二、南京政府时期

南京国民政府的行政制度变革，既有对北京政府的继承与改革，也有自己的创新与兴替。南京国民政府时期省制的实际变动较多，也反映出南京国民政府的威权居于较高的相对地位。

1928年9月17日，国民政府明令设立热河、绥远、察哈尔、宁夏、青海5个新省。⁽⁵⁵⁾1930年，国民党于11月12日至13日召开三届四中全会，缩小省区被列为会议的两个议题之一。会议审议通过伍朝枢提出的《缩小省区案》和陈铭枢提议、胡汉民等14人连署的《改定省行政区原则案》，两案都主张缩小现有省区。前者建议“将行省区域缩小，每省分为二、三，审察山川形势、交通便塞、财政赢绌、人口疏密、经济丰啬以为划分之准，务使调剂得宜、号令敏捷、截长补短、无或偏枯，庶足以应时势之要求而策政治之改善”；后者则认为“省区缩小、省权减轻，则自治易于完成矣”。⁽⁵⁶⁾

1934年8月，国民党中央政治会议议决设立西康建省委员会，该会直隶中央，除筹备建省外，同时执行地方一切政务。1939年1月1日，西康省政府在康定正式成立。⁽⁵⁷⁾

在1934年12月到1941年间，东北的“满洲国”政权陆续将原本热河省及东北的辽宁、吉林、黑龙江3省重划为19省。⁽⁵⁸⁾抗日战争胜利后，1945年8月31日，国民政府公布《收复东北各省处理办法纲要》，决定将辽宁、吉林、黑龙江3省改划为辽宁、安东、辽北、吉林、松江、合江、黑龙江、嫩江、兴安9省，热河省恢复“九一八事变”以前的疆界。内政部拟定的东北行政区方案，大体上是将“满洲国”所划分的2省合并为一省。⁽⁵⁹⁾

1939年8月，国防最高委员会致函请行政院主持省制问题之设计。行政院随即筹组省制问题设计委员会，聘请国内著名专家蒋廷黼、傅斯年、胡焕庸等为设计委员，经过八个多月的研究，于1940年4月提出《设计报告书》。该报告书提出缩小省区的六项原则：（一）缩小省区先由已经开发的各省着手；（二）缩小省区当以人口富力为乘除，不必求其完全相等，人口稠密之地省区面积可小，人口稀少之地省区面积可略大；（三）各省形式当参照自然形势为依据，不必求其十分完整；（四）参照原省疆界，不必多事更张；（五）维持省县二级制，废除省以下县以上之行政督察区；（六）缩小省区当使组成一经济单位，凡交通不相联系，或利害不能相同者，不强令其结合。根据以上原则，报告书设计两个省区划分方案。甲案除蒙古、西藏外，将全国划分为59省、三特别区；乙案除蒙古、西藏外，将全国划分为64省。⁽⁶⁰⁾然而，此一缩小省区的方案最后并未实施，南京国民政府时期的缩省运动于是结束。⁽⁶¹⁾

省制变动之外，1930年2月南京国民政府正式废除道尹，地方行政制度由北洋政府时期的省、道、县三级地方制度变成为省、县二级制，这是从唐代后期起，将近1200年后，地方组织层级再一次回到二级制。⁽⁶²⁾其次，在原有各县外，1931年6月2日南京国民政府颁布《设治局组织条例》，规定在各省未设县治的地方，可以暂时设置设治局，到相当时期，再改升为县治。1935年，全国共有29个设治局。至1949年，共有19个省先后设置有145个设治局。⁽⁶³⁾

地方制度上另有实验县出现。1932年12月，国民政府内政部议决各省设立“县政建设实验区”，遂有实验县之名出现。⁽⁶⁴⁾此时另有管理局制度，是南京国民政府时期的一项特殊行政管理制度，如莫干山管理局、庐山管理局等，其中只有1942年3月1日正式成立的“北碚管理局”是经国民政府批准的，具有县政实验性质的行政区划，“相当于一等县政府，隶属省政府，受专员公署监督”⁽⁶⁵⁾。

南京国民政府的行政制度变革中，另一值得注意的是行政督察专员公署的创立。学者或称行政督察专员公署制度的前身为“介于省县之间，以监察为主要职能的中间准行政组织”⁽⁶⁶⁾。因这一制度的出现，原有的省、县二级制变为省—专区—县的虚三级制。⁽⁶⁷⁾行政督察专员公署作为省的派出机构，原为临时性设置，各省名称不一。1932年6月26日，行政院颁布由院长汪精卫、内政部长黄绍竑联名签署的《行政督察专员暂行条例令》；随后鄂豫皖“剿匪”总司令部也颁布《剿匪区内各省行政督察专员公署组织条例》，行政督察专员制度初步正式确立。⁽⁶⁸⁾此后，各省陆续设立行政督察区，到抗战前各省行政督察区设立总数共127个。⁽⁶⁹⁾

抗战前各省此种介于省与县之间的行政组织名称各异，其设置时间及沿革如下：

（一）广东行政委员制：1925年11月至1926年11月间，将全省划分为广州、西江、东江、南路及琼崖等5个行政区域，长官为行政委员。

（二）广西行政督察委员制：1927年12月，设有桂林、柳江、田南及镇南4个行政督察委员。

（三）新疆区行政长制：1928年，新疆省撤道后实行区行政长制。直到1943年底，国民政府明令简派新疆各区行政督察专员，始改为专区。

（四）云南殖边督办公署制：1929年11月，腾冲成立第一殖边督办公署，负责滇西边疆事务，在宁洱成立第二殖边督办公署，负责滇南沿边事务。

（五）江西党政委员分会制、江西区长官制：1931年，军事委员会委员长南昌行营内设有党政委员会，同时，将江西全省划为若干区域，每区设党政委员分会，作为南昌行营党政委员会的派出机构，管辖区内各县党务、行政及治安责任。

（六）江苏行政区监督制：1931年底，将全省各县分隶15个行政区，每区设置行政监督1人。

（七）安徽首席县长制：1932年4月，将安徽60个县分为10区，每区设置首席县长1人，由区内首县县长兼任。

（八）浙江县政督察专员制：1932年5月31日，将全省各县划分为12区，每区设置县政督察专员1人。

（九）1935年1月，山东省政府在渮泽、济宁等14县正式设立“行政督察员专署”（即第一专区），4月23日改名为“山东省实验区长官公署”，1936年2月14日又复名为“行政督察员专署”。⁽⁷⁰⁾

行政督察专员公署制度在当年曾引起部分质疑与批评，例如对地方自治的影响等。⁽⁷¹⁾今日也有学者对该制度有所批评，认为此制度至少有如下三点弊端：（1）徒增层次，减低效率；（2）就行政督察专员之兼职效果言，更是或则徒挂虚名、甚少实效，或则个人揽权、漫无限制、养成独裁行政官员；（3）专员兼职既多，对于所兼县政设施未必能专力筹措并做到模范程度，因而督促其他各县完成，也是徒托空言而已。⁽⁷²⁾但此制度在抗战时发挥整合地方行政的功能，并曾推行于中国共产党控制的抗日根据地和边区，它的贡献应是值得肯定的。⁽⁷³⁾