第3章 北京政府的建立
第一节 袁世凯与北洋政治集团的形成
一、袁世凯其人
袁世凯是北洋集团的主心骨，北洋集团的创建与发展与其不可分离。北洋政府的开场自袁世凯上台起，自其亡故后便陷入无序状态。要研究北洋历史，就必须先从袁世凯其人谈起。
袁世凯（1859年9月16日—1916年6月6日），字慰亭，河南项城人。其叔祖父袁甲三为清道光朝进士，曾督办安徽团练，并曾转战两淮，在“剿捻”过程中立下了赫赫战功，袁甲三子侄辈纷纷随其从军立下军功，袁家由此兴盛。
袁世凯出生之日，袁甲三恰好寄书到家，言与捻军作战得胜。袁世凯的父亲袁保中大喜过望，为这个新生的婴儿取名为“凯”，并按照家族“保世克家、企文绍武”的排行，给婴儿命名“世凯”。袁世凯6岁时开始学习四书五经，但他自小喜爱兵法，常常不惜重金搜罗兵书战策，因过于痴迷而被人讥笑为“袁书呆”。13岁时，袁世凯曾作一联曰：大野龙方蛰，中原鹿正肥。显示其豪迈气概。此时他开始跟随堂叔袁保恒出入官场，学得不少应酬本领，人夸其“办事机敏”。
1878年，袁保恒感染时疫去世，袁世凯返回项城，在这里，他与正在陈州设馆教书的徐世昌结交，拜为金兰，徐世昌后来遂成为袁世凯的股肱重臣与北洋集团的主干之一。
袁世凯两次参加朝廷的科举考试，但都没上榜，于是，他决心改变人生追求，效法祖父辈投笔从戎。他来到山东烟台，投靠养父的故交、淮军“庆”字营统领吴长庆，被委为庆军营务处帮办，后随吴长庆率部进驻朝鲜。
1882年，朝鲜爆发了反对封建统治及日本侵略的“壬午兵变”，以士兵和市民阶层为主体，规模浩大，来势猛烈，一天之内迅速推翻了闵妃集团封建统治，并袭击了日本使馆人员，政局陷于动荡。作为朝鲜宗主国的中国迅速出兵干预，袁世凯奉命出任前敌营务总理，指挥平叛战斗。袁世凯带头冲锋，杀死了几十名叛兵，取得了胜利。吴长庆奏称袁世凯“治军严肃，调度有方，争先攻剿，尤为奋勇”，报以首功。自此袁世凯声名鹊起，朝鲜国王也请他“代韩练兵”。袁世凯留镇朝鲜期间，以其圆滑的政治与交际手腕得到了朝鲜上下的一致好评，被称为“袁司马”。他还和金允植、金炳始等一批朝鲜士大夫结交，并“大得都（汉城）民之心”。这是袁氏政坛发迹的开始。
1884年，朝鲜宫廷又发生了亲日派开化党袭击亲华派大臣并招日军进驻的“甲申事变”，国王李熙派人奔赴清营向袁世凯求助，袁指挥清军击退了入侵的日军，维系了中国在朝鲜的宗主权，由此粉碎了日本趁中法战争之际谋取朝鲜的企图。这次事变使袁世凯又获得了清廷重臣李鸿章的赏识。李鸿章在袁的述职报告上批复：“胆略兼优，能知大体……足智多谋，两次勘定朝鲜变乱，厥功甚伟。”[92]在李鸿章的举荐下，原本一介布衣的袁世凯迅速升迁至“以知府分发”并“赏三品衔”，其上升速度超乎寻常。
1885年朝鲜局势恶化，袁世凯受李鸿章派遣再度入朝驻扎长达十年之久。1894年，朝鲜爆发东学党起义，袁世凯暗示朝鲜政府向清政府乞援，但日军迅速开进朝鲜，挑起了战争。7月19日，袁世凯化装成平民逃出日军重围，从仁川回国。
因袁世凯在朝鲜表现突出，博得“知兵”之名，李鸿章等遂保荐他承担督练新军之重任。
二、小站练兵
清王朝自入关以后，在武装力量的配备方面，采取的是双管齐下的方针。其所依靠的核心武力是以之打天下的满族“八旗”武装，随后为稳固在全国的统治，羁縻和利用汉族，又组建了总数有50万人的汉族“绿营”部队。坐稳江山后，经过长期的养尊处优，“八旗”子弟日渐腐化，“绿营”官兵也失去战斗力。1851年太平天国起义爆发，“八旗”与“绿营”在镇压太平军作战中一败涂地。为挽救危局，清廷不得不打破禁忌，允许汉族大臣曾国藩、李鸿章等编练湘军、淮军等新军同太平军作战，最终保住了清廷的统治。但这些以冷兵器为主的旧式军队在后来抵抗西方列强近代化武装入侵的过程中，虽官兵用命，仍不免螳臂当车，不能不以割地赔款而告终。
1894年发生的中日甲午战争是历史的转折点。在这场大战中，李鸿章为首的洋务派费时数十年消耗了几千万两白银精心引进编练的海军和陆军一败涂地，输给了他们一向看不起的“蕞尔东夷”。
甲午战争中中国的战败是袁世凯致力于陆军军制学研究和练兵的一个重要动因。在这场战争中，沿用传统湘、淮军制的中国和引进西方现代兵制的日本所表现出来的巨大反差，使得袁世凯开始对清军的改造进行了深刻思考。战后，袁世凯住在北京嵩云草堂，摒绝杂务，邀集同志，潜心搜集、整理、翻译各类西方军事著作。这些军事著作主要以引进德国和日本当时最先进的陆军操典、制度、法令为内容，对西方的军事制度和战略战术原则作了相当广泛的介绍。虽然这些军事著作在理论上还不够成熟，但在当时却无疑是把西方兵学、军制引入中国的开山之作。因此，在当时的朝野上下引起了巨大反响，以至“人皆为未见，目为奇书”。加之自甲午中日开战以来袁世凯对于中国传统军制所提出的强烈批评，及其“凡所建白，均料事如神”[93]，袁世凯一时间成了众人瞩目的当代“军事奇才”。所以，当甲午战后，朝廷下令采用西制改革军队时，社会上层立即就有人提出：“袁某对于军事上之新学识，深有心得，畀以练兵专责，必能胜任也。”[94]
于是，在当时督办政务处大臣们的一致举荐下，1895年11月，朝廷正式敕派袁世凯就任练兵大臣，接练原由胡橘棻督练的淮系定武军一营5000人，朝廷则“一切饷章，照拟支发”[95]。一个月之后，袁世凯对于原定武军的扩建和整顿工作正式开始，一些将领被派赴各地招兵买马，而另一部分原定武军的弱兵疲卒则被大刀阔斧地裁撤和淘汰。很快，一支7300人的队伍便被组建了起来。该军从定武军的营址马厂迁到了天津小站，并正式更名为“新建陆军”，也称“北洋新军”。是为“小站练兵”之开始，也是北洋军事政治集团形成的开始。
北洋新军的出现是近代中国历史上的一个重要事件，也是袁世凯政治生涯的一个重要的转折点、出发点。在清末民初的很长一段时间里，袁世凯之所以能够在政治舞台上纵横捭阖，左右逢源，其根本原因就是因为他拥有了这样一支极具实力的武装力量。这是中国第一支近代化的武装，也是后来的北洋政府的军事支柱。影响中国半个世纪历史的北洋军事政治集团和北洋政府就是在这个基础上次第诞生的。
