1.1　改革开放以来城乡发展一体化的历史回顾

1.1.1　改革开放之初中国城乡发展的背景与基础

1949年新中国成立以后至改革开放之前，中国历经了三年国民经济恢复、“一化三改”和“一体两翼”的社会主义改造、人民公社化运动、国民经济“大跃进”和三年困难、国民经济巩固调整和十年“文化大革命”等数个大阶段。每个阶段的发展背景、矛盾表征有所不同，导致发展任务和核心着力点也有所不同。但总体而言，由于受到当时生产力发展水平和国内外基本情况的限制，计划经济体制以其集中统一、抗外部冲击能力强、符合当时我们对马克思主义和社会主义的认识等诸多优势，且有苏联这个参照系作为示范的实际情况，成为我们经济体制设计的必然选择。计划经济随即奠定了社会主义经济的基础，并在国民经济建设中发挥了极大的推动作用：铁路、公路、水运、空运和邮电等均快速发展；农业生产条件改变显著，生产水平有了提高；建立起了相对独立完整的工业体系，并在军工方面获得了重大突破；国人的吃饭问题得到了基本解决。

但在运行中，计划经济体制的缺陷和弊端逐渐显现：考察运作机理，它忽视甚至否定商品生产、价值规律，否定市场对资源的配置作用，导致经济呈现出短缺、生产性而非销售性、缺乏变化等状态，从而无法解决人民群众日益增长的物质文化需求与落后的生产力这一基本矛盾。从分配上看，平均主义严重，难以产生有效激励，使得劳动者缺乏积极性、主动性和创造性；企业缺乏应有的自主权，政企不分，“大锅饭”严重，企业失去了活力。

长期运行计划经济的另一重大弊端在于高度封闭，高度封闭又导致对于世界，特别是对于资本主义世界的变化和发展缺乏认识、缺少应对。其结果是虽然中国也在发展，但是已经和西方所主导的外部世界拉开了发展差距，从一定程度上说，我们丧失了重要的发展机会。

1966—1976年，美国国民生产总值增长了124%，日本增长了345%，联邦德国增长了131%，法国增长了212%，而中国仅增长了57.6%；美国国民收入增长了143%，日本增长了413%，联邦德国增长了141%，法国增长了238%，英国增长了239%，而中国仅增长了75%。⁽¹⁾到1978年时，按照可比价格计算，中国人均国民收入仅为196美元，仅相当于美国8514美元的2.3%，日本7093美元的2.8%，英国4949美元的4.0%，法国7888美元的2.5%，联邦德国9275美元的2.1%，苏联2424美元的8.1%；甚至低于很多发展中国家，是巴基斯坦251美元的78.1%，泰国434美元的45.2%，赞比亚401美元的48.9%，突尼斯910美元的21.5%，巴西1482美元的13.2%⁽²⁾（见表1-1）。

除了总量和人均量偏低，计划经济体制的运行也导致了经济绩效不高。以反映技术进步的全要素生产率（TFP）来看，1952—1975年，1975—1981年，中国的全要素生产率分别为0.3和1.0，低于美国、日本、苏联、韩国、巴西等国家同时期的全要素生产率水平⁽³⁾（见表1-2）。

回到我们的主题，总体而言，除过三年国民经济恢复时期和20世纪60年代初国民经济调整时期城乡关系呈交流趋势⁽⁴⁾之外，“一五”计划时期基本上是城乡阻隔，“大跃进”和“文化大革命”时期基本处于“城乡隔离”状态。

长期实行计划经济体制导致中国城乡关系出现了严重问题和困难：城市偏向型政策导致工业畸形发展、农业增长有限。据统计，1978年，我国的工业总产值是1952年的12.14倍，而农业总产值仅是1952年的3.03倍，平均年增长不到5%。⁽⁵⁾而且，农业生产效率极低，1979年，中国每个农业劳动力平均生产的谷物和肉类数量不仅远远低于美国、日本、英国、法国、联邦德国和苏联等发达国家，也低于巴西、阿根廷等传统农业国，甚至低于埃及、菲律宾、土耳其等经济相对落后的发展中国家（见表1-3）。城市相对繁荣和农村相对凋敝共存，城市居民生活水平较高和大量农村居民尚未摆脱贫困共存，城乡差距持续拉大。城乡间劳动力、资本等要素流动几乎停滞，城乡被割裂成两个缺乏联系、难以协同合作的部门；因为缺乏流动性，城市化进程缓慢，1949—1978年，我国工业与农业的产值比例由30:70变为75:25，但是农业人口占总人口的比例仍然高达84.2%，甚至还超过了1949年82.6%的水平，农业劳动力仍占总就业劳动力的70%，城市化水平仅有17.92%，低于1960年19.75%的水平。⁽⁶⁾更为严重的是，城市、农村与市场的联系几乎被切断，除城乡均陷入“短缺经济”的泥潭外，城乡的市场经济观念理念也都几乎停滞。

