三、理顺政府与市场关系应加速推进重点领域改革
在理顺政府和市场关系指导思想确立的基础上，应根据当前以及今后经济社会运行的突出矛盾，有针对性地推进若干重点领域的改革。
（一）加快完善公共财政
公共财政就是满足社会公共需要的政府（国家）财政。从体制转型角度看，公共财政既是政府转型的重要内容，也是政府转型的必然结果和重要标志，即通过财政的收支变化来反映政府转型的进程。从宏观调控角度看，公共财政是合理有效应对和熨平经济周期性波动的基本保障和重要手段。
1．形成与社会公共需求发展变化相匹配的公共支出结构
我国公共支出结构突出的问题是经济建设支出比重偏大，而公共服务支出比重偏小。这一点在近年来的讨论中已基本形成共识，在政策取向上也得到了明显体现。问题在于，处于转型期的公共支出结构调整，政策性的调整如果没有体制和制度性足够支持和保障，其连续性和实际落实情况往往会打“折扣”。因此，要形成与社会公共需求发展变化相适应的公共支出结构，必须进一步在体制和制度层面加以完善。一是深化预算制度改革。二是完善和规范转移支付制度，逐步加大一般性转移支付的比重，减少专项拨款比重。三是严格控制政府行政性支出，特别是政府消费性支出。
2．调整和完善促进社会公平的税收制度
在市场发展已经相对充分、国家财政集中和汲取能力已经显著提高、政府职能转变已成趋势的今天，税收制度的调整和完善应该由偏重“汲取能力”向规范和促进社会公平转变，“公平税赋”理应成为新阶段的核心取向。一是加快税费结构的调整，规范征收秩序。二是在不增加综合税费负担水平的原则基础上，调整税制结构。进一步简化税种，对于一些功能交叉、明显重复征税的税种，该合并的合并，该废除的废除。如车船使用税、燃油税、车辆购置税、消费税的设计中就存在这类弊端，已经饱受社会诟病。对于一些明显有失税负公平的税种、税率应进行调整，如在生产型增值税已经普遍实行的情况下，营业税的调整应尽快提上日程。目前营业税负偏重，制约了第三产业的发展。对于一些税种缺失应根据实际情况加快研究、合理推进。如进一步完善资源税征收，合理扩大征税范围，促进资源的合理开发与社会共享；探索建立赠与税、财产税、遗产税以及社会保障税等税种，等等。三是完善个人所得税制，基本目标是将单一的分类税制改为综合个人所得税制。
3．按照事权与财力相匹配原则合理调整税制
政府事权与财力相匹配是深化财税改革的重点，是在源头上避免政府职能边界“越位、缺位”的基本保证。改革的基本目标是形成符合市场经济规律的“中央-省-市县”三级分税分级财政体制和中央、省两级自上而下的转移支付体制，完善和规范政府不同层级之间的财政分配关系。
一是根据法律明确的事权划分，合理调整不同政府层级的税收范围。中央政府收入以社会保障税（目前社会保障资金统筹具有准税收性质）为主，还包括关税、增值税和消费税、证券交易税、个人所得税、企业所得税、海洋石油资源税等属于涉及国家主权、公平市场环境、影响全局利益、关系国民经济稳定、维护统一秩序、调节收入分配以及流动性较强和分布不均的税种。其收入总量应控制在全国收入比重的50%以上。省级政府收入以营业税为主，还包括一部分资源税、增值税、公司所得税、个人所得税中的地方分享比例等税种。其收入总量应控制在全国收入比重的15%左右。县市政府以房地产税为主，还包括契税、土地增值税、遗产税、排污税、城市建设维护税、车船牌照税等流动性较低、信息要求较细、适宜由基层掌握的税种，以及其他国税、省税以外的较小税种。其收入总量应保持在全国收入比重的30%左右。由于市、县支出约占全国财政总支出的50%—55%，因此，税种划分还必须配套规范的财政转移支付制度。
二是规范税收，根本解决县市级政府“土地财政”问题。实行分税制以来，由于地方政府财政收入不能满足支出需要，地方政府收入的很大部分靠收费、罚款和出让土地。特别是土地收入已经成为地方政府的重要收入来源。这是近年来普遍出现的地方政府越权、违规批地现象以及大规模城市拆迁的主要根源，也是地方政府“经营城市”、投资扩张的主要动力。“土地财政”的不可持续性及其带来的现实弊端越来越突出，特别是在推高房价、征地拆迁过程中的利益冲突等方面，以及对民生改善和社会稳定造成严重影响。改革的基本方向是把不可持续的土地财政，变为可持续的日益增长的地方财政。主要内容是在清理、废除、规范各种行政收费的基础上，形成以房地产税为主要税种的税制。这需要土地制度改革相配套，变土地管理部门实行的出让和收入制度为财政税收部门的有关土地和房产征税制度，并统一纳入财政预算管理。如废除土地50年到70年的出让体制，延长土地使用期，土地使用权按年或月征收土地使用税，土地使用权交易征收土地增值税。房地产税应借鉴国际通行做法，分别按房地产拥有、房地产转移、房地产收益三个环节来设计税种，逐步建立和完善房地产税体系。