对于这一支颇受期待的新式模范军队，清政府给予了高度的重视和特别的优待，委托军事顾问汉纳根从德国购入了大批新式武器，为编练新军提供了优良的装备。
在很短的时间里，这支7300人的队伍配置了奥制8.5毫米的步枪6400杆，曼利厦马枪700杆，六响左轮手枪1000支，57毫米格鲁森快炮40门，步兵挂刀及马兵挂刀各500把，步骑各军一律装备整齐。新军炮兵均配有当时最先进的马克沁机关枪和1磅到6磅一组的6门大炮。各营军官除挂刀外，还配有左轮六响手枪。其他样式装备，包括武器、工具、军服、皮靴、帆布帐篷、雨衣、毛毯、望远镜、军鼓、电话机、药品诸军需，一律配置齐全。当时曾经参观过新建陆军的英国海军少将查尔斯·贝思福称：“按西方的标准来看，袁世凯的部队是整个帝国中唯一装备完善的军队。”[96]
事实上，这样精良的装备，不但当时仍以冷兵器为主的淮、湘各军无法望其项背，即使和同时的西方一流军队相比，也毫不逊色。
严格的招募制度确保了新军士兵的整齐和精壮。旧式军队因游勇散卒、老弱病残充斥而造成的散漫和种种恶习在新军中得到了有效的改变。
在新军组建之初，袁即“派委员赴风气刚劲各处，厚给口食，逐细挑选”，其挑选标准是：年限20岁到25岁之间，力限平托100斛以外，步限每小时20里以外。当时新兵入伍条例规定：曾吸食洋烟者不收；素不安分犯有事案者不收；五官不全，手足软弱无力者不收……[97]
当然，这些按照严格标准征募来的士兵享有颇为优厚的饷项：营长（统带）月可支白银100两，外加公费银300两；班长（头目）月支银5两5钱——以当时的米价每担米值银1两5钱计，仅正兵的月薪每月就可以买米3担。这样高的薪饷自然使新建陆军成了一个使人趋之若鹜的地方。
新军着重招徕有文化的士兵，给予特别的优待。文化人入伍能够享受到更为优厚的政策。他们不但平时在饷项上受到更优惠的待遇，而且和新军的其他士兵相比，他们有更多的提拔和升迁机会，这显然是为了适应现代化的装备条件和新的军事训练的需要。在新军的编练和新式将官培训相结合的思想推动下，袁世凯在北洋新军中逐步建立了一个以“随营学堂”为核心的军事教育体系。在新军开设的“随营武备学堂”里，设有德文、炮、步、骑四班，所招学生均由兵弁中择优而来。这些普通的士兵入校后，经过两年的训练即取得了充任士官和军官的资格，“如营内副将以下遇有调补，必须就新设的实缺人员及武备学堂出身者考验选拔”，同时规定：这些由学堂出身的下层将弁，在经过一段时间的任职后，还可以通过考试而晋级。德文班的学生在数年之后，还可以出国深造。很显然，在这种新的军事制度下，拥有一定文化的士兵就具有特别的竞争优势了。
北洋新军就是靠着这种优厚的待遇和充满希望的前程吸引了大批青年人，尤其是一些长期阻滞于科举八股的读书人，他们终于又找到了一条可以出人头地的新的出路，开始投笔报效于新军。
从另一方面看，大量文化人的投军也使得新军将弁的文化层次有了极大的提高，从而有效地提升了他们对于新式装备的掌握和对于近代化训练、作战与指挥的适应性，这也是新军和清政府传统的“八旗”、“绿营”兵制以及湘、淮军营制相比一个截然不同的特点。
对于将弁以及士兵文化层次的重视，为这支军队能够在日后迅速地发展和壮大奠定了良好的军事人才基础。新军的规模和实力也在新的军事制度下得到了迅速的膨胀。在袁世凯任职一年后的一份报告里，他向皇帝报称，新建陆军已经组建了一个整镇（师），下辖左右两翼（旅），其中包括八个步兵营（每营8000人）、两个炮兵营（各2000人）、两个骑兵营和一个工兵营（各1000人）。新军总数已经比袁接练时整整扩大了一倍。[98]
北洋新建陆军的建立标志着影响中国政局几十年的北洋军事政治集团开始萌芽，后来人们所说的北洋集团正是以这个小站班底为核心逐步发展壮大起来的军事政治集团。
从当时的将弁构成来看，这个小站班底基本上是由北洋武备派、“家兵家将”派、淮系旧将派、北洋依附派等几个部分逐步聚合起来的。
北洋武备派是指李鸿章武备学堂中毕业的学员。当时武备学堂聘德国军官教练，学习天文、舆地、格致、测绘、算、化诸学及炮台、营垒、操习马队、步队、攻防、守卫等各门军事教程。随着1895年甲午战后李鸿章政治地位的陡升，这些出身于武备学堂的学生纷纷转投新建陆军，充任帮办、统领、营官、哨长，以及督操、营务处、稽查、先锋官及教习诸职，并迅速得到重用，成为新军的骨干力量。这一类将领中的代表人物是段祺瑞、冯国璋、王士珍、曹锟、吴佩孚、孙传芳、张怀芝、段芝贵、杨善德、王占元、田文烈等，计有130余人。其中以王士珍、段祺瑞、冯国璋在武备学堂时尤为出名，后人所称北洋龙、虎、豹三杰，指的就是他们三人。武备派是北洋集团中最大的势力，也是这个集团中后来对于中国政治局势影响最大的一支力量。北洋政府中的大总统、副总统、临时执政、国务总理多人都是出身于这个系列。而该派更多的人则在北洋政府时代充当过巡阅使、护军使，以及各省的督军、省长等地方实力派。
“家兵家将”派指的是因与袁世凯的个人私谊而加入小站并成为袁的得力助手的一批人。其中，徐世昌是袁世凯的多年老友、同乡；刘永庆、吴凤岭是袁的亲戚家人；雷震春、江朝宗、唐天喜等人则多是袁世凯在朝鲜统兵时的部属。仅就数量而言，“家兵家将”派在北洋新军中的比例并不是很大，但他们都与袁世凯有着相当特殊的关系。当后来的个人效忠体系在北洋集团中逐步得以确立，以及整个北洋集团表现出了越来越浓厚的私属倾向时，这个势力显然便成了对袁世凯影响最大的力量。而且，直到袁世凯时代的北洋政府时期，他们仍然是一支不可忽视的影响政局的力量。这些人物有唐绍仪、周学熙、赵秉钧、梁士诒、张镇芳、孙宝琦、朱家宝、胡惟德、杨士琦等，袁世凯通过由这些核心人物结成的派系网络，将北洋派人物和北洋新军牢牢地掌握在自己手中。