正是在这种国民经济极度困难、僵化的计划经济体制尚未破解、城乡关系严重对立且双方发展差距较大的背景下，中国城乡关系开始在市场化取向的改革大潮下再次探索出路。

1.1.2　改革开放以来城乡关系发展的总体概括

1978年年底，惠及中国城乡大地的改革开放大幕拉开。面对计划经济时代中国城乡关系所出现的严重问题，中央默许并推广了农民自发开展的家庭联产承包责任制改革。此后，农村经济改革席卷全国。在市场化取向改革的引领下，中国城乡面貌因农业技术进步、快速发展的城镇化、产业结构迅速升级、各类要素自由流动、党和国家多项支农惠农政策支持中国全面融入全球化进程等革命性变化，而产生了根本且深刻的变化。

农村土地制度和农业生产方式革新极大地解放了中国农民长期被压抑的巨大生产潜力和致富热情。技术创新促进农业生产力稳步提高，不仅解决了超过10亿人口的吃饭问题，更为中国经济起飞奠定了粮食安全基础。市场化取向改革改善了农村的资源配置和要素整合能力，农副产品及其加工业的发展使农业结构不断优化。农村劳动力不断转移到非农产业，并积极参与到城市化进程中，既提高了农村居民的收入水平，也提高了单位土地的劳动生产率，进一步提高了农民收入。但改革开放以来，中国城乡在共同发展的基础上也出现了一定的问题，集中表现为城乡收入差距拉大、城乡公共服务存在差异、城乡文化鸿沟仍然存在。

以我国城乡关系自身的变化，以及党和国家对城乡发展的重大决策和部署为节点，我们可以将改革开放以来的城乡关系发展划分为四大阶段：城乡关系趋好阶段（1978—1984年）、城乡再度分离阶段（1984—2003年）、城乡统筹发展阶段（2003—2012年）和城乡全面发展阶段（2012年至今）。

1978年12月，党的十一届三中全会召开，邓小平作了《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的重要讲话，提出把党的工作重点转移到经济建设上来，作出了实行改革开放的重大决策，重启了农村改革。此后6年间，城乡收入差距不断缩小，城乡关系不断趋好。

1984年10月，党的十二届三中全会召开，全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》提出下一阶段改革的重点在城市。此后直到2002年，改革在城市展开而在农村萎缩，特别是1992年我国明确建立社会主义市场经济体制之后，城市快速发展，农村发展明显滞后，城乡发展再度分离，城乡差距不断拉大。

2002年11月召开的党的十六大把如何处理城乡关系提到了新的历史高度。2004年伊始，时隔18年，中央再次把“三农”问题列入一号文件，此后不曾间断。2003年召开的党的十六届三中全会更是把统筹城乡发展列为国家五大统筹发展战略之首。这一阶段中，中央提出了构建城乡经济社会一体化新格局的战略目标，统筹城乡发展措施不断，“两个反哺”逐渐落实，新农村建设在全国范围内展开。此后10年间，城乡差距在到达峰值后开始下降，统筹城乡发展成果初步显现。

2012年11月，党的十八大召开，新时代开启。在以习近平总书记为核心的党中央的带领下，在全面建成小康社会的战略目标的指引下，在五大发展理念的指导下，伴随着精准扶贫、美丽乡村建设、农业供给侧结构性改革等重大战略的实施，我国城乡关系持续好转，城乡差距持续缩小，城乡居民生活持续进步，城乡得以全面发展。

需要说明的是，城乡发展一如所有经济社会变迁过程，都是复杂的、渐变和突变结合的、系统与碎片交织的动态过程，在整体发展中呈现出一定的阶段性。所以，要分析改革开放近40年城乡关系发展这一宏大命题，需要划分阶段，以更好地厘清每个阶段城乡关系发展的特征及其独特的呈现形式。

1.1.3　改革开放以来城乡关系发展的阶段划分及具体过程

第一阶段（1978—1984年）：改革开放促进城乡关系向好

改革开放前快速的工业化过程和计划经济体制强化了中国经济社会的二元性质，并没有将中国带入现代化国家的行列，反而扭曲了中国的城乡关系，导致城乡发展失调。在城乡分割的体制下，农民没有自由择业权，大量农村富余劳动力沉淀在土地上，人地矛盾加剧，城乡关系扭曲。中国城乡关系变化呈现出3个特征：一是工农业产品不能等价交换，二是城乡之间要素不能自由流动，三是城镇居民和农村居民的权利和发展机会严重不均等。⁽⁷⁾

