（一）农村低保制度

年乃索麻村全村404户1545人，劳动力751人，主要有藏族、回族和少量汉族。2014年全村人基本都参加了新型农村合作医疗，其中贫困户76户，230人；低保户35户，98人；五保户全村有6人。

我国农村社会救助型反贫措施从新中国成立以来开始起步，进入改革开放阶段更加受到重视并有所发展。其基本的救助形式包括灾害救助、五保供养、生活困难救助、最低生活保障制度、医疗救助等，其中最低生活保障制度是社会救助体系中的核心。青藏地区是我国贫困人口的聚居区之一，是贫困地区和少数民族地区在空间上的重叠区域，因此，这里的反贫困任务相对比较重，民族贫困问题相对凸显。

农村最低生活保障制度是对农村家庭人均纯收入低于当地最低生活保障标准的家庭，按当地最低生活保障标准给予救助的制度，是在农村特困群众定期定量生活救济制度的基础上逐步发展和完善的一项社会救助制度。农牧区最低生活保障制度是社会救助体系的网底，以保障农牧区困难群众最低生活为基本目标，根据2007年国务院《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》（国发〔2007〕19号文）中规定：“农村最低生活保障标准由县级以上地方人民政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定”，农牧民其他方面困难，国家通过建立各专项救助制度，逐步建立完善社会救助体系予以解决，最低生活保障标准就是解决农牧民最低生活所需的衣、食和基本生活必需费用。

青海省政府规定，科学合理地制定青海藏区农牧区低保标准，必须坚持四项基本原则：一是科学性，以维持当地农牧民基本生活所必需的消费品支出数据为基础，科学推算、充分论证；二是合理性，统筹考虑困难群众基本生活保障需要、当地经济社会发展水平和财力状况，使低保标准与扶贫开发政策标准合理衔接；三是动态性，建立和完善低保标准与物价上涨挂钩的联动机制，并随着当地居民生活必需品价格变化和人民生活水平的提高定期调整低保标准；四是规范性，制定和调整低保标准严格遵循有关政策规定和程序规范，确保公开、公正和透明。

下面主要阐述年乃索麻村农村低保制度运行情况。

1. 明确资金筹集

农村低保资金主要由省、市、县三级政府承担，具体由各级民政部门根据当地实际情况提出年度资金需求计划，经同级财政部门审核后列入地方政府年度预算，再报同级人民代表大会审批同意后贯彻执行。另外，综合考虑各市、州、地的人均生产总值、贫困人口数量、农民人均纯收入、财政收入状况等因素后，才能具体确定省级财政对地、州、县的低保资金补助比例，另外，各级民政部门要根据不同地区农村居民低保工作的实际情况提出年度资金使用计划，经同级财政部门审核通过后报本级人民政府批准，最后按有关规定列入政府财政年度预算。

《青海省人民政府关于建立农村牧区居民最低生活保障制度的意见》指出，海西州省财政补助所需资金的80%，地方财政承担20%；海南州、海北州省财政补助所需资金的85%，地方财政承担15%；玉树州、果洛州、黄南州省财政补助所需资金的90%，地方财政承担10%，各地根据财政状况制定相应的州、县资金分担比例。

2. 低保标准方面

农村低保标准以能够保障贫困人口基本生活水平为原则，根据实际情况按照能够满足当地村居民全年基本生活所必需的穿衣、吃饭、用水、用电等生活必需品的费用给予确定，并应随着当地物价的变化和人民生活水平的提高进行适当的调整。青海省农村低保标准的制定由县级民政部门与财政、农委、扶贫、统计、价格等部门在认真调查研究、统计测算和充分论证的基础上制定较为合理的低保标准，再报本级人民政府批准和上一级人民政府备案后具体执行，在执行的过程中应综合考虑当地农村人均消费水平、农民人均纯收入以及生活消费品价格指数等因素对低保标准进行适当的调整。低保标准的制定要保持合理的水平，既要满足农村困难群众现阶段的基本生活，又要防止依赖思想的滋生和蔓延，克服“养懒汉”现象的出现，还要根据当地农村生活必需品物价水平的变化和农村居民生活水平的提高进行适当的调整，在调查中了解到，2011年以后青海省海北州刚察县农村低保标准为每人1400元／年。