三是配套进行行政管理体制改革。2009年中央一号文件已经明确提出，推进省直接管理县（市）财政体制改革，稳步推进扩权强县改革试点，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县（市）的体制。财政部也明确提出到2012年底前，将在全国大部分地区推进“省直管县”财政改革。这一改革的推进和成功，必然对减少政府层次提出要求。国际经验也表明，分税分级财政体制安排普遍不超过三级，因而从财政体制和行政体制统一的视角看，减少政府行政层级也是一种趋势。因此，通过探索省直管县（市）财政体制与行政体制统一的改革，最终形成中央、省、市县三级财政体制和行政体制，应该成为未来10年改革的重要目标。
（二）抑制行政性垄断
行政性垄断已经成为我国经济结构转型和发展方式转变的主要体制性障碍，也是制约市场化进程、市场经济体制完善的主要障碍。抑制和破除行政性垄断已经成为现实经济中十分紧迫的问题。
1．扩大市场准入，引入市场竞争
首先，加快推进“对内开放”，取消对非国有经济特别是非公有制经济的歧视和限制。除极少数必须由国家垄断经营的领域（但需要充分论证）外，所有行业都应一视同仁地向各类非国有经济开放。其次，垄断行业改革应突破以往那种所谓“战略性”、“重要性”、“公益性”等笼统的产业划分的局限。政府“应当”介入的领域并不等于“只有”政府才能介入，重要的是“市场能够解决的问题就让市场去解决”。第三，市场准入政策思路应由“允许”向“禁入”转变。也就是说，凡是法律、法规不明确“禁入”的领域，都是可以“进入”的，并且不能被“事后”追究。
2．限制、规范行政性垄断行为
一是限制行政性垄断企业利用垄断地位攫取超额利润的行为。二是行政性垄断企业的经营范围。三是合理规范行政性垄断企业利润分配。应明确国有企业的利润分配与国民资产收益相联系的原则，国有资本红利可用来补充社会保障资金，或作为再分配基金用于扩大居民消费。对于行政性垄断企业高管收入也要限制，在以垄断地位实际成为决定企业收益的情况下，不能按竞争性企业那样搞“工效挂钩”。
3．加强反垄断机制的建设
一是完善《反垄断法》。二是加强人大对行政性垄断的制约与监督。三是形成和完善社会监督机制。
（三）加速推进投资体制改革
投资体制改革的实质是实现投资由政府主导型向市场主导型的转变，克服政府主导型投资体制的诸种弊端，形成完善的市场化投资新体制。改革的重点是规范政府投资行为，废除阻碍市场化投资的行政审批制度，让市场机制真正发挥优化资源配置作用，促进结构调整和发展方式转变。
1．规范政府投资是投资体制改革的重点
我国投资领域中大量的“重复建设”，是造成结构扭曲和公共资源浪费的一大“痼疾”，其根源之一是政府投资缺乏有效的约束机制。根源之二是政府在长期治理“重复建设”中，没有明确把焦点集中在规范政府投资行为上。其结果不仅是问题没解决，反而抑制了市场竞争，加剧了结构扭曲。因此，投资体制改革核心或重点规范政府投资行为，建立在法律约束基础上的公开透明的投资决策机制。当务之急，应尽快出台《政府投资法》，或先出台《政府投资条例》作为过渡，条件成熟再上升为法律。政府投资法律规范的核心理念，应该以完善市场经济基础上的公共职能为取向，明确政府投资的公共性质，严格约束政府投资直接介入市场微观领域的行为。同时，政府投资决策与实施要有严格的法律程序，除特殊情况（也应有基本界定和程序规定）外，政府投资应严格执行经人代会审议通过的规划，不得随意增减项目。还需要指出的是，由于政府投资属于公共投资，投资决策无论是经过层层审批还是人代会通过，实际上都难以追究到具体的责任人。因此，对于政府投资决策的责任追究，应主要体现在非规划的“随意项目”，并坚持“谁审批谁负责”的制度（决策执行责任由各执行环节中的相关制度规范）。
2．规范对非政府投资管理
