构建巨灾保险制度增强我国风险管理能力

黄宏纯

湖北省危机与灾害应急管理研究中心 湖北 武汉 430070

武汉理工大学危机与灾害研究中心 湖北 武汉 430070

[摘要]我国的保险制度尚在建立之初，保险体系尚未完善，巨灾保险制度尚未建立，巨灾风险给我国的经济发展造成了很大的隐患。因此，本文首先明确巨灾保险内涵及其制度建设的重要性，并指出我国巨灾保险制度缺失的原因，在借鉴国外巨灾保险制度建设的经验的基础上，提出我国巨灾保险制度建设的思路以供政府部门决策参考。

[关键词]巨灾保险制度；风险管理；思路；能力

2001年以来，飓风、洪水和恐怖袭击等巨灾风险给许多国家社会带来了重大的财产损失与人员伤亡，致使世界各国，特别是发达国家对巨灾保险制度建设特别重视，不断地健全完善自身巨灾保险制度，形成了比较成熟的组织模式和运营经验，从而增强了应对巨灾风险的能力。而我国是世界上自然灾害最严重的少数国家之一，巨灾风险在我国的暴发情况十分严重；然而，我国的保险制度尚在建立之初，保险体系尚未完善，巨灾保险制度尚未建立，巨灾风险给我国的经济发展造成了很大的隐患，特别是今年年初我国南方特大冰雪灾害和“5·12”汶川大地震给地方经济造成了重大损失，甚至影响了全国正常的经济生活。因此，加快推进我国巨灾保险制度建设，增强我国风险管理能力，已成为一个亟待解决的问题。

一、巨灾保险及其制度建设的重要性

（一）巨灾、巨灾保险及其制度

巨灾是指对人民生命财产造成特别巨大的破坏损失，对区域或国家经济社会产生严重影响的自然灾害事件。恐怖主义袭击、重大人为事故也逐渐被认为是巨灾。[1]巨灾保险是一种保险产品，其是对巨灾造成的经济损失进行承保，从而使受灾者减轻灾害损失的一种保险行为。巨灾保险制度，是指对由突发性、无法预料、无法避免且危害特别严重的如地震、飓风、海啸、洪水、冰雪等所引发的灾难性事故造成的财产损失和人身伤亡给予切实保障的风险分散制度。

（二）巨灾保险制度建设的重要性

1．巨灾保险制度建设的必要性

我国是一个自然灾害非常频发的国家。据世界银行统计，20世纪世界范围内54次最严重的自然灾害有8次发生在我国。据民政部统计，每年自然灾害造成的直接经济损失超过2000亿元。[2]自然灾害特别是巨灾对于我国的影响范围特别广，造成的损失大，但我国灾害保险制度却不完善，保险业支付的保险赔款一般仅占巨灾损失的1%～5%，远远低于36%的全球保险业的平均水平，保险业经济补偿和社会服务功能在灾害救援体系中的作用没有发挥出来。今年年初南方雨雪冰冻灾害和“5·12”汶川大地震给我国造成了巨大的损失，但我国保险救援体系不完善，进一步反映出保险业经济补偿和社会管理功能在国家灾害救助体系中的作用偏低，凸显了建立巨灾保险制度的重要性和必要性。

2．巨灾保险制度建设的紧迫性

目前，我国应对巨灾的能力还很薄弱，而我国对地震等巨灾造成的经济损失的补偿与救助，实行的是国家财政支持的政府主导型巨灾风险管理模式。这种单一的政府财政补偿和救助巨灾风险损失的制度，很难应对自然灾害频发的形势和日益严重的巨灾风险。特别是我国尚未建立起灾后恢复的经济保障制度，导致了巨灾后的补偿或救助范围小或层次低。[3]由于巨灾保险制度在我国几近空白，特别是遇到灾难性事故时，整个保险业显得力不从心。就拿南方低温、雨雪冰冻灾害和“5·12”汶川大地震来说，尽管保险业积极主动赔付，可保险赔付金额尚不足损失总额的1%，而其他一些国家在发生巨灾后，保险赔款可承担30%以上的损失补偿，一些发达国家甚至可达60%～70%。我国保险的覆盖面还比较窄，其承载的保障社会稳定功能还有待提升。同时，随着我国经济逐年增长和财富存量的持续积累，地震等巨灾对经济和社会的威胁与破坏程度将不断上升。因此，我国建设巨灾保险制度已迫在眉睫。

二、我国巨灾保险制度缺失的原因

由上述分析可知，保险业经济补偿和社会管理功能在国家灾害救助体系中的作用偏低，巨灾保险制度严重缺失，探讨其原因，本文认为主要有以下几方面。

（一）国家层面

1．巨灾保险制度的法律支撑体系不完善

从国际巨灾保险的成功经验看，为了确保巨灾保险的覆盖面，包括美国、日本等一些国家和地区都采用了一定程度的法律强制性保险制度，而我国目前尚缺乏相应的强制性保险法律制度，因此，巨灾保险在实施推进过程中缺乏有力的法律支持。