面对计划经济执行过程中出现的严重问题和十年“文化大革命”导致国民经济出现难以为继的状态，国家于1978年年底启动了市场化取向的改革，标志性事件便是党的十一届三中全会的召开。全会提出了解放思想、实事求是的重大原则，作出了实行改革开放的重大决策。全会认为农业作为国民经济的基础，整体来说还十分薄弱，只有大力恢复和加快发展农业生产，才能提高全国人民的生活水平。全会提出了当前发展农业的一系列政策措施，并同意将《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》等文件发到各省、市、自治区讨论和试行。这个文件在经过修改和充实之后正式发布，紧接着，一些重要的农业文件相继制定和发布施行，有力地推动了农村改革的进程。

改革发端自民间自觉，家庭联产承包责任制释放了农民的生产积极性。1978年11月24日，安徽省凤阳县小岗村18位农民签下“生死状”，将村内土地分开承包、分田到户。农村微观经济体制的变革在1980年9月召开的各省、市、自治区党委第一书记座谈会上得到认可。中共中央在1981年1月的第1号文件中加以正式肯定。⁽⁸⁾据统计，截至1982年，全国农村已有90%以上的生产队建立了不同形式的责任制。⁽⁹⁾到1983年年底，全国共有98%以上的农户实行了各种形式的承包责任制，其中实行包干到户的农户达到94.5%。⁽¹⁰⁾

从经济学意义上说，家庭联产承包责任制是一种制度回复（复归），20世纪60年代初，国民经济调整时农村曾经出现过包产到组和包产到户等生产责任形式。改革开放早期农业生产的快速增长正源于此，家庭联产承包责任制赋予了农民对土地的控制权、对生产的决策权和对收益的索取权。虽然它并未解决困扰中国“三农”的生产要素过于分散的问题，但很好地解决了激励问题，极大地唤起了广大农民的生产积极性，使得农业生产效率大幅度提高，粮食产量激增。从表1-4中可以看出，在家庭联产承包责任制推行后的1978—1984年，在粮食、水稻、其他粮食作物的播种面积都下降的情况下（分别年均下降1.1%、0.6%、1.3%），农作物总产和单产的年均增长率却都远高于1970—1978年的增长率。经济作物的种植面积年均增长5.1%，而实际产值年均增长更多，高达14.9%。⁽¹¹⁾

随后，国家迅速跟进，顺应了市场化改革的内在要求和农民的意愿，在短时间内陆续铺开多项改革，促进了农业快速发展和城乡关系趋好。

首先，国家提高粮食收购价格，直接帮助农民增收。从1979年夏粮上市开始，国家较大幅度地提高了农副产品收购价格，这实际上理顺了农民与国家及城镇居民之间的分配关系，减少了农业价值向工业与城市流出的数量，有利于调动农民的生产积极性。⁽¹²⁾通过调整，1983年农副产品的收购价格比1978年提高了47.4%，1984年又比1983年提高了4%。⁽¹³⁾

其次，国家逐渐放开农村市场，发展多种经营，逐渐废除统购统销制度。1981—1985年，国家先后颁布了《中共中央、国务院转发农牧渔业部和部党组‹关于积极发展农村多种经营的报告›》《中共中央、国务院转发国家农委‹关于开创社队企业新局面的报告›》等文件，突破了“以粮为纲”的单一产业政策和不准农村办工业的禁令，鼓励和支持发展多种经营、乡镇企业和个体工商业。1983年2月，国务院转批了《关于改革农村商品流通体制若干问题的试行规定》，以后又转批了《关于完成粮油统购任务后试行多渠道经济若干问题的试行规定》和《关于合作商业和个人贩运农副产品若干问题的规定》。在这些政策文件的指导下，国家基本恢复了基层供销社的合作商业性质和管理上的民主性、灵活性，放开了对吸收农民股金的限制，使之与农民利益结合起来；鼓励农村剩余劳动力从事销售、饮食、修理、运输业等。

在此基础上，1985年1月1日，中央下发1号文件——《中共中央国务院关于进一步活跃农村经济的十项政策》，其中规定：“从今年起，除个别品种外，国家不再向农民下达农产品统购派购任务，按照不同情况，分别实行合同定购和市场收购。”⁽¹⁴⁾这标志着1953年年底建立起来、推行了30多年的统购统销制度开始动摇，市场自由交易逐渐替代计划供应成了粮食流通的主渠道。⁽¹⁵⁾截至1984年，属于统派购的农副产品由1978年的100种减少到38种⁽¹⁶⁾，在农民出售的农副产品总额中，统派购的比例由1978年的84.7%下降至39.4%。

