（五）草原生态平衡建设

草原生态平衡建设是一项系统工程，目的在于通过控制草场供草量和牲畜量的平衡实现草场生态的可持续发展。主要方式包括：禁牧还草、以草定畜、草畜平衡、减畜、划区轮放、土地集约化经营、舍饲养殖等其他配套政策。针对不同的草场利用情况，使用不同方式进行草场恢复。年乃索麻村不同草场根据季节而异，草场退化的程度不尽相同，使用的生态平衡措施也不同。

境内热量分布差异，决定了草场放牧利用的季节性。年乃索麻村地区采取夏秋、冬春两季轮放的方式利用草场。冬春草场由历年9月中旬至翌年5月中旬放牧240天左右。夏秋草场由历年5月中旬至9月中旬放牧120天左右、广大牧民针对冬春草场放牧时间长，超载量过重的情况，采取上午吃残，下午吃鲜，逐日蚕食的办法节约用草，并辅助补饲。年乃索麻村针对超载放牧所导致的草场生产力下降和退化的实际情况，采取措施适当控制牲畜发展，合理利用现有草场资源，加大草原投资，加快草原基本建设，提高草原生产能力，发展草场生态畜牧业。

2011年，为有效缓解草原生态退化的趋势，促进畜牧业生产方式转变，提高牧民的政策性收入，推动生态畜牧业和牧区经济、社会的持续发展，国务院在全国推行“草原生态奖补”政策，同时要求各县、乡、村依据实际情况，对夏秋草场实行禁牧，对冬春草场实行草畜平衡。

2014年，根据省政府、刚察县政府的安排部署，年乃索麻村开展了草原生态保护补奖机制政策绩效管理工作。这一政策的推行，实现了乡、村、草原管护员和牧民联动，切实有效地促进了年乃索麻村禁牧和超载牲畜核减任务的落实，发挥了牧民参与草原生态保护的积极性、主动性，有效提高了草原生态保护效果。

在草原生态保护补奖机制政策绩效管理的框架下，在刚察县政府、泉吉乡政府的领导下以及全村牧民的协助下，年乃索麻村进行了如下几项保障草原生态平衡的具体工作：

1. 强化草原生态保护组织队伍建设，规范草原管护员管理制度

对于草原生态保护工作，作为青海牧区畜牧业发展工作的重中之重，按照州级干部包县、县级干部包乡、乡级干部包村社的办法，明确各级领导和成员的责任分工，细化工作职责，建立县、乡、村三级草原监理体系及刚察县草原监理站，设立泉吉乡草原监理员、年乃索麻村草原管护员，建立《禁牧管理办法》并完善《草畜平衡管理办法》，层层落实责任追究制度，同时将禁牧减畜纳入村规民约，充分发挥了牧民群众监督作用，建立起民间相互监督、互相约束的监督机制。

年乃索麻村草原管护员制度历史可以追溯到1992年，当时，年乃索麻村全面实行联产承包责任制下的“一包四定”（草场承包到户，以草定畜、定产、定税、定畜产品任务和提留），极大地提高了牧民组织生产的积极性，但与此同时，草原自然灾害防护、虫鼠害防治等工作就变得分散不易组织，同时也无法避免地产生过度放牧等不利于草原生态平衡的行为。基于上述情况，为了保护草原的生态环境，年乃索麻村村民组成了草原管护员队伍，当时的管护员并没有一分酬劳，管护员队伍完全是村民基于对草原的责任和热爱而组织起来的自发性组织。他们工作的主要职责是草原防火、防汛、灭鼠、灭毒草、偷采矿藏的防护、采矿后的植被恢复工作、草原荒漠化的治理、水土流失的防护以及其他自然灾害的防治等；近些年管护员又增加了禁牧区偷放牧的制止、草畜平衡实施区以草定畜的宣传和监督、划区放牧的实施、减畜任务的监督、杂色羊淘汰、过度放牧的监督；兼顾草场生活垃圾的清理，环境的保护等责任。草原管护员体制是草原生态保护管理队伍的重要一环，他们为年乃索麻村草原生态的恢复做出了重大贡献。

2012年起，根据上级政府出台的政策，给予草原管护员一定的酬劳，报酬为每人每月1200元，全年14400元。同时，年乃索麻村在县、乡两级草原监理机构队伍的指导下，强化了村级草原管护员管理。年乃索麻村持续加强草原管护员的培训力度，通过经验交流，相互学习，使草原管护员的业务水平得到了进一步提升。对草原管护员的考核采取分级考核评定的办法，由村委会对管护员依据监管责任书进行年度工作考核，并提出评价考核意见，向上级汇报。将管护员的劳动报酬与草原核查监管职责挂钩，以监管职责的履行情况，兑现、扣发绩效工资。