淮系旧将派指的是袁世凯在小站练兵时接收的淮军将领胡橘棻的定武军十营，它是北洋新军的基础。这一派系的将领有龚友元、孟恩远、姜桂题、倪嗣冲、张勋、阮忠枢、王怀庆等。新军中这一势力的存在，对于袁世凯及其统辖下的北洋集团和北洋政府的产生，有着至关重要的意义。因为它成为北洋集团密切地与李鸿章及其淮系残余势力保持特殊联系的纽带。当甲午战后不久，李鸿章在中国政治舞台上重新崛起的时候，这种联系对于袁世凯和北洋集团的进一步发展就显得尤为重要。在北洋集团形成的最初一段时间里，袁世凯及其势力都被李鸿章作为淮系集团的后继力量、接班人，得到了李鸿章的大力扶持。1902年，《辛丑条约》签订之后，李鸿章在北京病逝，靠着李鸿章的推荐，袁世凯接任了直隶总督兼北洋大臣，成为继曾国藩、李鸿章之后获得此职位的第三个位极人臣的汉族大员。
北洋依附派指的是非小站出身而以北洋袍泽自居的势力，这也是北洋集团的一个重要组成部分。来自东北的张作霖和来自西北的冯玉祥便是这一势力的代表。尽管他们处处也以北洋正统和袍泽自居，但事实上，在这个以袁世凯为核心的北洋体系中，他们仅仅处于最外围，他们对于北洋的依附显然是为了生存和发展。因此，一旦整个北洋集团失去了主心骨，他们便会最早地成为这个集团的离心力量，他们最善于倒戈。这一依附派的加盟，曾经使北洋集团的势力得到了很大的补充，但后来，他们也是促使这个集团分化和瓦解的重要因素。当整个北洋集团趋于没落时，他们成了对于北洋政府影响最大的势力。在1920年到1924年间，随着直系、皖系在南北、内外大混战中相继失败，冯玉祥和张作霖就一度成为操纵和控制北洋政府的两支最具实力的势力，直到1928年，冯玉祥的国民军将奉张势力驱出北京。
新建陆军只是北洋军事政治集团形成的萌芽。但是，小站班底的构成体系已基本奠定了这个集团的结构基础。在这个体系中，袁世凯始终处于绝对权力核心的地位。
自小站练兵开始，袁世凯便精心地培植了这个北洋集团，并大力提倡忠于北洋团体及其个人。但是，这种建立在多层次基础上的个人效忠体系从一开始便潜藏着分裂的危机。
三、北洋军阀政治集团的形成
1898年戊戌政变期间，善观风向的袁世凯参加强学会，表示支持维新变法，“当即捐五百金”。继而谨慎地游离于新旧党争之外，最终从政治上离开了新党人物，倒向了当时在清政府中最具实力的荣禄一党。
在此之前，他一直因拥有这样一支近万人的近代化武装并在政治上暂时保持中立，而受到了新旧两党的一致关注和笼络。在戊戌变法的前期，袁本人曾对改良党人的变法事业表现出相当的热情，并按照变法改革精神编练北洋新建陆军。后来的事实却证明，袁世凯最终倒戈，是对康梁维新党人致命的一击，袁世凯因此得到了慈禧和朝廷实力派荣禄的特别赏识。
这次事变，不但对于袁世凯个人的发迹有着特别的影响，也使刚刚诞生的北洋集团获得了一个新的发展机会。事变后不久，已编为“武卫右军”的北洋新建陆军因义和团事件被调入山东，袁世凯受命为山东署理巡抚。1901年3月，袁世凯呈准对山东原有勇营三十四营进行裁并训练，将其改编成步、骑、炮兵二十营，称为“武卫右军先锋队”，共一万余人，再加上对山东其他地区旧营的改编，北洋新军骤然成了一个拥兵两万之众且具有高度独立性和自主性的军事集团。
与此同时，原由张之洞编练的“自强军”饬调山东，正式并入新建陆军归袁氏节制、调遣。就这样，华北局势不但为北洋集团势力的进一步扩张提供了良好的环境，而且，袁世凯的个人势力也在这一时期获得了长足的发展。
经过李鸿章的保举，清廷1902年6月实授袁世凯署理直隶总督兼北洋大臣并赏加太子少保衔。整个北洋集团随着袁世凯个人地位的改变又进入了一个新的发展时期。
1902年，由袁世凯收编华北武卫各军散兵而成的警察队伍开进天津及其城厢地区，成为中国第一支警察队伍。
1905年，五大臣出洋被炸事件发生，袁世凯奏准设立中央警部和各省巡警分部，以徐世昌为首任巡警部尚书。从此以后，袁世凯不仅牢牢地掌握着警察这一支新兴的中国武装力量，而且，这支力量也始终都是整个北洋集团重要的组成部分。
1901年至1906年，是北洋新军发展的大跃进时期。这一时期，袁世凯利用清廷推行新政的机会，也利用自己任直隶总督兼北洋大臣的特殊地位，对北洋军进行了大力扩充。
在当时，袁世凯还有一个在全国范围内推行新军制度的计划。这个计划包括：在全国范围内，仿北洋新军编练三十六镇新军；由各地选派将弁入北京和湖北两地学习新军操法；在全国范围内实行常备、续备和后备兵役制度，并建立一个由常备兵、巡逻队、巡防队组成的综合军事体系；建立从中央到地方的各类军事教育系统，诸如步、炮、马及德、日文武备学堂、将弁学堂、陆军军官学堂、测绘学堂、造就幕府人物的参谋学堂，有计划地派遣以军事学习为目的的留学生和聘请外国教练、军事顾问；大量引进、翻译西方的军事技术、军事制度和军事理论，等等。
1903年清廷中央练兵处的设立曾经对北洋集团势力的进一步发展起到了很大的推动作用。这是应袁世凯的请求设立的一个全国性的军事管理机构。庆亲王奕勖是这个机构的负责人。练兵处形式上是皇族掌握中央兵权，事实上袁世凯与贪鄙无能的奕勖交好，于是利用金钱运动关系，北洋势力也因此成功地进入了这个掌握全国新军编练的机构。在这个机构里，奕勖实际上只管收银两，不问其他。北洋大将徐世昌是练兵处的总提调，练兵处下设三司：刘永庆掌握军政司；段祺瑞掌握军令司；王士珍掌握军学司。整个练兵处几乎全是北洋人物小站班底。
练兵处的设立不但使袁世凯因尊推满员而成功地避免了清政府因其兵权过重而产生的猜忌，而且袁利用中央练兵处控制了全国的新军编练，从而为北洋势力的进一步发展创造了条件。
由于时间等客观条件的限制，袁世凯在全国范围内建立一个北洋模式的近代军事体系的计划并没有实现。但到1906年底，他率先在直隶练成了北洋常备军六镇，建成了全国第一支新式模范军队。这六镇是：
（1）原京旗常备军为北洋陆军第一镇，以铁良、凤山为统制，曹锟、李奎元、何宗莲、朱泮藻等人先后为统领，驻北京仰山洼；
（2）原北洋常备军第一镇改为北洋陆军第二镇，由王英楷、马龙标等任统制，王占元、鲍贵卿等人先后为统领，驻永平及山海关一带；
（3）原北洋常备军第三镇改为北洋陆军第三镇，由段祺瑞、段芝贵、曹锟等先后任统制，雷震春、徐占风、卢永祥、张永成、徐万鑫、陈文运等人先后为统领，驻保定；