再次，农村经济变革倒逼农村经济组织架构做出适应性调整。1981年，四川省广汉等县首先开始进行政社分开的改革试点。1982年12月宪法规定将乡镇作为我国农村最基层的行政区域，标志着人民公社制度的瓦解。⁽¹⁷⁾1983年政社分开在全国推广，其基本内容是：人民公社不再承担农村基层政权的职能，代由新成立的乡政府来执行，同时成立村民委员会办理农村居住地的公共事业和公益事业；人民公社原有的基本核算单位（生产队或生产大队）仍然是群众集体所有制的合作组织，独立核算、自负盈亏；人民公社原有的非基本核算单位（公社一级和部分大队），有的撤销，有的改为经济联合组织。经过一系列改革，到1985年6月，全国共建立9.2万个乡镇人民政府，82万多个村民委员会，人民公社从历史舞台上消失。⁽¹⁸⁾

最后，市场化改革呼唤要素自由流动，放宽了劳动力流动限制，解决了农村剩余劳动力的出路。1984年，《国务院关于农村个体工商业的若干规定》和《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》相继出台，放松了户籍壁垒的限制，允许农民外出经营和务工，解决了大批农村剩余劳动力的出路问题。

得益于中国农民的伟大探索和国家顺势而为却也是伟大的改革措施，中国农业快速发展，“三农”问题得到初步改善，城乡关系朝好的方向发展。

长期被压抑的农业生产潜力得到了释放。全国粮食产量到1984年达到40731万吨，人均达40公斤，创造了历史最高纪录。1979—1984年，农业总产值增加172.1%，年平均增长8.4%⁽¹⁹⁾。

农村商品生产和商品经济逐渐恢复。一方面，农村专业户和多种形式联合生产的出现和发展，加速了中国农村经济由半自给自足的自然经济向商品经济的转化，商品率迅速提高。1982年，全国共有大中型生产资料商场70个，营业额达5亿元；1984年，粮食的商品率达到了30%以上，农副产品的收购额比1978年增加了68%，集市贸易比1978年增加了280%。⁽²⁰⁾另一方面，农民非农收入明显增长。1978—1988年，农民非农收入占全部收入的比重由15%上升到36.6%⁽²¹⁾。

城乡差距特别是城乡收入差距持续缩小。1978—1984年，农村居民人均纯收入从133.6元上升至355.3元，6年平均同比增幅高达16.17%（见图1-1）。而且，这一增收幅度超过了城市居民：1978—1985年，农民人均收入和消费增幅分别为169%和94%，而同期城镇居民收入和消费增幅分别只有98%和47%。因此，城乡收入差距迅速缩小，城镇居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入之比从2.57:1一度缩小为1.71:1。⁽²²⁾

沉寂多年的城镇化再次启动。1978—1984年，由于“上山下乡”知识青年和下放干部返城就业、高考恢复、城镇集贸市场开放和迅速发展导致出现大量城镇暂住人口，乡镇企业大发展促进了小城镇发展，城市建设费用增加等多方面原因，我国城镇化一改多年徘徊不前的状态，城镇化率从1978年的17.92%提高到1984年的23.01%。⁽²³⁾

总体来看，在改革开放的大背景下，1978年年底至1984年，计划经济时代“三农”发展矛盾重重、城乡缺乏互动交流、城镇化停滞不前的局面正在发生明确而积极的变化，我国城乡关系在人民发起、高层采纳、政策破冰的诸多改革推动下快速变革，趋向好转。

第二阶段（1985—2003年）：改革由农村转入城市导致城乡再度分离

农村率先改革在一定程度上“破坏”了计划经济时代形成的城乡稳态，反过来对城市的稳定、僵化状态形成了巨大冲击，从而倒逼开展城市改革，以适应农村改革，形成新稳态。实际上，改革从农村转向城市，暗合了多种逻辑：一是暗合了市场化导向改革下追求效率的经济发展的内在逻辑。众所周知，城市的资源聚集度更高、规模经济性更强、知识溢出更加普遍，“改革”（无论是改革制定者、改革参与者还是改革这个事物本身）也要追求回报，而城市能够提供给改革最大的回报。二是暗合了中国渐进式、由易到难的独特改革方式和逻辑。三是暗合了改革中我国“二元结构”变化的逻辑。由农村转向城市，体现了城乡力量对比的变化，是城市利益集团游说的必然结果。

