第四节　省制对地方政治的影响

学者指出，清代政治结构的过分集权化，不论对地方行政或吏治都有相当不良的影响。⁽¹⁰⁴⁾还有研究则指出，“地方主义极端化的发展无疑是民国政治与社会的一大特征。”⁽¹⁰⁵⁾由过分集权化到地方主义极端化，说明近代中国在行政制度上的莫大变动与摆荡。由民国时期省制的变动，及因此而造成的中央对地方之政策和地方意识的兴衰等，可以了解其对地方自治、地方建设、动员地方与民众上确实也造成或大或小的影响。

北京政府时期虽也曾进行过省制的改革，但大多只是纸上谈兵，影响层面较小，无法推广到全国实行。南京国民政府时期，因中央政府权威加重，各地方实力派相继被中央政府削弱，内政统一基本完成，省制改革的焦点转移到分权于省还是分权于县的争论。⁽¹⁰⁶⁾

1929年3月27日，国民党第三次全国代表大会通过的《对于政治报告之决议案》指出：“吾人今后必须矫正从前重省轻县之传统观念……凡省内之国家行政，悉受中央指挥，凡地方自治与建设，悉归各县办理；省只为县自治之监督，立于中央与县之间，以收联络之效。如此，方足以扫除从来省权过重之积弊。”⁽¹⁰⁷⁾这种虚省实县的观念，也正是国民政府对于三级权力设置的初步设想，是呈两头大（即中央、县权力加大）而中间小（省权力缩减）之态势。⁽¹⁰⁸⁾

20世纪30年代中期，为彻底改变行政控制力难以深入县以下基层社会的状况，南京政府开始大力推行县政改革。1936年3月13日，蒋介石于内政部对县市行政讲习所学员的演讲中，将养教卫管并列作为“推进县政之四大要务”⁽¹⁰⁹⁾。后来经过蒋介石修正，确立四项工作次序为“管教养卫”。⁽¹¹⁰⁾蒋介石打算通过训练地方国民的“管教养卫”方面的能力，使他们具备管理地方政治、经济、军事、教育的素养，从而实现地方自治。正是基于这一点，他将“管教养卫”同地方自治结合起来。⁽¹¹¹⁾此外，“管教养卫”也同保甲制度相结合，因保甲制一来为地方自治提供稳定的治安环境；二来为地方自治建立起必要的社会组织，并节约组织成本；三来可收到注重于管理，注重于纪律与秩序的成效。⁽¹¹²⁾

虽然南京政府极力想扭转“重省轻县”的传统行政观念，但是碍于经费不足，加以军事倥偬，南京政府给予县的远少于它从县上得到的。保甲制度结合管教养卫的工作，逐渐成为国家基层行政机关，也使得国家行政权力向乡村深入（或称“下移”）。⁽¹¹³⁾这种深入乡村的过程也强化了国家对乡间与民众的动员能力，学者肯定其在一定程度上为抗战做出贡献⁽¹¹⁴⁾。

学者在考察了民国时期的省制问题后，认为“整个民国时期的省制改革过程，既是不同利益集团对制度需求的博弈结果，也是在地方行政制度设计上不断探索的历程；既要避免省权过大形成割据，又要避免省区过大导致治理不周”。还指出，“以民国时期省制改革的经验看，试图增加行政层级来缩小省权并非最佳方案；而在缩小省区与扩大县权的前提下，实行省县二级制的地方行政制度才是比较适宜的，这既解决省制问题，也可顾及地域地（特）点。”⁽¹¹⁵⁾这显然是肯定缩省论的观点。

至于集权中央的省县制度对广土众民的国家能否真正一体适用也是个问题。1945年7月，藏族出身的格桑泽仁（1905—1946，四川巴安人）参加第四届国民参政会时，提出《请确立蒙藏自治区制度载诸宪法草案》，指出整齐划一的省县制度严重脱离了康区的实际政治情况，并建议取消形式上的省县制度来提高康民的政治程度，进而达到改良康藏政治以加强国家统一与领土完整的目的。⁽¹¹⁶⁾其中可能涉及制度能否真正落实、能否真正嘉惠民众等问题。学者便指出，民国史上“袁氏以还，始则假集权推翻共和，继则主集权以酿成分裂。其治乱之原因，不从发达地方民政入手，而去注重于少数人之权力”。⁽¹¹⁷⁾说明不论制度怎么变迁，能为民造福才是制度存在的真正意义。

南京国民政府实行“以党领政”的“训政”模式，探讨省制与民国地方政治的关系，自然也无法回避对“训政”的回顾与检讨。南京国民政府的“训政”反映出以下几点问题：

（一）国民党的实际影响力有限

国民党的党员人数不多，或谓1924年有20万人⁽¹¹⁸⁾；或谓1927年国民党的普通党员约60万人，“清党”后跌至22万人，到1937年1月，国民党普通党员人数仅52.6万人。⁽¹¹⁹⁾研究指出，在战前，县以下乡村社会几乎不见国民党的组织踪影，国民党的组织触角尚未深入到区、乡层级。⁽¹²⁰⁾偏低的党员比例，对国民党政策的落实和地方控制显然大打折扣。

（二）地方行政素质待提升

据研究，民国时期湖北县政在筑路方面取得一定的成绩，水利堤防和农村合作方面取得的成绩极为有限。⁽¹²¹⁾此外，这一时期湖北县政弊端甚多，当时湖北政界有“三多三少”之语。“三多”者，长官多、法令多、表册多；“三少”者，属员少、经费少、任期少。⁽¹²²⁾研究也指出，湖北县长的水平颇为参差，考试及格县长所占比例很小，军警具有县长任用资格的人数比例偏高，通过不正当渠道获取县长职位的大有人在。⁽¹²³⁾各县的司法情况似乎也欠佳，例如，绝大多数县份存在县长兼理司法，导致司法权从属于行政权，为县长利用手中行政权力干预司法的执行提供了条件，司法人员欠缺，司法经费支绌，影响办案速度，判案草率，结案迟缓。⁽¹²⁴⁾

（三）军政优先与地方自治的取舍

放在大的历史架构下，南京国民政府面临巨大的挑战，在军政优先的前提下，地方自治的重要性也就容易被取代甚至被忽视与扭曲。学者指出，南京国民政府面对一来是国家政权的组织触角向县以下乡村社会下延（深化）；二来是乡村政治文化生态陷入整体性的危机（恶化）的矛盾现象。⁽¹²⁵⁾保甲制度影响深远，虽动员民众较具成效，但如学者指出，负面的作用亦不小，例如在地方民主化方面，保甲制度更多是抑制了民主，而不是促进民主；保甲组织完全成为国家基层行政机关，各项地方自治事务基本被搁置；保甲没有独立的财政，使各项地方自治事业缺乏相应的经费保障；保甲制度的实施导致了土豪劣绅对农村社会的无序统治，从而使得农村社会除宗族外的一切有序的组织活动，包括政府集权与地方自治都成为不可能。⁽¹²⁶⁾总之，南京国民政府遭逢两难取舍，军政优先也就无可取代了。

北京政府时期与南京国民政府时期是民国史上两大阶段，也是中国近现代史上十分特殊的时期，两个政权各有自己的历史继承，也各有历史遗产，这是中国历史上承先启后的重要时期。比较两时期省制对地方政治的不同影响，更能为后人带来借鉴与启发。