2．缺乏巨灾保险制度的有效管理和运作机制

由于我国尚未建立巨灾保险制度，巨灾保险及保险业在灾害应急管理中的地位和作用，以及与政府之间的协调关系无法明确，加之巨灾的应急管理职能机构分散，相互间的沟通协调存在一定障碍，造成巨灾保险的监管、协调存在制度性真空。在巨灾保险的业务开发方面，存在一些技术性课题，有待深入研究，如保险公司对巨灾风险责任的界定、保险费率厘定、巨灾风险的概率和损失程度大小的评估、巨灾保险的再保险等。

3．国家相关配套政策措施缺失

根据国际经验，巨灾保险制度是一项政策性保险制度，单纯依靠商业保险的运作，不足以支持巨灾保险的开展；国家需要参与和大力支持，同时出台相关配套扶持政策措施，以促进巨灾保险的发展。很多国家都在巨灾保险基金的设立、再保险安排、巨灾风险证券化等方面给予政策支持，以确保巨灾保险制度的正常运行。但我国的巨灾保险制度相关配套政策措施缺失，政府未给予巨灾保险基金立法、财政、税收方面的政策足够的支持。

（二）保险业方面

保险公司缺乏经营技术和水平，专业人才缺乏。不同于一般的灾害保险的风险评估，巨灾保险的风险评估可能涉及地质、地理、气象、土木工程等多学科的专业技术知识，技术门槛和专业人才培养投入成本相对较高，加之我国保险业对培训巨灾保险专业技术人才的投入力度还比较欠缺，造成保险公司普遍缺乏应有的巨灾风险评估技术和水平，无法对巨灾发生的危险性和可能造成的损失进行相对准确的衡量与把握，直接导致保险公司无法开发设计出种类丰富的巨灾保险产品，进而对开展巨灾保险业务产生消极思想，采取谨慎保守的态度。

（三）社会与民众方面

目前我国公民巨灾保险意识普遍较弱，缺乏对巨灾保险作用的全面认识，以致民众对巨灾保险的支持度不够，投保意识不强，这也是巨灾保险制度缺失的原因之一。同时，由于政府对巨灾保险制度缺乏大力支持，未能对巨灾保险进行大力宣传，使整个社会对巨灾保险有一个科学的认识，所以没有形成一个促进巨灾保险制度建立的社会氛围和良性发展的动因。

三、国外巨灾保险制度建设的经验借鉴

近十几年来，许多国家，特别是发达国家遭受飓风、洪水和恐怖袭击等巨灾，给社会带来了重大的财产损失和人员伤亡。为了减少巨灾造成的损失，发挥保险业在灾害救助体系中的作用，它们构建了符合本国国情的巨灾保险制度，形成了比较成熟的组织模式和运营经验。总结它们巨灾保险制度建设的经验，对我国的巨灾保险制度建设有非常重要的意义。

（一）相关法律支撑、配套政策措施支持完善

许多国家都是通过立法，实行强制性巨灾保险制度，在法律上对巨灾保险制度予以明确，为建立切实有效的巨灾保险体系提供基础和保证。同时，给予巨灾保险基金立法、财政、税收、金融方面的政策支持，形成一个支持巨灾保险制度建设的法律体系。

（二）构建完善的巨灾保险运行模式

当前国际上巨灾管理模式主要有两种：一是完全由国家政府筹集资金并进行管理的巨灾风险管理体系；二是政府和保险公司共同合作的管理模式。从发展趋势看，政府和保险公司合作进行巨灾风险管理的模式更符合发展需求，欧美与许多发展中国家和地区均选择这一模式。例如，美国的洪灾保险制度是从立法着手、由政府运作、依靠私营保险公司、通过商业手段逐步实施和发展起来的；土耳其则通过立法要求所有登记的城市住宅必须投保强制性地震保险，通过强制保险建立国家巨灾准备金。[3]

（三）建立巨灾保险基金制度

由于巨灾风险具有危害性强、影响面广以及损失金额巨大的特点，商业保险公司无法独立承保巨灾风险。因此，许多国家都建立了巨灾保险基金制度，由所有保险公司共同参与，分摊巨灾赔款。巨灾保险基金实行统一管理、统一运作。一般是由专业再保险公司代为管理，统一安排国际再保险，运用风险证券化，如发行灾债等方式分散风险，实现成本效益的最优化。

四、我国巨灾保险制度建设的思路

针对目前我国巨灾保险制度缺乏的原因，借鉴国外的建设经验，结合本国国情，本文认为我国的巨灾保险制度建设应当是建立以政府为主导，以商业保险体系为框架，国家财政提供支持，全球再保险市场分散风险的多层次、多方位的保障体系。我国的巨灾保险制度建设具体应从以下几方面入手。