2004年《国务院关于投资体制改革的决定》明确了对非政府投资一律不再实行审批制，而是区别不同情况实行核准制和备案制。但不少专家、学者也提出了要防止核准制演变为变相的审批制。虽然该《决定》对于核准制的核准范围与核准原则已经做出了明确规定，但仍需进一步完善，尤其是核准原则的细化和透明。如经济安全、合理开发利用资源、保障公共利益、防止出现垄断等方面，应有进一步的具体标准，这一方面可规范“核准人”，避免因自由裁量权过大导致随意性甚至寻租行为，同时也有利于投资者清楚核准的“边界”，减少盲目性。对于核准机关也应贯彻分权、制衡、法治原则，凡是法律已经有明确规定的应由法律约束，不再重复核准；凡是有明确部门职责划分的应由具体部门核准，减少投资者“部门旅行”；对于核准机关“巧立名目”不予核准的行为，应建立行政追究和法律诉求机制。此外，应确立核准制只是一种过渡形式的理念，大幅度缩小行政核准范围直至取消，由完善的法律制度约束，是市场经济投资体制改革的方向和最终目标。
对非政府投资管理还应严格遵守宪法、民法等关于市场主体权利的法律规定。政府宏观调控与管理应主要通过财政和货币政策间接调控，并以“外部性”问题（如土地、环境等）为管理重心，原则上不应对非政府投资特别是民间投资直接采取行政性的“关停并转”或“拉郎配”式的兼并重组。市场约束投资者，法律约束政府，应成为投资管理的重要原则，这样才能真正形成市场化投资体制和机制，从根本上改变结构扭曲和资源浪费的状况。
3．有效抑制政府建设性投资冲动
政府建设性投资源于过分追求经济增长速度指标的业绩考核取向，也是计划经济时期政府官员好大喜功的延续。长期以来，这一取向并没有随着市场经济体制发育、成长发生根本改变，反而在两次应对世界经济危机中得到了强化。因此，抑制政府建设性投资冲动，首先应改变过分追求经济增长速度的业绩考核取向，对政府政绩的考核应以建设服务型政府为取向，让市场主体成为经济增长的主导力量，把政府履行公共服务职能作为主要考核内容。其次，压缩并控制政府建设性投资在公共支出的比重，政府建设性投资主要通过发行债券的方式进行，并把政府债务控制作为重要考核内容。第三，通过政府投资法限制政府向一般生产性项目特别是竞争性、营利性项目的投资，政府投资应主要投向公共基础设施和公共服务领域。第四，政府投资不能“透支未来”应作为重要原则，即使在法律已经界定的政府投资领域，政府投资也不能过度扩张。
（四）推进基本要素市场化
1．劳动力要素市场化
第一，要在有关劳动力要素分配理念上与时俱进。劳动力价格不能停留在18世纪末“生存工资”理论水平上，现代劳动力市场中的工资水平不仅受到供求关系的影响，还要受其他体制、制度因素的影响。第二，要进一步完善劳动分配方面的法律和执行机制，严格执行已有的劳动法律法规，并根据实践逐步完善相关法律，完善劳动仲裁和法律援助机制，为劳动者获得合法收入提供法律保障。第三，赋予劳动者集体谈判的合法权利，提高工会在代表职工利益方面的相对独立性。第四，发挥雇主组织的作用。劳动力跨企业、跨行业流动的特点，决定了集体谈判不能只局限于单个企业。第五，废除基于户籍制度的劳动力身份性歧视，坚持同工同酬原则。“让农民工成为历史”，应该作为重要的改革目标之一。第六，要正确判断来自社会不同方面对劳动者权利的争议。一些企业面临的问题，实际上是多种因素导致的（如市场环境、税负过重等），不是单纯劳动要素成本上升问题。特别是应该看到，在经济全球化情况下，全球资源配置的领域和范围不断拓展，要素价格的国际化趋势同样是不可阻挡的。当中国的劳工（特别是农民工）工资被压得过低时，发达国家的劳工就会迫使其政府在贸易政策上作出反应，从而使贸易摩擦不断，抑制中国所谓的劳动力比较优势。
2．土地要素市场化
土地要素大规模市场化始于1992—1993年，并且逐步形成了以政府垄断出让为特征的一级市场，以土地使用权转让、出租、抵押等交易形式为特征的二级市场。土地市场化中最突出的问题，首先是农村土地转为城市工商业用途必须经过政府征用后才能进行，实际上排斥了农村土地所有者和使用者进入市场的交易权，土地市场化主要是城镇土地的市场化。这样，一方面，农民由于不能充分享有农村土地市场化带来的收益，迫使通过各种非正常手段来维护或谋取自身利益，如农地征用中的群体性事件以及所谓“非法占用”农地和“小产权房”等现象的大量存在；另一方面，政府成为主要的土地交易主体，造成土地管理中公共事业用地与商业用地不分，权力与市场运行“错位”，既阻碍了土地市场化的进程，也引发了大量腐败。