如今，年乃索麻村共有13名管护员，由于每个管护员需要管护5万亩草场的情况下，面积过大，而且夏秋草场和冬季草场距离远，牧区部分地区没有路，交通不便，造成管护员在部分地区难以管护，因此，年乃索麻村近年来加大了草原管护设备投入，提高了管护能力。

2. 进行生态平衡宣传教育工作

年乃索麻村通过召开草原生态保护补奖政策工作群众大会，发放宣传材料、刷写标语、树立禁牧区警示牌等做好宣传教育工作，大力宣传草原生态保护补助奖励机制政策，宣传禁牧、草畜平衡的意义和目的。使广大牧民群众和养殖户全面了解了国家生态保护、舍饲养殖扶持政策，切实提高群众对禁牧减畜和实行草畜平衡重要性的认识，不断提升生态保护意识。

3. 禁牧区全面落实禁牧

（1）构建禁牧领导组织。2011—2016年，年乃索麻村389100亩夏秋草场全部实行禁牧，每亩每年落实补助资金11.66元。泉吉乡政府成立了由政府乡长任组长，主管领导任副组长，驻村干部、村委会成员、草原管护员为成员的乡禁牧和草畜平衡管理工作领导小组，自2014年6月起集中分批开展禁牧巡查，确保了禁牧区没有任何牲畜进入。年乃索麻村成立了相应组织机构，由村两委牵头，草原管护员作为骨干力量负责禁牧宣传和监管工作，村支书是草原禁牧工作的第一负责人，草原管护员是禁牧工作具体责任和直接责任人。县、乡、村层层签订了禁牧目标责任书，一级抓一级，层层落实，全面负责落实草原生态保护工作。县级干部包乡，乡级干部包社，明确了各级领导和成员的责任分工，细化工作职责。建立草原管护员监管体系，草原管护员负责相关区域禁牧监督工作。县政府对乡镇禁牧监管工作进行督察，乡政府对各村禁牧工作和草原管护员工作进行监督检查，解聘年度考核不合格的草原管护员。同时，将禁牧减畜和草畜平衡纳入村规民约范畴，充分发挥广大牧民群众的监督作用，建立起牧民间互相监督、互相约束的监管机制。

（2）设立禁牧卡子，严格执法管理。乡禁牧工作组全面负责全乡禁牧日常巡查工作。泉吉乡在进入夏秋草场的主要道路上设立了禁牧卡子，阻止和劝返要进入禁牧区放牧的牧民群众，草原管护员负责村里禁牧日常巡查工作。同时，乡政府抽调人员分组集中进行专项清查、劝返工作，对不听劝阻偷放牧户进行处罚，按照《青海省实施<中华人民共和国草原法>办法》，对偷牧羊按每只30元进行处罚，牛按每头120元进行处罚，马按每头180元进行处罚，并根据偷放牧时间按比例扣除禁牧补助资金，直到扣完为止。

（3）强化村民自治。年乃索麻村已经将禁牧工作列入“村规民约”，完善村民自治禁牧工作体系，向群众公布了举报电话，鼓励群众举报偷牧行为，增强广大群众参与禁牧的积极性和主动性。年乃索麻村已经将禁牧与草原生态奖补资金实现挂钩，草原生态保护奖励补助资金与村草原管护员责任人直接挂钩，形成了以村民自主禁牧为主，监督管护为辅、相互监督、相互制约的工作机制。

4. 落实以草定畜、减畜工作，建立完善草畜平衡制度

（1）确定组织责任分工，层层落实。年乃索麻村对275941亩冬春草场实行以草定畜、草畜平衡。本项工作作为年乃索麻村乃至刚察县草原生态保护的重点工作，采取了县级领导包乡，乡级领导包村抓点、草原管护员包片负责的行政措施。泉吉乡是责任主体，进行了各项减畜宣传动员、目标任务落实、矛盾纠纷解决等工作，年乃索麻村具体负责本村的减畜工作，督促超载牧户按规定核减牲畜、补充饲料；草原管护员在乡人民政府和村委会的指导下开展工作，具体负责本村减畜政策宣传动员，参与开展牲畜、牧户、草场数量核定，承担本村草原巡查和参与牲畜清点工作，严格把关减畜销售、购入草料证明。

（2）进行草地检测，核定天然草原载畜量。2014年，在泉吉乡草原监理员、管护员的配合下，刚察县草原监理站选择了不同测产样地，并对人工草地、农作物秸秆以及饲料等进行了检测，测出每户牧民的天然草原载畜量。年乃索麻村规定，全村每户牧民在冬春草场的天然载畜量为5亩／只羊单位，1只牛=4只羊单位，1只马=6只羊单位。

（3）清点核查牲畜。泉吉乡、年乃索麻村禁牧和草畜平衡管理工作组，逐户进行牲畜清点核查工作，准确掌握了每户牲畜情况，依据核定的理论载畜量，核减超载牲畜。县与乡、乡与村、村与牧户层层签订减畜合同和草畜平衡责任书。草原管理员与片区牧户逐个签订合同书，落实完成禁牧减畜工作。