（一）建立健全巨灾保险制度的法律支撑、配套政策措施支持

国家应通过立法确立巨灾保险的政策性地位，在法律上明确巨灾保险的政策性保险地位和巨灾保险的强制性，规定各商业性保险公司必须把地震、洪水、冰雪、台风等巨灾保险责任从其他保险条款中剔除，列为综合性保险的承保责任。各商业性保险公司必须接受政府委托经办巨灾保险业务。同时，国家应对巨灾保险的保费收入免征营业税和所得税。政府给予巨灾保险基金立法、财政、税收方面的政策支持。[4]

（二）建立科学的巨灾保险制度

巨灾保险制度是一项政策性保险制度，单纯依靠商业保险的运作不足以支持巨灾保险的开展。因此，我国应以政府主导、市场运作的方式建立巨灾保险制度，由企业和个人购买巨灾保险，政府提供一定补贴，多家保险公司共同承保，并通过国内外再保险市场分散风险。

1．建立政府与商业保险公司间的合理分担机制

我国应建立政府与商业保险公司间的合理巨灾赔款分担机制。政府和商业保险公司对于巨灾保险应采取限额承保方式，要明确企业财产的巨灾风险责任与家庭财产的巨灾风险责任分别由商业保险公司和政府承担。企业财产巨灾保险属于商业性保险，由商业保险公司自行全部承担；至于家庭财产巨灾保险则作为政策性保险，由政府承担大部分，未承担部分由家庭自己投保或自我承担。[4]

2．建立专业巨灾保险基金

我国应由政府主导，所有保险公司共同参与，整合多方资源，建立专业巨灾保险基金，分摊巨灾赔款。专业巨灾保险基金实行统一管理、统一运作，推行政府、保险公司合作分担巨灾风险的机制。巨灾保险基金的资金来源有以下几个方面：① 每年的保费收入。② 国家每年从财政预算中按一定比例划入一部分。③ 降低保险公司现行的营业税税率，国家每年另行向保险公司按应交营业税额的一定比例提取巨灾风险准备金。专业巨灾保险基金的管理和运作应不以营利为目的，并实行单独建账、单独管理，由专业再保险公司代为管理，统一安排国际再保险、运用风险证券化等方式分散风险，实现成本收益的最优化，确保专业巨灾保险基金的保值增值，为巨灾赔款提供充实的资金保障。

3．发行巨灾债券，分散保险在金融市场上的风险

巨灾债券是一种场外交易的债权衍生物，是保险公司或者再保险公司通过直接发行公司债券、利用债券市场来分散风险的风险证券化形式。一般而言，资本市场为巨灾风险分散提供了重要的支持，许多新型风险管理工具均以资本市场为依托。通过巨灾债券可将巨灾风险转移给资本市场的投资者，增强社会危机处理能力，增强保险公司的承保能力。因此，我国应结合本国国情，在建立科学的巨灾保险制度时，可通过发行巨灾债券，分散保险在金融市场上的风险。

4．建立巨灾保险的再保险体系

在充分借鉴发达国家再保险发展经验的基础上，建立我国巨灾保险的再保险体系，实行商业再保险和国家再保险结合的分保安排。国内外商业再保险公司作为主要的再保主体，对超过基金赔付额度的损失承担赔偿责任；对于超过再保险公司承保能力的部分，由政府或者其他国际组织给予财政担保或者再保。

（三）增强全社会防灾减灾意识

保险公司应划出一定比例的保费资金用于支持增强全社会防灾减灾意识的公益宣传和社会活动，通过多种方式帮助人民群众增强风险意识，提高防范风险技能，以减小巨灾造成的社会财产的损失和人员伤害。同时，政府应加大全社会防灾减灾意识的宣传力度，在政策、资金投入等方面给予大力支持，保障社会防灾减灾意识宣传活动的可持续发展，进而不断推进我国民众防灾减灾意识的提高及自救、互救理念的增强。[5]

五、结束语

巨灾保险制度建设本身是一项系统工程，涉及法律、经济、金融、保险、风险评估、政策制定等多个领域，需要长时间的不懈努力。[6]但是，近年来从“非典”到“5·12”汶川大地震的一次次大灾、巨灾，已给我们上了深刻的一课，迫使我们必须加快巨灾保险制度的建设，同时也创造了良好的建设契机。通过制度建设，着力推动巨灾保险体系建设，以建立起保障有力的社会保险体系，从而不断提升我国抵御严重、巨大灾害和安全事故的能力。

参考文献

[1]姚庆海．巨灾损失补偿机制研究[M]．北京：中国财政经济出版社，2009.

[2]舒高勇．关于巨灾保险制度的建立和完善[EB/OL]．腾讯财经，http://finance.qq.com/a/20080527/002791.htm.

[3]皮曙初．建立巨灾保险基金制度 雪灾震灾疾呼巨灾保险[N]．经济参考报，2008-05-27.

[4]樊新民，黄纯忠，黄小勇．中国亟需建立巨灾保险制度[N]．中国经济时报，2008-06-03.

[5]臧明仪．“5·12”灾难推动中国地震保险制度建设[N]．财经时报，2008-06-25.

[6]吴睿鸫．汶川地震应催生巨灾保险体系构建[EB/OL]．新华网，2008-05-22.