1984年10月，党的十二届三中全会召开，全会讨论并通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》提出：“现在面临的任务，是在继续深入搞好农村改革的同时，加快以城市为重点的整个经济体制改革的步伐”。“坚决地系统地进行以城市为重点的整个经济体制的改革，是当前中国形势发展的迫切需要。”

在城市改革方面，国家开始在城市实行一系列市场化取向的改革：城镇居民收入分配体制改革改变了企业内部的工资分配形式，充分调动了城市职工的生产积极性；国有企业改革经过了“放权让利”改革（1978—1984年）、“两权分离”改革（1985—1992年）、产权制度改革（1993—2003年）3个改革阶段，逐渐打破了国有企业一统天下的局面，初步形成了优胜劣汰的竞争机制；非公有制企业经过了政治高压下的艰难起步（1978—1982年）、夹缝中求生存（1983—1997年）、跨越式发展（1998—2003年）3个阶段，发展迅速。⁽²⁴⁾

在农村改革方面，国家在这一阶段也采取了一系列改革措施，以改善城乡关系。同时，我国农民也有一些伟大的创造和创举，既带动了“三农”进步，也促进了城乡关系改善。

承接上一阶段的价格改革，国家进一步缩小了工农业价格剪刀差，提高了农产品价格。20世纪80年代，国家采取有计划调整价格结构的办法，以大幅提高农产品价格为主要内容，先后进行了6次较大规模的价格调整，提高了粮食、棉花等18种主要农业及副业产品的价格；提高了肉类等8种副食品及其有关制品的销售价。1992—1994年，国家出台了对粮、煤、油、运输四大类影响重大的产品的调价措施，其中粮食和棉花的价格提高幅度最大，1994年分别提高了51%和40%，调价总金额超过600亿元，这种对农产品的调价力度是前所未有的。⁽²⁵⁾

20世纪90年代中期之后，面对粮食系统冗员过多、成本过高，粮食企业亏损严重，粮食价格形成机制和市场体系不完善，国家对粮食调度不灵等问题，国家决定自1997年起深化粮食流通体制改革。提出了转换粮食企业经营机制，政企分开；完善粮食储备体系，实现储备与经营分开；合理划分中央与地方的粮食事权，落实粮食省长负责制；完善政府对粮食市场的调控，形成市场形成粮食价格的机制，培育粮食市场体系；严格执行“三项政策、一项改革”，即按照保护价敞开收购农民余粮、粮食收储企业实行顺价销售、粮食收购资金封闭运行等3项政策，加强国有粮食企业自身等措施的改革。

乡镇企业快速发展是带动这一阶段城乡关系进步的主要内部动力。中国人民历来不缺乏智慧和勇气，尤其是伟大的中国农民，他们在历史的各个时期都有着伟大的创造。改革开放之后，他们先是极其勇敢地尝试了包产到户和包干到户的生产办法，后又创造性地发明了农村工业化的新实现形式——乡镇企业。

乡镇企业是指⁽²⁶⁾以农村集体经济组织或农民投资为主，在乡镇（包括县城和县级市）举办的各类企业。从产业维度看，乡镇企业包括第一、第二、第三产业；从所有制维度看，它既包括乡、镇、村集体性质，也包括个人或私营性质；从经营形式看，它包括承包、租赁、托管、集体、股份合作等。乡镇企业为农村开辟了广阔的生产门路，为农村剩余劳动力转移找到了广阔的出路，并大大增加了农民收入。更为重要的是，乡镇企业是一种根植于农村、离土不离乡的非农产业，是在农村本土进行的工业化，为中国工业化开辟了城乡共同发展的独特道路。⁽²⁷⁾

这一时期，乡镇企业获得了迅速发展，数量迅速增加。1978—1988年，我国乡镇企业从152.42万个增加至1888.16万个，总产值从493.07亿元增加至6495.66亿元，分别提高了11.4倍和12.2倍。乡镇企业在国民经济中的地位逐渐上升，1986年全国乡镇企业总产值（3472亿元）首次超过了农业总产值（3010.7亿元），超出15.3%，并解决了农村劳动力9000万人以上的就业；1988年乡镇企业总产值占当年全国工业总产值的35.6%。而且，乡镇企业对财政收入贡献巨大，1979—1988年，乡镇企业累计向国家缴纳税金830亿元，平均每年递增27%，占同期国家财政净收入的16.3%。

乡镇企业的大发展自然带动了从业人数增加。1978—1988年，农村乡镇企业职工人数从2218万人增加到9545.45万人，累计转移农业剩余劳动力7327.45万人，乡镇企业产值超过农业产值，占到农村社会总产值的51.82%。截至1994年，农村乡镇企业职工总数达到12017万人，超过全国国有单位（包括行政、企事业单位）的职工人数，占到农村劳动力总数的27%，农业劳动力则下降到占全社会劳动力的54.3%⁽²⁸⁾。

