二、地方政府公司化效果的实证评估

在1994年进行的以“财政收入权力集中，而财政支出责任不变”为特征的分税制改革之后，中央在预算内收入中所占份额大大提高，而同时地方政府实际的支出责任（特别是社保支出责任）由于这一时期进行的大规模企业转制而显著增加。但即便如此，中国经济却延续了分税制改革前的高增长率：1994—2000年间中国经济年均增长率达到8.1%，与1987—1993年相同。而自本世纪初以来，中国经济的年增长率还在进一步加快，过去五年里更达到惊人的10%以上。如果认可以“财政承包制”为标志的“中国式保护市场的财政联邦主义”是刺激中国改革早期高速增长的根源，那么就难以解释财政集权为特征的“分税制”改革后中国经济持续的高增长。换言之，地方政府公司化是缔造中国经济永续增长的法宝，还是难以为继且危机四伏的发展陷阱？回答上述问题不仅有助于我们重新理解中国转轨的逻辑，进一步厘清中国改革30年高速增长背后的政治经济学，也将有助于我们判断中国目前的增长模式，尤其是以地方政府公司化为主要特点的经济增长与工业化、城镇化模式在经济、社会乃至环境层面的可持续性。

（一）中国地方经济增长模式与公司化形式的演变

总体说来，20世纪90年代中期之前，为了充实税基，地方政府有较强激励来利用各种手段扶持其所有的国有或集体企业，包括通过隐藏利润而进行的变相免税、补贴信贷、免费或补贴性投入（比如低价土地、电力、水等），甚至直接实施地区保护主义政策。90年代中期之后，在显著地向上集中了财政收入的同时，“分税制”改革并没有相应调整不同级政府间支出责任的划分。实际上，地方国有和乡镇企业在1990年代中期后的大规模改制、重组和破产极大地增加了社会保障支出的压力，而社保支出无论是过去、还是现在都基本是地方政府的责任，因此，分税制改革导致地方政府的实际财政支出责任显著加大。收入上移和支出责任事实上的增加迫使地方政府不得不全力增加本地财源。除了强化新税制下属于地方独享税的营业税、所得税的征收外，地方政府逐渐开始通过大规模的招商引资来争夺制造业投资，同时开拓以土地出让、各种行政事业性收费为主体的新预算外收入来源。这一时期由于争取制造业投资可用的税收工具随分税制改革日益缩减，地方政府开始更多依赖于各种非税收手段，如除了降低劳工、环保管制要求外，提供廉价工业用地和补贴性配套基础设施等优惠条件成为地区间制造业投资竞争的主要工具。

在2003年前后的一波开发区热潮中，各地制定的招商引资政策中几乎毫无例外地设置了用地优惠政策，包括以低价协议出让工业用地，按投资额度返还部分出让金等。经常出现的情况是，基础设施完备的工业用地仅以名义价格、甚至是所谓的“零地价”出让给投资者50年。最近几年，随着沿海发达地区建设用地指标短缺、劳动力紧张以及欠发达地区政府在农村税费改革后收入下降并追求新的税基，工业开发区建设热潮有从沿海发达地区向沿海欠发达和内地地区大规模蔓延的趋势。2009年国际金融危机之后，中央政府的财政与信贷刺激政策又导致工业开发区和新城区的狂潮大规模向中部乃至西部地区蔓延。

（二）“区域竞次”发展中的地方政府竞争策略及其逻辑

由于到1990年代中期，原来为地方政府带来巨大税利的地方所有的国有企业和乡镇企业开始给地方政府带来日益增加的亏损和债务，地方政府开始逐步对本地中小型国有、乡镇企业进行改制、重组乃至直接民营化。这个变化带来的结果是地方政府从企业的直接所有者变成税收的征收者和相应基础设施等公共服务的提供者。这种政府角色的重新定位，对地方政府行为产生了极大的影响。作为企业所有者，地方官员有着很强的动机照顾自己的“孩子”并确保他们盈利。而作为税收征收者，地方政府则必须为所有的潜在纳税者提供服务。在产能开始出现过剩时，除了更有效率的民营企业不断扩张外，外资企业在1990年代后半期也开始大量进入中国。与国企和乡镇企业不同，这些私企具有更大的流动性，而且对于地方的优惠政策也更敏感。如果其他地区能提供更有利的税收、土地优惠，以及更好的基础设施，这些企业就会离开本地。结果是地方政府不得不进行非常激烈的招商引资竞争来扩大税基。因此，从1990年代后期开始，从苏南和一些沿海地区发端，地方政府就开始通过廉价工业用地、放松环境和劳工管制等非税手段来大规模招商引资。这些非税的区域竞争手段，可以在不降低企业给政府缴纳税收的情况下，通过让全社会承担成本的方式来降低企业的生产成本。