（4）原北洋第二镇改为北洋陆军第四镇，由吴长纯、吴凤岭任统制，后分别由段祺瑞、王遇甲、陈光远等人继任，杨善德、王遇甲等人先后为统领，驻马厂；
（5）原北洋常备军第五镇改为北洋陆军第五镇，吴长纯为统制，后继以张怀芝、张永成、张树元等人，洪自成、马良、贾谊宾等人先后为协统，驻山东济南、潍县；
（6）原北洋常备军第四镇改为北洋陆军第六镇，以王士珍为统制，后继以段祺瑞、赵国贤、吴禄贞、李纯等人，陆建章、李纯、周符麟、吴鸿昌等人先后为协统，驻南苑。[99]
北洋常备军六镇的建成是以袁世凯为首脑的北洋军事政治集团正式形成的标志。至1906年前后，袁世凯不但控制着北洋集团所拥有的这支近十万大军的中国唯一的近代化武装力量，而且将北洋骨干人员安插进了新政以来所设立的中央各主要机构。
20世纪最初的十年间，袁世凯及其北洋系已逐渐形成了一个集政治、经济、军事于一体的集团，该集团声势浩大，名震四方，不但控制着清政府的各个要害部门，而且也为这个集团在后来与南方革命党人的斗争中夺得胜利以及以袁世凯为首脑的北洋政府的建立奠定了基础。
自甲午战争后开始的新军编练，是袁世凯个人政治势力发展以及北洋军事政治集团形成的一个重要基础。在这个过程中，袁世凯图谋个人势力发展的动机是其原始动因。其后，由此而形成的北洋集团势力的确成了袁世凯在政治舞台上呼风唤雨的政治资本，北洋集团遂成为葬送清王朝的直接力量之一。
北洋集团成为袁世凯在辛亥革命之后建立北洋政府最重要的政治和军事基础，而在袁世凯死后的整个北洋统治时期内，集团内部的纷争和混战也决定了整个北洋政府政治决策和组织结构的变迁，成为造成民国前期中国社会动荡和凋敝的主要因素。
1904年至1906年，北洋陆军曾在直隶河间、河南彰德举行过两次大规模的“秋操”。这是自新建陆军成立以来北洋力量的一次大检阅，也是袁世凯首次向中外各界炫耀自己的北洋家底。这两次“秋操”，显示了北洋军队在当时中国雄厚的军事与政治实力，也表明了袁世凯的个人势力达到了一个新的高峰。
北洋集团已经成为一支左右全国政局的重要力量。
第二节 袁世凯与“南北和谈”
一、袁世凯的政治谋略
当时，袁世凯的政治主张是赞同君主立宪的。他的积极态度以及所管辖下的直隶地区自新政以来的建设成就，使他在政治上树立了良好的形象，并被赋予了中国政治经济改革的希望。
1911年辛亥革命爆发之后，北洋军事政治集团之所以能够迅速地东山再起，从革命党人手中获取政权，建立北洋政府，固然和这个集团的实力以及袁世凯的个人政治手段不无关系，但是，在相当程度上却是和袁世凯在晚清政治改革中所取得的成就，以及由此而获得的广泛认可和支持有着因果的关系。
1908年袁世凯被黜后其政治信念并未有丝毫动摇。武昌起义爆发后，清廷被迫邀其重新“出山”。他所提出的六项“出山”条件中，前两条便是“开国会”和“成立责任内阁”。显然，这一时期他的政治目标仍然是保留清廷，并联合各方派系势力，迫使清廷接受君主立宪。他声称：“余自出山即抱定君主立宪（主张）。”
此时，清政府在袁世凯的政治军事压迫之下，被迫同意以责任内阁制取代皇族内阁。袁世凯就任第一任责任内阁总理，他利用革命势力压迫清政府实行君主立宪制度的目的已经基本达到。
但是，武昌起义之后，革命势力的迅猛发展出乎袁世凯的意料。他欲“政治”解决南北问题的方案很快遭受了挫折，南方革命党人对其君主立宪主张表现出了坚决反对的态度。但与此同时，袁世凯却得到了他们的另一种承诺：若袁世凯能赞成共和，则未来“中华民国临时大总统一席断属项城无疑”。武昌起义后南方独立各省代表在汉口召开会议，与会代表一致通过了“虚总统之席以待袁反正归来”的决议案[100]，就是这种妥协最好的说明。
当1912年1月1日自海外匆匆归来的孙中山接受17省代表的推举，就任中华民国的临时大总统之后，袁世凯就不可避免地面临着这样的选择：是坚持君主立宪，继续做清政府责任内阁制下的总理，同革命党敌对到底？还是放弃君主立宪，接受民主共和并迫使清帝退位？选择前者或将冒着成为清王朝殉葬品的危险；而选择后者，尽管也存在着一定的风险，但可成为未来民国开国总统，这是一个巨大的诱惑。
对于老谋深算的袁世凯来说，后者显然是最佳的选择。因为随着局势的不断发展，民主共和制度在中国的确立已经逐渐成了一个不可逆转的事实。这一点，他看清了。
于是，他一改初衷，一面公开承认“共和为最良国体，世界之所公认”，向清廷提出了请其退位的奏折[101]；一面请北洋军人一起帮忙，通电拥护共和，压迫清帝退位。
袁世凯对于君主立宪信念的转变，使他如愿以偿地获得了中华民国第一任正式大总统的位置。
需要指出的是，在清末民初的政局中，袁世凯虽然是一个相当活跃的人物，但是作为一个一生中的绝大部分时间都在专制制度下度过的旧官僚来说，其思想的主要部分是封建集权主义的观念。因此，从一个激进的君主立宪制拥护者迅速转变为民主共和制的拥护者，绝不意味着他对于民主共和制度的了解和对于近代国家观念的认可。考察清末民初袁世凯政治态度的变化，我们不难发现，他在政治倾向上之所以能够迅速地由君主立宪转向民主共和，基本上是出于权力需要的驱动。于是，我们便可以理解，后来当他意识到他付出了改变政治信念的代价但并未换得预期的权力时，蛰伏在其思想深处的对于君主政治的尊奉便自然而然地死灰复燃了，他最终决定通过复辟帝制来“收回已经作出的让步”。是为后话。
1908年12月，新皇帝溥仪登基，其父醇亲王载沣就任监国摄政王，并且按照慈禧的遗嘱“裁度施行”所有军政国事。载沣是袁世凯多年的政坛宿敌，他自然要为其弟光绪皇帝在“戊戌维新”中被袁世凯出卖而报仇。至此，在与皇族的政争中，袁世凯显然前景堪忧。
其实，载沣当时所针对的是整个北洋集团，并非袁世凯一人。他的直接目标就是要解除自新政以来因北洋势力逐步扩张给清廷及整个皇族集团带来的巨大的政治威胁。但顾忌北洋力量的载沣最终没有能如愿以偿地杀死袁世凯，因手段欠辣和袁世凯以退为进的主动请辞，载沣最终决定以区区“足疾”为借口，将袁氏革去全部职务逐出朝廷。随后，载沣在各地，特别是在北洋新军中开始了全面清除袁世凯党羽的活动，企图以皇族势力来取代各地的北洋势力。