改革的基本方向，一是政府退出商业用地的直接征用环节，商业用地完全按市场规则自由交易。其要点是，政府通过法律和规划严格界定公共事业用地的范围，约束政府参与商业化土地交易；对于农地转为商业用地，政府只进行规划管理，保障交易秩序，不再参与具体交易。二是逐步完善农地所有者和使用者基本权利的制度性保障，核心是在处理好农村土地集体所有和个人使用权之间的关系前提下，使农民个体拥有相对清晰、完整的土地产权。鉴于各地在经济发展、经济结构、市场化程度以及资源禀赋等方面的情况千差万别，应允许农地产权具有不同的模式，进行符合实际的探索。三是逐步建立城乡统一的建设用地市场，贯彻落实十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，在符合规划和用途管制前提下，“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”，“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”。
3．资金要素市场化
从目前的实际可能条件看，至少应在以下几个方面争取有实质性进展：一是放开民营主体进入借贷市场的准入，配套形成完善的监管制度、风险防范制度、产权保护制度。二是探索合理有效的商业银行管理模式，在货币调控体系日趋成熟的条件下，应减少直至放弃对商业银行信贷的行政性控制（如“窗口指导”）。三是以利率市场化为目标，进一步发展和完善货币市场体系，扩大市场参与主体的范围和市场交易规模。特别是在全球化背景下，应高度重视外汇市场的发展，没有外汇市场发展，人民币汇率形成机制必然受到制约，国家和社会都缺乏有效应对汇率风险的手段。四是努力为发展多层次的资本市场创造条件。目前股票市场的种种弊端实际上是影响多层次资本市场发展的重要制约因素，股权分置改革已经为克服这些弊端奠定了制度性基础，但相关的制度建设与完善仍需大力推进。特别是在股票市场的监管方面，应改变过于集中于市场波动而对维护市场规则、规范市场主体行为重视不足的理念和做法，消除监管机构与监管对象之间实际存在的“利益共同体”现象，要逐步实现由行政性干预市场波动向制度性规范市场的方向转变。
（五）推进基本公共服务均等化
1．基本公共服务是政府公共服务职能的“底线”
推进基本公共服务均等化，关键是要改革基本公共服务领域的身份歧视和等级化，削减直至取消基本公共服务水平之上的一切公共支出“特权”。基本公共服务是社会重要的再分配调节机制，一定时期社会用于基本公共服务的公共资源总是给定的，如果允许特权存在，就必然意味着对其他社会成员构成侵害，导致社会再分配的逆向调节，加剧社会收入分配不公。虽然由于历史原因和利益刚性的存在，废除基本公共服务领域的特权和等级会面临诸多阻力，但作为改革目标取向和原则必须坚持，并积极探索可能的改革途径。
2．坚持城乡统筹的原则
十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出，我国已经“进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期”，把“城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立”作为2020年实现的目标，“统筹城乡基础设施建设和公共服务，全面提高财政保障农村公共事业水平，逐步建立城乡统一的公共服务制度”。十八届三中全会指出，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制机制。
3．完善城市化的制度安排
目前乃至今后相当长时期，城市化都是中国经济增长和发展的基本动力与支撑点，也是步入中等发达国家的关键和重要标志。城市化当然涉及经济、政治、社会领域的广泛调整和变革，但从我国特殊的二元结构角度看，核心是人口的城市化。因此，以城市化的战略为导向，形成与公民就业结构和生活方式变化相适应的制度安排，是政府公共职能的重要内容。以“农民工”市民化为重点，推进基本服务均等化，应该成为当前和未来10年城市化制度安排中的“重中之重”。城市发展战略规划中必须考虑人口转移的因素，而且要配套进行户籍制度改革以及完善相关的基本公共服务体系。在教育、医疗、养老、基本居住保障等方面，基本公共服务不再以户籍划分作为依据，而是以定居人口为依据。近年来一些地区在城市化制度安排中已经进行了有益的探索，如深圳市率先废除了传统的户籍管理制度，北京市在公共交通服务方面取消了月票“特权”，不少城市的“廉租房”建设开始起步，社会保障跨地区接续问题已经纳入政府工作日程等。应认真深入总结这些探索和实践经验，形成基本制度并加以完善。