这里还需要特别讨论一下地方政府在工业用地与商住用地上的不同策略，尤其是制造业发展对本地服务业的溢出效应。由于地方政府需要事先付出土地征收成本、基础设施配套成本，因此低价出让工业用地往往意味着地方政府从土地征收到招商入门这个过程中，其财政实际上是净损失的。要全面理解地方的上述行为，不妨多问如下问题：为什么地方政府在制造业的招商引资上如此不遗余力，不计成本？如果制造业通过低地价与税收优惠来招商引资无法在短期甚至中期赚钱，那么为什么地方政府还要这样做？这些问题都可以通过对不同产业间联系这个角度，尤其是制造业对服务业的外溢效应得到回答。

与低价出让制造业用地不同，在商住用地出让上地方政府往往采取高价策略。很多地方政府成立土地储备中心，垄断城市土地一级市场，通过限制商住用地的供应并以“招拍挂”的竞争性方式出让土地来最大化出让金收入。

与制造业不同，大部分服务业部门提供的是供本地居民消费的服务，这些属于非贸易品的服务必须在本地被提供和消费。而由于中国地方政府基本垄断了本地商住用地一级市场，从而在提供商住用地上有很强的谈判能力。结果是虽然工业用地由于各地投资竞争而形成“全国性买方市场”，但在商住用地方面形成了众多“局域性卖方市场”。地方政府完全可以通过“招拍挂”方式高价出让土地，并将这种高地价转嫁给本地服务业的消费者。所以，我们自然会观察到地方政府通过设立“土地储备中心”来调节和控制商、住用地的供地规模，提高其商住用地土地出让金收入。实际上，为了弥补协议出让工业用土地带来的亏空，一些地方政府不得不通过商、住用地出让获得的土地出让收入进行横向补贴。

中国独特的土地管理制度使土地成为实现制造业—服务业联系与产业间溢出效应的完美媒介。中国城市土地属于国家所有，农村土地归村集体所有。城市扩张和工业园区建设所需的土地绝大多数来自农村集体土地，但这些土地必须通过政府征地后，才能进行开发和出让。

（三）地方政府公司化的后果

不可否认，以低价工业用地、放松劳工与环境管制等非税手段为主要优惠政策工具的经济增长与城市发展模式，确实带来了2002—2008年间中国经济的超常规增长。国内各个区域之间的激烈竞争也导致了中国制造业的超常规发展，并推动了城市服务业部门尤其是房地产业的高速增长。但与此同时，也必须看到，上述增长模式的代价非常巨大：以“区域竞次”模式来吸引制造业投资、并成为全世界中、低端制造业中心（往往也是低土地利用效率、高能耗、高材耗产业中心）的增长模式，实际上已经给中国带来一系列经济、社会和环境方面的长期负面影响。而土地的价格被人为扭曲，也必然带来城市发展过程中用地结构方面的严重失衡：如农地转非农地速度过快的同时，土地利用结构极端扭曲；供给面与需求面共同催生的房地产泡沫化；不完全城市化的流动人口与无法充分享受土地增值收益的失地农民；最后，上述发展模式对环境和生态也产生了非常不利的影响。中国地方政府公司化的增长模式发展到今天，已经成为地方政府、国有金融机构乃至中央政府共同参与的一个“庞氏骗局”，是一个“击鼓传花”的游戏。如果中央政府还不采取坚决的改革措施来扭转这个局面，结果必然是房地产泡沫崩盘并产生连锁反应。最坏的结果，是政府、银行和很多相关企业的资产负债表全面损害，引起整体性经济与金融危机。