1909年上半年，载沣一方面新编了两协共1.2万人的皇家禁卫军，以皇族少壮派代表良弼为训练大臣兼第一协统，又派其弟载涛为军咨府大臣，掌管陆军，载洵为海军大臣，掌管海军，载沣自为最高统帅，坐镇中央掌握军权。另一方面，他同时开展了对各地北洋势力的清洗。先是将邮传部尚书、北洋人物陈璧开革并永不叙用，又迫使学政大臣、袁世凯的好友严修“乞休”，接着，将袁世凯安插入东北的东三省总督徐世昌内调邮传部，由皇族锡良继任其职，此外清廷还以“勒追赃款”的名义将原黑龙江布政使倪嗣冲革职；1909年3月，民政部侍郎赵秉钧“致休”，皇族亲贵从北洋系手中接替了警权，6月，载沣借直隶总督杨士骧病逝的机会，以皇族端方接替了他的重要职位；1911年1月，北洋“三驾马车”之一的唐绍仪被迫退休，2月，铁路局局长梁士诒被撤；随后便是江北提督、北洋三杰之一的王士珍“以病自请开缺”。一时北洋势力惶惶不可终日。[102]但是，北洋集团是靠枪杆子起家的军事集团，经袁世凯的多年经营，已经形成了效忠他个人及其团体的力量，其所统帅的军队是一股不可能在短期内消失的力量，而且随时可能被逼反。因此，这也决定了载沣在摄政后的这段时间里，对于整个北洋集团势力的剪除行动投鼠忌器，所收到的成效极为有限。
事实上，载沣皇族集团在清洗北洋势力方面的努力很快就被这个集团的实力所遏止了。北洋军自统制以下的各级军官，都是袁世凯一手提拔的，唯袁命是从。既然满族亲贵们无法彻底更换这一庞大集团的下层，那么其对于集团上层的局部人事调整也就无实在意义了。当时隐居河南彰德洹上村的袁世凯，一面大放烟幕，在报刊上登出他“洹上垂钓”的照片，声明从此不再过问政事，麻痹对手；一面仍然和北洋上层人物保持着密切的联系，每日办公，下达指令，甚至一些朝野要人、外国使节也常常到洹上看望袁世凯。
在这一阶段，北洋系内部效忠袁世凯的体系非但未被削弱，相反在新的形势下却被进一步加强了。显然，在袁被黜之后，以载沣为代表的皇族集团大刀阔斧的清洗，使得每一个和北洋集团相关的将领都不能不在内心产生覆巢之下无完卵的深深忧虑和危机感。因此，他们都自觉地把自己的命运与北洋集团和袁世凯个人紧紧地联系在一起，北洋集团空前团结。这一点，是不太聪明的皇族势力最初根本没有预料到的。
于是，当时就有这么一个奇特的现象：以“在野”身份自居、远在河南老家的袁世凯，却牢牢地控制着北洋的数万精兵和全国的政局。当时的洹上村，俨然成了北洋集团新的活动中心。这里专门设有电报房，以便随时可以接收来自全国或世界各地的电报，每天上午袁世凯都要花上一两个小时来处理“公务”；北洋各路将领也随时请示袁世凯，获得指示。[103]
北洋集团势力的进一步强化，是在其与皇族集团的矛盾日益激化的背景下形成的。因此，这种趋势的加强不可避免地加大了这个集团对于清政府的离心倾向，并最终导致辛亥革命爆发后这个集团对清政府的反戈。同时，也为后来建立北洋政府奠定了政治上、军事上的基础。
二、清帝退位与孙中山辞职
1911年10月，武昌起义爆发，战火迅速扩大，给清政府以沉重打击。对于袁世凯及其北洋集团来说，这是一个东山再起的良好契机。
武昌起义后，清政府派当时的陆军大臣荫昌统领北洋新军前往镇压，但所属部队均为袁世凯旧部，只听命于袁世凯本人，而荫昌本人脾气暴躁，部属反感，不听调遣，以致指挥失灵。无奈之下，清政府只得重新启用袁世凯。
此时，袁世凯对清廷提出了六点要求：次年召开国会；组织责任内阁；开放党禁；宽容武昌起事人员；宽筹军费；授以指挥前方军事之全权。清廷不得已满足了袁世凯的所有要求。11月9日，通过资政院“选举”程序，正式任命袁世凯为内阁总理大臣，袁世凯决定一面陈兵长江北岸，武力威胁革命军；一面利用革命党人急于和平统一的愿望，诱使其进行谈判。在英国公使朱尔典斡旋下，湖北军政府接受了和谈建议。
12月3日，革命军在武昌开会，通过了《临时政府组织大纲》。4日，江浙联军攻克南京，由此以南京为中心的南方革命党人正式组织起来，与北方达成了停战协议。自18日起，南方军政府代表伍廷芳与袁世凯代表唐绍仪在上海英租界市政厅开始了南北和谈。
当时北方代表所持立场就是要在停战恢复秩序的前提下维持君主立宪，保住清朝统治。因此，唐绍仪率北方代表团即将南下时，袁世凯曾亲自面示：“此次谈判，应以避免战争、恢复秩序为原则，旨在避免国家分裂，至于君主制度，万万不可变更，本人世受国恩，更当捐躯图报，只有维护君宪到底，不知其他。”[104]
12月18日，南北议和代表在上海英租界市政厅举行第一次会议。在这次会议上，南方代表伍廷芳首先提出，必须以成立共和国为双方进行谈判的先决条件。唐绍仪则暗示袁内阁并不反对共和制度，但因所处地位不同，目前仍然坚持立宪制度，建议召开临时国会解决这个问题。
袁世凯此时的立场十分微妙。他一方面对清廷承诺坚守立宪制反对共和以安抚清廷，同时又以南方革命党的共和要求作为继续要挟清廷获取更大利益的筹码；另一方面以清廷要挟革命党，以此争取他在未来中国新政府中的最高领导地位。因此唐绍仪为首的谈判代表团到达南方后，立刻拉拢了立宪派领袖人物张謇。立宪派都是有钱有势的人，当然不希望改变制度，张謇一派倒向袁世凯，使得革命党人的谈判处境更加艰难。面对袁世凯咄咄逼人的气势，革命党人唯有让出总统宝座方可令其彻底放弃立宪主张。
1911年11月30日，各省代表会议在汉口英租界举行。12月2日便通过决议重申：“如袁世凯反正，当公举为临时大总统。”由此可以看出，在武昌起义之初，革命军政府在自身岌岌可危的情况下，希望通过许诺大总统的位置来让袁世凯这个实力派倒戈。因为以孙中山为首的革命起义已经在中国大地上爆发过很多次，至武昌起义之前还没有取得一次成功，武昌军政府寄希望于袁世凯倒戈来获得革命胜利，也在情理之中。
面对革命党的让步，袁世凯并未理睬，他当时已经是内阁总理大臣，整个清王朝的实际掌控者，怎么会看得上弱小而且随时有可能被剿灭的起义军许诺的职位？所以袁世凯一直对实行共和制没有明确态度，仍坚持立宪制度。