乡镇企业的快速发展带动了城镇化进程，特别是沿海地区涌现出了大量新兴小城镇，小城镇的发展模式各不相同，如苏南模式、浙江模式和珠三角模式等。到1997年，我国小城镇由1978年的2173个增加到1.82万个，有100多万个乡镇企业聚集在各类工业小区和小城镇。⁽²⁹⁾1998年10月，中共十五届三中全会通过了《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，提出“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略”⁽³⁰⁾，进一步提升了小城镇的地位。

城乡关系改善和乡镇企业发展客观要求户籍制度跟进改革，国家亦有系列政策跟进，进一步放松了对城乡劳动力自由流动的限制。

1984年的中共中央一号文件规定，允许务工、经商、办服装业的农民自带口粮在城镇落户。继而国务院又发出《关于农民进入集镇落户问题的通知》，允许农民自理口粮进集镇落户。1985年7月，公安部又颁布了《关于城镇人口管理的暂行规定》，“农转非”内部指标定在每年万分之二。同时，作为人口管理现代化基础的居民身份证制度也在同样的背景下由全国人大常委会于1985年9月宣布实施。

截至1993年，同城市户口制度紧密结合、关系到城市千家万户生活的重要凭证——粮本与粮票，终于失去了作用。1994年，国家又取消了户口以商品粮为标准划分为农业和非农业户口的“二元结构”，而按居住地和职业划分为农业和非农业人口，建立以常住户口、暂住户口、寄住户口3种管理形式为基础的登记制度。1997年6月，国务院批转了公安部《小城镇户籍管理制度改革试点方案和关于完善农村户籍管理制度的意见》，明确规定：从农村到小城镇务工或者兴办第二、第三产业的人员，小城镇的机关、团体、企业和事业单位聘用的管理人员、专业技术人员，在小城镇购买了商品房或者有合法自建房的居民，以及其共同居住的直系亲属，可以办理城镇常住户口。1998年7月，国务院批转了公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》，规定新生婴儿随父落户、夫妻分居、老人投靠子女，以及在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及随其共同居住的直系亲属，凡在城市有合法固定的住房、合法稳定的职业或者生活来源，可准予在该城市落户。2001年3月30日，国务院批转了公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，规定小城镇户籍管理制度改革的实施范围是县级市市区、县人民政府驻地镇及其他建制镇。凡在上述范围内有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源的人员及与其共同居住生活的直系亲属，均可根据本人意愿办理城镇常住户口。已在小城镇办理的蓝印户口、地方城镇居民户口、自理口粮户口等，符合上述条件的，统一登记为城镇常住户口。这标志着小城镇已经废除了城乡分隔制度。有些地方甚至采取了鼓励农民到小城镇居住和创业的政策。

此后，很多小城市和中等城市基本放开了户籍制度，不少大城市也放松了对外地人口落户的限制。户籍制度松动使得人口迁移相对自由，进而促进了城镇化快速发展，我国城镇人口的比重由1985年的23.71%提高到2002年的39.09%。⁽³¹⁾

以上各项自上而下的改革举措和自下而上的农民创举，特别是从1984年开始的乡镇企业快速发展，抵消了家庭联产承包责任制改革效应释放完毕后所带来的改革效益下降的负面影响，促进了城乡关系的改善和进步。这些进步主要表现在城乡产业结构变化、城镇化发展，以及城镇化发展中的人的社会权利、经济地位的变化等方面。在产业结构方面，因为乡镇企业的快速发展，农村非农产业快速发展。到1994年，农村工业产值超过了全国工业总产值的一半，已占据工业的半壁江山。农村非农产业产值占农村社会总产值的比重上升到74.3%，而农、林、牧、渔业产值的比重则下降到25.7%。⁽³²⁾在城镇化发展方面，这一阶段，在城市加快建设、小城镇进一步发展、各类开发开放区建设的带动下，我国城镇化快速发展。1992—1998年，城市化率由27.63%提高到30.42%，年均提高0.42个百分点。而1999—2003年，我国的城市化率年均提高1个多百分点，2003年城镇人口比重达到40.5%。⁽³³⁾

在快速的城镇化发展中，形成了农民工大潮。1989年民工潮起，百万民工下广州。1995—1996年，全国常年流动的农民工大约有5000万～6000万人，其中跨省流动的农民工超过2000万人。1993年党的十四届三中全会又提出了“劳动力市场”的概念，《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出“改革劳动制度，逐渐形成劳动力市场”，“农民工”席卷全国。大量的农民工一方面提供了大量进一步城镇化的潜在人员；另一方面更是支持了城市的快速发展，既为城市产业发展和城市建设提供了廉价劳动力，也带来了更多的消费需求。