（4）年乃索麻村实行的具体减畜措施包括：制定“减畜”验证数据，保证减畜措施落实。包括自产自销验证，内销验证和外销验证；推行强制减畜，坚持依法治理，严禁超载放牧。对隐瞒牲畜量，影响和阻碍减畜，造成草场严重退化、沙化，水土流失的，村委会将责令采取草畜平衡措施，逾期不减畜的将采取强制措施，不改正的将按照规定由公安机关进行处罚。

（5）建立了激励机制，鼓励减畜。年乃索麻村将草畜平衡奖励资金与减畜、草畜平衡相挂钩。对完成减畜任务、履行了草畜平衡义务的牧户，兑现草畜平衡奖励资金；对未完成减畜任务的牧户，除不兑现草畜平衡奖励资金外，同时还要按照有关政策规定予以处罚。

（6）进行结构性减畜。科学减畜，实现禁牧不禁养，减畜不减收、牧业增产和牧民持续增收的目标。主要削减非生产畜，将清理杂色羊与禁牧减畜结合起来，将杂色羊数量控制在20%以下。深入开展超载畜和杂色羊的集中拍卖和订单销售等工作，进行广泛宣传动员。据统计，2011年年乃索麻村牲畜存栏合计65780头（只），2011年至2013年之间共减畜2.38万头（只）。（见表3-3）

（7）通过组建生态畜牧业合作社、扶持养殖大户等形式有计划地组织牧民发展舍饲半舍饲养殖，加大承载能力。实现“禁牧不禁养，减畜不减收”。目前，年乃索麻村已经成立了年乃索麻生态畜牧业专业合作社，在此社的监督下，牧民们自发组织了不同规模的生态畜牧业联合经营小组。成员以草场、牲畜和暖棚入股，进行统一生产、统一经营、统一管理、统一分配的“四统一”经营模式。

每个经营小组各个入股户分别与经营户签订了草场利用协议、放牧员协议，经营户与年乃索麻生态畜牧业专业合作社签订了年乃索麻村生态畜牧业建设草畜平衡制度协议书，每位入股牧民与年乃索麻生态畜牧业专业合作社签订草场使用权流转合同。

根据协议，经营户要切实履行以草定畜，严格按照每只羊单位5亩的载畜量进行放牧，不得超载。年乃索麻村通过生态畜牧业联合经营小组的方式共整合草场104940亩，整合牲畜18007只，整合舍饲36幢，面积4120平方米。

5. 制定“村规民约”，把禁牧、草畜平衡转变为广大群众的自觉行动

年乃索麻村制定了村规民约，内容包括：牧民群众要提高对草场、水利等公共设施的保护意识，严禁在草场乱挖乱采；积极配合草原管护员完成清理杂色羊及禁牧减畜工作任务，按责任书确定的减畜计划，积极配合组织进行牲畜清点；对禁牧区和草畜平衡区私自放牧情况进行日常监督，禁牧区放牧或未按照计划核减牲畜超载放牧的，及时报告草原管护员等等。

通过泉吉乡政府、年乃索麻村委会、草原管护员和广大牧民群众的共同努力，截止到2014年底，年乃索麻村冬春草场围栏275941亩全部实现了草畜平衡，夏秋草场389100亩全部实现禁牧。共发放禁牧补贴4536906元（每亩补贴11.66元），草畜平衡补贴413911.5元（每亩补贴1.5元），生产资料补贴207500元。（见表3-5）

与此同时，在调研中也发现了一些对开展禁牧和草畜平衡建设的制约因素，主要有：

第一，后续产业发展薄弱对禁牧产生影响。在积极推行草原生态平衡建设的过程中，后续产业发展不足对禁牧和草畜平衡建设产生了巨大的影响。由于禁牧进棚舍饲、半舍饲养殖的饲料供应不足，牧民饲草料贮备减少，不具备舍饲圈养条件，造成在禁牧区放牧的现象时有发生。

第二，一些牧民对“禁牧”补贴政策执行标准有意见。由于补贴标准低，禁牧补饲造成养殖成本上升，有相当一部分牧民对禁牧有意见。实地入户调查时牧民反映说：“补贴标准和草原实际流转金额相比太少了，现在一亩地用草就要五六十元，而禁牧补助只给11.66元，现在饲草料的价格不断在上涨，没有钱购买饲草料。”

第三，传统观念影响禁牧和减畜。通过调查，一些牧民群众传统观念强，认为草原放牧是牧民世代传统和生活习俗，不易更改。

第四，牧民担心舍饲、半舍饲养殖对牲畜体质的影响。调查中了解到，许多牧民认为，牛羊只有自由放牧才会生长强壮，肉质上佳，舍饲养殖将会降低牛羊的体制，同时许多牧民反应，牛羊一直在冬春草场上放牧，更容易诱发传染性疾病，在一定程度上会影响牲畜体质。