时到年底，革命党人不能坐视新政权无人主持，又不能马上说服袁世凯放弃立宪制立场。唐绍仪虽认同共和体制，但他在此问题上不能代表袁世凯。南京政府此时只能另选他人主政。12月29日选举临时大总统，参加者有革命军17省代表，以一省为一票。除湖南代表投黄兴一票外，孙中山以16票当选中华民国临时总统。
12月初，南北双方代表在达成停战协议后开始在上海英租界市政厅举行谈判。从18日起，南方军政府代表伍廷芳与袁世凯代表唐绍仪正式进行南北和谈。
伍廷芳代表南方提出清朝皇帝退位、选举总统、建立共和政府等主张；唐绍仪则坚持袁世凯的主张。此时，英、美、德、俄、日、法列强各国对议和施加压力，声称“中国的战争若持续下去，将有危于外人的利益与安全”，并采取政治、经济、军事等手段，压迫南方政府，以促使双方尽快达成协议。南方政府内的旧官僚和立宪派也竭力主张拥袁。
但是，孙中山等人在立宪和共和问题上并没有作出妥协。在谈判过程中，南京临时政府参议院已推举出孙中山为第一任临时大总统并于1912年1月1日在南京宣誓就职。当晚8时举行了就职典礼，孙中山在典礼上宣读了临时大总统就职宣言：
颠覆满洲专制政体，巩固中华民国，图谋民生幸福，此国民之公意，文实遵之，以忠于国，为众服务。至专制政府既倒，国内无变乱，国民卓立于世界，为列邦公认，斯时文当解临时大总统之职。谨以此誓于国民。[105]
袁世凯鉴于南方共和政府业已成立，为了在未来政权中获得领导地位，他开始改变方针，下决心逼清廷退位。1月1日，段祺瑞、冯国璋为首的北洋派将领48人发出联名通电，表示“誓死拥护君宪，坚决反对共和”，这既是袁世凯在逼宫前对清廷的假仁假义，也是对南方的最后试探。1月3日，以陆徵祥为首的清朝全体驻外使臣联名通电，劝清帝退位，“以安皇室而定人心”。此电由袁的谋士梁士诒主稿。袁世凯忽而主和，忽而主战；忽而表示拥护君宪，忽而又暗中鼓动要求清帝退位。此时更派人散布南方革命党多么厉害、多么残忍，如果北伐，清廷必受到屠戮的谣言，以此逼迫清帝尽早退位。
1月12日，袁世凯正式向清廷摊牌，要求以优待为交换条件，让清帝退位。袁世凯劝隆裕太后说：“自古无不亡之国，亡国之君，身受杀戮之惨，古今中外历史，斑斑可考。今天大清皇帝退位，仍能保持其尊号，并可享受岁费，这是古往今来绝无仅有的创举。我们在谈判中大费唇舌，好不容易才争得这个优待条例，总算尽了做臣子的一片苦心。”最后袁世凯派赵秉钧出面要求清廷必须退位，没有商量余地。
另一方面，袁世凯在清廷没有答应退位的情况下，就向南京通报了优待清廷条件。1月20日，伍廷芳回电表示接受优待清廷条件，并且答应只要袁世凯逼清廷退位，总统位置亦会让给袁世凯。1月26日，以段祺瑞为首的北洋军将领47人又一次联名通电，吁恳清帝退位，改行共和政体，“以安皇室而定大局”。
自南北谈判开始时，袁世凯便指使冯国璋发电反对共和支持立宪，为了夺取总统宝座，又指使段祺瑞呼吁反对立宪支持共和，袁世凯的态度在1月1日孙中山就任临时总统前后截然相反。2月1日，隆裕太后被迫下懿旨命袁世凯与南方磋商优待条件，提出三点：
（1）大清皇帝尊号相承不替；
（2）逊位一词不用；
（3）宫禁及颐和园随时听使居住。
最后，在各方重压之下，走投无路的清政府终于宣布清帝退位。
1912年2月11日，袁世凯发电报给孙中山等，通告清帝已允退位。电报全文如下：
南京孙大总统、黎副总统、各部总长、参议院同鉴：共和为最良国体，世界之所公认。今由帝政一跃而跻及之，实诸公累年之心血，亦民国无疆之幸福。大清皇帝既明诏辞位，业经世凯署名，则宣布之日，为帝政之终局，即民国之始基。从此努力进行，务令达到圆满地位，永不使君主政体再行于中国。现在统一组织，至重且繁，世凯极愿南行，畅聆大教，共谋进行之法；只因北方秩序不易维持，军旅如林须加部署，而东北人心未尽一致，稍有动摇，牵涉全国，诸君皆洞鉴时局，必能谅此苦衷。至共和建设重要问题，诸公研究有素，成竹在胸，应如何协商统一组织之法，尚希迅即见教。袁世凯。真。[106]
最终，南京临时政府在重重压力之下作出了让步。孙中山发表声明：只要清帝退位，袁世凯造成共和，即举袁为大总统。2月13日，清帝溥仪下诏退位。次日，孙中山即辞去了中华民国临时大总统职务。15日，南京临时参议院选举袁世凯为临时大总统。南北达成统一。
第三节 北京政府的建立
一、袁世凯与“北京兵变”
清帝退位之后，孙中山一面向南京临时参政院提请辞职，一面电促袁世凯本人速赴南京就职。1912年2月13日，孙中山在向临时参政院提出辞职的咨文中，附有三项前提条件：
（1）临时政府地点设于南京，不能更改；
（2）临时总统辞职后，参议员举定新总统必须亲到南京受职；
（3）《临时约法》及临时政府所颁之一切章程，新总统必须遵守。[107]
孙中山还特地提出，只有当新总统完全履行上述条件，并到南京就职时，南京临时的“大总统及国务员始行解职”。
在如何组织南北统一政府问题上，南北双方产生了巨大分歧。南方的上述要求受到了袁世凯的抵制。清帝退位后，由袁世凯以外务部的名义发出的致各国照会，赫然冠以“全权组织中华民国临时政府首领”的名义，而且明确提出“袁世凯前经咨政院选举为总理大臣，当兹新旧代谢之际，宜有南北统一之方，由袁世凯全权组织临时政府，与民军协商统一办法”[108]。以此表明袁氏新政府组建的法理基础是来源于前清政府的任命。
对此，孙中山以“新总统未莅宁受位以前，本大总统暂不解职”明确表示了反对。2月26日，蔡元培、宋教仁、魏宸祖、钮永键、刘冠雄等人组成的迎袁专使团抵达北京。最初两天，袁世凯对南京迎袁使团成员的到来表示了热烈的欢迎，宾主双方气氛极其融洽，双方并就南下就职问题达成了具体的协议，除“须妥筹北方善后”之外，袁几乎没有表现出任何不愿南下的意思。
但是，2月29日晚8时北京发生的兵变改变了这种局面。当时发动兵变的主要力量是袁最为亲信的北洋第三镇曹锟所部。该军原来驻扎在奉天，自滦州北洋第二十、四十协兵变后，该军先赴滦州弹压叛兵，后于清帝逊位宣布共和时，由袁世凯调入北京作为护卫。当晚，乱军“焚烧东安门及前门一带，火光烛天。土匪乘之，抢掠达旦，商民被害者数千家”[109]。