但总体而言，因为这一阶段改革的重点迅速转向了城市，而农村改革相对有限，导致城市发展明显快于农村，城乡差距在城乡共同发展的大背景下被不断拉大。

首当其冲的便是城乡收入差距虽有徘徊波动，但整体却在拉大。城乡居民收入之比从1985年的1.86:1，扩大到1990年的2.2:1和1995年的2.71:1，到2002年城镇居民人均可支配收入达到7703元，农村居民人均纯收入为2476元，城乡居民收入之比进一步扩大为3.11:1。⁽³⁴⁾若综合考量城乡在社会保障和社会福利上的差距，这一比率或将高达7:1。⁽³⁵⁾

究其原因，一是改革重点转入城市后，城镇居民收入迅速增加，农民收入增加缓慢。如1989年、1990年、1991年三年中国农村居民人均纯收入增长率仅分别为-1.6%、1.8%和2.0%（见图1-3）。二是农民负担有所加重。在农民收入增长缓慢的同时，以“三提五统两工”为主要内容的农民负担却持续加重，在个别严重的地方，农民收入甚至不够缴纳上述负担，农民处于整体上的收入负增长。⁽³⁶⁾1994—2000年，农民人均承担的税费额从112.0元上升至168.4元，7年间增加了50.4%，其占农民收入的百分比则略有下降，从12.2%下降至7.6%，但仍是一个很高的水平（见图1-4）。胡书东（2003）的研究显示，自1978年以来的中国农民负担率⁽³⁷⁾，在1992年之前均低于20%（除1986年达到36.88%外），而在1992—2000年，全部高于20%，且呈现出不断上升的态势，2000年更是增加到35.38%⁽³⁸⁾。而同样的负担，城镇居民却不用缴纳。三是工农业“剪刀差”依然存在，农药、化肥等农业生产资料价格被抬高，而粮食价格持续低迷，工农业产品比价虽已经过调整，但仍不合理，也加重了农民的负担。

除城乡收入差距扩大外，农民工在身份地位、教育水平、就业机会、劳动待遇、社会保障和参政议政等方面与城市居民还相去甚远，资源和权利分配的不公带来城乡居民及其后代在工作待遇、生活状况与发展机会方面的巨大差异。

另一个严重问题是城市化过程中农地问题突出。失去土地的农民因强迫征地、补偿过低等问题失去了基本的生活保障，欲耕而无田，就业也无法得到保障，城市低保政策也无法享有。

那么，在改革从农村转入城市的改革开放的全面推进阶段，为何城乡差距会逐渐拉大？原因何在？学术界给出了多种解释，大量研究聚焦于城市偏向理论，这种理论的一支认为城市偏向的根源在于发展中国家的政治结构：“三农”在国家发展中受到歧视，根源在于城市阶层和利益集团对政治决策的影响力和干预力。农村居民居住分散，导致采取集体行动时沟通成本过高且无人愿意承担，致使农民对政策的影响力和干预力十分有限。^(39)(40)另一支文献则关注到了后发国家的发展战略，后发国家往往坚信工业部门对经济起飞的推动作用，而要为工业化提供财政支持，就必须对农业征收较高的税收。⁽⁴¹⁾自然结果就是发展中国家有相当长的一段城乡差距拉大时期。此外，还有学者注意到了城乡间的互动。洪银兴（2007）提出“哺育”和“反哺”本就是城乡关系发展的不同阶段，只有经过了农业对非农产业的“哺育”阶段，才有可能进入到非农产业对农业的“反哺”阶段，而且“哺育”和“反哺”的不对称会导致城乡差距的扩大，所以城乡分割是必然的。⁽⁴²⁾瑟尔瓦尔（1992）的研究表明，“哺育”和“反哺”不对称可以用发展经济学中的“累积性因果关系理论”来说明：在存在地区间不平等的条件下，经济社会的双重作用导致优势地区不断发展，其优势更是不断累积并以牺牲其他地区的发展利益为成本进行扩张，导致落后地区的情况相对恶化并阻碍它们的发展，进而致使优势地区与落后地区的差距固化。⁽⁴³⁾

上述理论极具启发意义，但是对于为何会产生城市偏向，特别是城市偏向为何会不断固化，而城市又迟迟未能“反哺”农村等一系列问题似乎回答不足。基于此，我们提出了城市利益集团对改革的控制导致城乡差距拉大的理论。

