第三章 行政法主体

行政法主体，也称为行政法律关系主体，是指参加到行政法律关系中享有行政法上权利（权力）、承担行政法上义务（职责）的公民、法人和其他社会组织。行政法主体包括行政主体和行政相对人。

【课前引例】

南昌市青云谱区施尧村村委会被告案

南昌市青云谱区施尧村149亩耕地被村委会卖了745万元（5万元/亩），可是补助给村民只有4000元/亩，其余六百多万元卖地款均被村委会截留。村民们认为，邻村卖地每亩补助了2万元，而他们的耕地靠近南昌城区交通要道，却只补这么一点钱，他们以后不知靠什么“致富”。村民不服，以村委会为被告向人民法院提起行政诉讼。

法院一审认为村委会是群众性自治组织，不符合受理条件，对村民的起诉不予受理。

【法律问题】

村委会是否可以作为行政诉讼的被告？

【法律链接】

《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）

第二条 村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。

《行政诉讼法》

第二条 公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。

前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。

第二十六条 公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。

【参考结论】

根据我国《宪法》的规定，村民委员会是基层群众性自治组织，不属于我国的基层人民政府或者其他行政机关。从这种意义上说，村民委员会应该不享有国家行政权，也就不具有行政主体资格。也就是说，一般情况下如果公民、法人或者其他组织认为村民委员会的行为违法，应当提起民事诉讼而不是行政诉讼。但是，在行政法上还存在着另外一种行政主体，就是被授权组织，经过法律、法规和规章的授权，其他的社会组织包括村民委员会这样的基层群众性自治组织，就可以具有一定的行政管理和服务的权力，从而成为行政主体。根据我国《村民委员会组织法》第二条的规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。在行政法理论上一般认为这就是法律对基层群众性自治组织的行政授权，有了该法律的规定，村民委员会在实施该条法律规定的行为，影响到公民、法人或者其他组织的合法权益时，可以认为是实施了授权范围内的职权行为，公民不服的可以依法提起行政诉讼。

从本案来看，南昌市青云谱区施尧村村民委员会将该村所有的149亩耕地卖出，获得收益745万元，但是村民委员会只将很少的一部分土地出让金补偿给了村民，大部分的收益被村民委员会截留。这是村民委员会利用职权截留村民的土地使用权出让应得的收益，是村民委员会违法实施了《村民委员会组织法》第二条的规定，构成了行政侵权。所以，我们认为村民如果认为村民委员会的上述行为侵害了自己的合法权益，应当有权根据《行政诉讼法》及相关的司法解释向人民法院提起行政诉讼。一审法院认为村委会是基层群众性自治组织而不具有行政主体资格，对案件不予受理的做法值得商榷。

【探讨】

为什么在国家的各种行政机关之外，还要授予其他社会组织行政权力，使其具有行政主体资格？