迎袁使团下榻的北京法政学堂招待所也遭到劫掠，乱兵持枪而入，蔡元培等人越过墙头而得幸免，但衣履盘费被劫掠一空。第二天，通州、天津、保定一带北洋各军也相继发生劫掠兵变。随着兵变地区的扩大，京畿一些地区发生了外国传教士被杀事件，形势不断恶化。各乱军虽然部属不一，地点各异，但几乎都一致索要盘缠费用。
不过，北京城区内的兵变于次日得到了“有效的弹压”。兵变后不久，北洋一些重要人物赵秉钧、王士珍、曹锟、段祺瑞等人，纷纷驰赴袁世凯寓居的石大人胡同请求出兵弹压，惟遇叛兵反抗，几罹不测。驻守京城的武卫右军奉令不准向乱兵开枪攻击，“以免人民涂炭”。随着武卫左军和禁卫军相继参与“平乱”，兵变逐渐得到平息。兵变次日，由北京当局向全国各地发出的通告轻描淡写地介绍了兵变的情形，并称起火是偶发事件。
同一时间，袁世凯亲自就兵变情形向孙中山作了汇报，否认了此次兵变具有任何政治背景。
帝国主义列强驻京使团对兵变作出了积极的响应。兵变时，东交民巷的使馆区立即戒严。诸国外交使团决定，每天派最精锐的外国部队在北京街头巡逻。3月2日，唐绍仪致函外交使团领袖英驻华公使朱尔典，提出情势紧急请其设法保护北京的请求。
英、日、法、美、德各使商决：自天津商调各国士兵入京，暂不采取“积极行动”。3月3日，英军1000人，美、法、德、日各200人到北京，并于3月4日在北京进行了示威性的阅军式；3月5日，日、俄兵各千人，德兵百人，分别自旅顺、哈尔滨、青岛等地开往天津。至此，各国因中国兵变调入北京的军队已不下4000人，其中入华日军一部由山海关调入北京，一部则在秦皇岛紧急登陆。与此同时，在华外国各军队司令举行的天津会议上，列强再一次强调了《辛丑条约》中关于天津附近20里内不许中国驻军的规定。[110]
列强的军事压力使北京陷入了自辛丑变乱以来又一次极其严重的外交危机。北京城内人心浮动，甚至整个中国北方的局势都空前紧张。北方各省督抚纷纷通电反对袁世凯南下就职。袁本人则建议暂留北京六个月，先请黎元洪到南京任副总统，并代行总统职权。“至是袁世凯更势难南下，蔡等亦不之强也。”[111]考虑到突然爆发的北京兵变和帝国主义列强的出兵压力，迎袁专使经过紧急磋商，决定牺牲此行目的，通电南京临时政府，要求迁就袁世凯，以达到稳定局势的目的。3月2日，蔡元培在致南京临时大总统的通电中详细汇报了兵变情形，另外特地提出了他们在研究磋商之后关于局势的四点最基本的建议：
（一）宣布新选大总统袁世凯不必南行就职；
（二）确定临时政府之地点为北京；
（三）袁在北京举行就职仪式，与南京、武昌商定内阁总理，即电所拟任内阁总理之人，请参议院承认后，由总理在南京组织政府，与南京现在之政府办理交代，组织完备，乃偕参议院迁往北京；
（四）请参议院及内阁全部迁往北京时用重兵护卫，以巩固政府弹压地方。[112]
3月6日，南京临时参议院通过的“议决政府组织办法六条”中基本上包括了这几条内容，这说明南京方面已经放弃了临时政府首都设在南京和维持南京现有的临时政府的基本框架的两个基本原则。孙中山的努力遭到了失败。
二、临时政府迁往北京
1912年3月10日下午3时，袁世凯在北京正式就任中华民国临时大总统，就职典礼在北京石大人胡同前清外务部公署举行。袁世凯的部下各主要将领都到场参与。英国公使朱尔典等外国来宾也亲临观礼。袁世凯身穿军礼服，佩戴长剑，面南立正，宣誓效忠民国，捍卫共和，遵守宪法。其誓词为：
民国建设造端，百凡待治，世凯深愿竭其能力，发扬共和之精神，涤荡专制之瑕秽，遵守宪法，依国民之愿望，蕲达国家于安全强固之域，俾五大民族，同臻乐利。凡兹志愿，率履勿渝。俟召集国会，选定第一期大总统，世凯即行解职。谨掬诚悃，誓告同胞。[113]
袁世凯就职当天，以“本大总统”名义颁布了“大赦令”和“豁免钱粮令”，大赦天下犯人，并豁免百姓所欠官府的地丁、正杂钱粮，以此收拢人心，树立大总统的威信。
3月11日，《临时约法》由南京临时参议院正式宣布通过，并由孙中山公开发布，计七章五十六条。关于改组后新政府的总理一席，早在唐绍仪领衔南北谈判时双方就已达成协议，由革命党人“必须提出同盟会员”，“请参议院投票”决定。
3月13日，袁世凯致电南京临时政府，正式提名唐绍仪为中华民国首任内阁总理，并获得了南京临时参议院讨论通过。
唐绍仪（1860—1938），又名绍怡，字少川，广东珠海人，是清末民初著名政治活动家、外交家。袁世凯小站练兵时，就派唐绍仪辅佐徐世昌，任新建陆军营务总理参谋营务处参赞。此后，唐绍仪一直是袁世凯的外交代表。武昌起义后，袁世凯东山再起时，即以唐绍仪为全权谈判大臣，代表其交涉南北谈判事宜。另一方面，唐绍仪留美出身，受过良好的西方民主的熏陶，虽然他肩膺维护君宪的使命同南方谈判，但却倾向南方，处处偏袒赞同共和，同情革命。南北谈判期间，唐绍仪与很多革命党人私交颇密，因此为同盟会方面所看重。
两日后，唐赴南京莅职。19日，他列席参议院会议，向临时参议院提交了自己拟定的内阁阁员名单，后通过会议投票决定如下：外交总长陆徵祥，内务总长赵秉钧，财政总长熊希龄，陆军总长段祺瑞，海军总长刘冠雄，教育总长蔡元培，司法总长王宠惠，农林总长宋教仁，工商总长陈其美。原提名中，交通总长梁如浩未获通过，议定由唐绍仪兼署，后由施肇基代理。
从阵容上看，北洋政府的首届内阁组成人选是颇费心血、极为严整的。获得通过的内阁阁员，或者精通中外，学有专长，或者久涉所任专业，经验丰富。所以其提名基本得到了临时参议院的认可。
这届内阁，不但容纳了当时各派系的主要政治势力，而且基本上体现了各种势力的均衡：总理唐绍仪既是北洋人物，又是新的同盟会员；陆徵祥、施肇基为无党派超然人士；熊希龄为立宪分子和湖北方面的代表；其余七位总长中，北洋系获内务、陆军、海军三席，同盟会有教育、司法、农林、工商四席。可谓平分秋色。因此，此届内阁又被称为“混合内阁”。
