进行传输。

（4）需要归档的公文及有关材料，应当根据有关档案法律法规以及机关档案管理规定，及时收集齐全、整理归档。两个以上机关联合办理的公文，原件由主办机关归档，相关机关保存复制件。机关负责人兼任其他机关职务的，在履行所兼职务过程中形成的公文，由其兼职机关归档。

情境训练

为下列标题填写文种

1.××部关于几起重大火灾的__________

2．中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发《党政机关公文处理工作条例》的__________

3.××省财政厅关于要求解决××县广播、电视设备问题的__________

4.××省财政厅关于同意××大学新建教学楼的__________