3. 分区划分，按区救助

在保障对象、标准的划定上，实施分区划分，按区救助的方式。青海省农村牧区居民最低生活保障制度在农村牧区特困人口救助制度的基础上建立起来。2004年，青海省农村牧区全面建立了特困人口救助制度。2005年，青海省建立了城乡社会救助体系的制度框架，主要通过建立特困人口救助、五保供养、灾民救济、医疗、教育救助等制度，对困难群众基本生活实施救助。这些都为青海省农村牧区居民最低生活保障制度的建立奠定了基础。2007年初青海省政府下发了《关于建立农村牧区居民最低生活保障制度的意见》，农村最低生活保障制度建设工作在青海全面启动。此后，青海省的农村最低保障标准不断变化，逐年提高。

表6-1　2007—2011年青海省农村低保标准变化　单位：元／年

4. 动态化管理

刚察县政府针对低保户采取动态管理的低保对象管理模式，确保将有限的公共资金能够完全用于符合条件的贫困户，从而节省救助资金，提高资金的使用效率。近年来，刚察县强化申报管理、审核准入制度，以制度的设立和推行来保障“阳光低保”，切实维护困难群众的基本生活权益。对救助申报对象开展入户调查。全县各村（社区）在审查低保时，入户率必须达到100%，乡镇、街道入户复查率达90%以上。同时，在入户调查的基础上，组织对申请人家庭经济状况调查结果的客观性、真实性进行民主评议。明确听证人员、规范评议程序、建立评议档案、规范审批程序。没有经过评议程序或评议不过关的申请对象，县民政局不得受理审批。在这个动态管理过程中，由刚察县民政、审计、监察局等部门组成的低保核查领导小组，在各乡（镇），村委会（社区）等积极配合下，采取查阅资料、召开座谈会、入户调查等形式，在全县范围内开展了城乡最低生活保障专项自查自纠工作。如在2013年刚察县实施了一次自查，此次自查，农村低保自查面达到90%，城市低保自查面达到了50%。取消超出保障线的农村低保户469人，动态管理率达17.5%。取消超出保障线的城市低保户483人，动态管理率达13.58%。通过自查进一步完善了《刚察县城乡低保动态管理办法》、《刚察县城乡低保管理制度》，制定出台了《刚察县城乡低保收入家庭认定办法（试行）》，为进一步提升低保工作水平，推动城乡低保工作规范有序发展发挥了积极作用。

5. 年乃索麻村低保户确立的程序与过程

年乃索麻村低保户的确立采用的是倒排序方法。首先，以家庭为单位，由户主向户籍所在地的乡镇政府提出申请，并如实申报家庭收入基本情况，不得隐瞒收入，并提供真实的收入证明材料。若自行申请有困难的，可以向乡镇领导和村干部提供申请。乡镇组织人员成立经济调查小组，严格按照有关规定，对申请人家庭基本情况、财产状况、收支情况及实际生活状况进行入户调查核实，并对家庭环境由差到好进行倒排序。之后村民委员会应对评审委员会评议的结果以及申请人基本情况及时进行公示，对不符合保障条件申请对象的应注明不符合理由，公示期间对群众有异议的应及时核实情况并听取当事人陈述。其次，乡镇低保经办机构对各村基本情况进行汇总，对第一环节中上报的材料进行审核，对评议中群众有较大争议的必须及时复查与核实，另外，确定拟保障的家庭、基本保障金额、特殊困难人员以及增发补助金额。此后，乡镇政府召开农村低保审核小组会议进行审核，做审核决定。乡镇低保经办机构对审核结果进行公示，公示期间，对群众有异议的应及时进行复查核实。公示期满后，及时将公示无异议或异议不成立的审核结果和相关材料整理汇总并向县级民政部门上报，对于不符合保障条件的，应通知申请人本人说明理由。最后这个过程结束后，县级民政部门汇总各个乡镇的情况，对一、二环节的相关材料进行审查，并组织人员及时抽查，县级民政部门召开评审委员会进行讨论并确定低保对象名单。县级民政部门应及时对审批结果进行公示，公示期间对群众争议较大的，应及时组织复查核实并听取当事人陈述。公示期满群众无异议或异议不成立的，县级民政部门应及时批准其享受农村低保并核实保障待遇，委托乡镇低保经办机构发放农村低保金存折，保障对象凭证或存折按季度或者按月领取保障金。未通过审核的，应书面通知申请人本人并说明理由。（见图6-1）

图6-1　年乃索麻村低保户确立的程序与过程