同盟会原拟推荐黄兴为新内阁的陆军总长，但遭到了袁世凯的拒绝，袁推荐黄兴就任参谋总长一职，希望能以这个有名无实的职位将当时这位最有军事实力的革命党人调离南京。但是出于同样的原因，黄兴拒绝了参谋总长这个头衔，自愿留守南京。
根据这一时期《南京留守条例》，留守府有权维持南方各军。因此，黄兴仍旧掌握了南方的7个军、26个师、51个旅号称30万的兵力。在南京留守任内，黄兴将赵恒惕部与广西巡防军合并，组成了南京方面的主力——模范第八师。
4月1日，孙中山解职。是日，袁世凯发布了对各部部长的任命，完成组阁，民国北京政府正式成立。2日，临时政府宣布北迁。
《临时约法》颁布的基本原则是为了限制总统的权力。为此，《临时约法》竭力扩大参议院的权力。按照《临时约法》的规定，参议院拥有如下权限：
甲、立法权：议决一切法律案及大总统制定的各种官制、官规；
乙、同意权：承诺大总统提出的任命国务员、外交大使、公使及宣战、媾和、缔约、大赦等事项；
丙、财政权：议决临时政府的预算、决算和全国的税法、币制、度量衡准则、募集公债及国库有负担的契约；
丁、选举权：选举临时大总统与临时副总统；
戊、弹劾权：弹劾临时大总统及国务员；
己、质问权：向国务员提出质问书，并要求其出席答复；
庚、建议权：向政府提出关于法律及其他事件的建议，受理人民请愿，答复临时政府咨询，咨请政府查办官吏纳贿违法事件等。
除了上述权利外，《约法》还特别规定：参议院议决的事项，由临时大总统公布施行，临时大总统提出复议时，如到会参议员三分之二以上仍执前议，仍由临时大总统公布施行；临时大总统受参议院弹劾后，由最高法院全院审判官互选九人，组织特别法庭审判；而且参议院自行集会、开会、闭会，不受临时大总统支配；议长由参议员互选；参议员可以在院内自由发表意见，其言论和表决，对院外不负责；参议员除现行犯和关于内乱、外患犯罪外，会期中不经参议院许可，不受逮捕。[114]
和同时期的其他资本主义国家的议会制相比，《临时约法》规定的临时参议院的权力被大大地扩大。除临时参议院之外，内阁对大总统的权力也有很大的约束力。内阁成员对参议院而不是对临时大总统负责。
此外，《临时约法》从第三十条到第四十条规定了临时大总统的权限范围。这其中包括：公布法律，发布命令，统帅全国海陆军队，厘定官制、官规，任命文武官员及驻外公使、大使，主持宣战、媾和及缔结条约，宣布戒严，接受外国公使、大使，提出法律议案，颁布勋章荣典，宣告大赦、特赦、减刑、复议等。从条文上看，这个关于临时大总统权限的规定是广泛的。综合来看，除了一些荣誉性和象征性的权限之外，大总统的权力是很小的。换言之，《临时约法》体现了这样的一个原则，即国家的主要行政权在国务院而不在大总统，而国务院的权力又在国会掌握之中，国会的权力至高无上，且是永远不会被解散的。
随着责任内阁制的逐步完善，同盟会的最高目标就是在未来的国会中取得多数席位，再以多数席位的政党组阁，并以此掌握政府的实权。国会中国民党议员领袖宋教仁便是持这一主张的代表人物。为此，他致力于研究效仿西方议会民主制度，并且大力宣传自己的主张，一时名声大噪。
从表面上看，中华民国政府这种由总统制向内阁制的转化，在限制袁世凯的专制独裁和个人集权方面起到了一定的作用，但与此同时，它对于刚从封建体制脱胎出来习惯于集权领导的中国政府而言，并不能为大多数人所立即接受，因此比较严重地影响了当时新生的国家机器的正常运转。为了获取相应的甚至更大的权力，袁世凯及其北洋集团必然会采取一定的措施进行抵制。
于是，北洋政府从一开始便面临着重重危机。
唐绍仪内阁成立不久，因“王芝祥督直案”引起的总统与内阁及国会之间的矛盾冲突，便是北洋政府内部这种潜在的政治危机的第一次爆发。
1912年3月中旬，受命组阁的唐绍仪匆匆南下，接手南京临时内阁。其时，按照南京临时参议院议决的“接收北方统治权案”的规定，统一后的北方各省都督都必须由本省人民公举。根据北洋系与同盟会的协议，3月19日，由直隶省咨议局议员谷钟秀、吴景濂等人提议并一致通过，推举原广西都督王芝祥为直隶都督。按照晚清以来传统的观念，直隶都督在地方各督中具有首要的地位，其对于北京中央尤其具有举足轻重的影响。北京兵变后，袁世凯不会南下就职已成既定事实。于是，革命党人希望能通过掌握直隶都督这个职位来对袁世凯进行监督。“王芝祥督直案”一经提出，就遭到了北方五路军队首领的一致反对。袁世凯对这一提案也持明确的否定态度。
5月26日，王芝祥抵京准备莅职前，北洋将领冯国璋等十余人联名上书临时大总统，声称直隶各路军队对王芝祥的督直任命“绝不承认”，他们同时声明，新任都督必须非“在直隶有年，感情甚孚，及军界素所仰望者，难资镇慑”[115]。6月2日，一批北洋军人又发出通电，明确表示反对王芝祥督直，甚至还向最初提出此动议的直隶咨议局谷钟秀等人发出严重的恫吓和声讨。袁世凯随即以军队反对为借口，改派王芝祥为南方军队宣慰使，负责前往南京撤销黄兴的军队，原来由黄兴负责的南京留守府至此宣布撤销。
针对袁世凯的所作所为，唐内阁提出了强烈的抗议，唐绍仪认为政府不能因军队反对而失信于民，力图挽回。但是，袁暗中拉拢王芝祥，将未经唐绍仪签名副署的委任状交给王芝祥，王受命后即赶赴南京。唐绍仪的努力遭到失败，遂于6月15日出走天津，并对袁世凯派去慰留他的梁士诒表示不愿再回北京。袁世凯一边假意挽留，一边却开始着手筹组新的内阁。
唐绍仪的去职，表明袁世凯与北洋政府第一届内阁的关系正式破裂。
7月2日，在唐绍仪被免去国务总理五天后，教育总长蔡元培、司法总长王宠惠、农林总长宋教仁及工商总长王正廷等人共赴总统府请求辞职。袁表示“代表四万万人恳留各位总长”，但被蔡元培等人拒绝，蔡元培并当即告知：“元培等亦对四万万人代表而辞职！”[116]表达了坚辞的态度。
7月14日，袁世凯以临时大总统的名义批准了蔡元培等四人的辞职。在此前后，交通总长施肇基、财政总长熊希龄也获准辞职。至此，唐内阁的十位总长中，只剩下了三位北洋系的总长，即内务总长赵秉钧、陆军总长段祺瑞和海军总长刘冠雄。
自3月13日唐绍仪受命组阁，到7月14日蔡元培等人集体辞职，第一届北京政府内阁仅存在了四个月零一天。