在这一阶段，随着经济社会的快速发展，国家财富迅速累积，城市中逐渐形成了由政府及事业单位官员（特别是中高层官员），各类企业（国有企业特别是垄断性国有企业、外资企业、私营企业）的中高层和其他中高收入、社会地位较高的人员组成的群体，这些组织和个人因为占据各种价值链的上端、利益诉求基本一致，而被称为城市利益集团。在这一时代，有几个因素促使城市利益集团快速发展：

首先，国家经济社会快速发展给城市利益阶层的发展奠定了物质基础。得益于市场化取向的改革，中国经济社会快速发展，套用马克思描述资本主义导致人类生产力大发展的名言来讲，中国在短短30多年的市场化取向改革中所创造的生产力和积累的财富，比过去五千年中华文明创造的全部生产力和财富还要多，还要大⁽⁴⁴⁾。这种生产力的巨大提高主要体现在城市的工业部门，财富的巨大积累也体现在城市中。

其次，“一部分人先富起来”的指导思想为城市利益集团发展提供了理论基础。支持改革开放的理论和措施之一就是“让一部分人先富起来，以先富带动后富”。而一部分人无法自然而然地先富，他们需要一定的产业和一定的区域。以改革开放之前中国建设基础和经济发展客观规律进行综合考量，让一部分人先富起来的政策实际演变为让城市部分人依托工业平台，在城市首先富起来。由此，城市走上了发展“快车道”，一部分城市居民的财富快速积累，社会地位不断上升，城市利益集团（利益阶层）也逐渐形成。

最后，计划经济的遗产为城市利益集团的发展奠定了路径基础。国家在推行计划经济体制时采取了工业偏向和城市偏向的发展战略。一方面，这种战略有一定的惯性，一个国家或地区一般难以很快扭转某种特定的发展路径；另一方面，城乡差距扩大后，城市获得了优于农村很多的条件，这种优越性又制造了一种需求刚性，城市利益阶层的利益不能被削减。

那么，城乡差距是如何被不断拉大的呢？我们认为城市利益集团是通过剥夺农村的改革参与权来维护自身利益，由此导致了城乡分离。

市场化取向改革以来，面对限制日渐放宽的劳动力流动，快速崛起的城市利益集团更是通过各种方式来维护他们的既得利益。蔡昉（2003）将这些方式总结为两种：第一种是通过投票倾向表达意愿，第二种是通过呼声（即通过电视台、网络、报纸、电台）表达意愿。⁽⁴⁵⁾我们提出了“改革参与权被剥夺”理论，需要指明的是，“改革参与权”不同于“改革参加权”，“改革参加权”是指经济主体参加改革实践过程的权利，而“改革参与权”则既包括经济主体参加改革实践过程的权利，更包括主导改革方向、控制改革过程、制定改革政策、确定改革收益分配机制等权利。这一理论可以解释为何这一阶段中国“三农”改革乏力、城市利益集团在城乡关系中起何作用、城市利益集团的作用如何导致城乡差距拉大等问题。

我们知道，无论实际结果如何，任何改革都希望能带来新的收益增加。但是，改革的收益却不是每个主体、每个人都可以分享的，且一个国家在一定时期内改革所能带来的收益是有限的，只有参与改革的主体才有资格分配改革可能带来的成果和收益。用经济学的语言讲，当一个改革所带来的利益是确定或可以预见但又有限时，改革过程的参与权是日后改革收益分享权的一个硬约束，为参与改革收益分配提供了一种保障，确保了某个经济主体参与收益分配的合法性。⁽⁴⁶⁾所以，某个团体如果想对改革收益的归属进行限制，对改革收益的流向进行控制，那么最好、最具合法性的办法就是对参与改革权本身进行限制和控制，对改革参与主体的进入进行限制，把其他主体或利益集团排斥在改革，特别是排斥在确定改革收益分配机制的集团之外。

具体到这一阶段，如前论述，城市利益集团在这一时期快速发展膨胀，势力大到足以在城乡关系中占据绝对主导地位。所以家庭联产承包责任制施行短短几年之后，1984—1985年，城市利益集团促使改革迅速转到城市领域，国有企业改革、非公有制企业改革、分税制改革、资本市场改革、财政体制改革等以城市为主的改革相继展开，而农村自家庭联产承包责任制之后，再没有决定性的改革。城市通过改革获取了持续性的优势：城市生产生活基础设施越来越完善，城市投资的回报率越来越高，城市居民的公共服务更有保障，城市居民的生活质量、品位和舒适度不断提高。而随着改革措施的逐渐深入，如果城市居民的利益面临被降低的威胁，这些城市既得利益者就会采取抵制行动和施压行为，迫使政府调整政策，他们为了维护自身获益的最大化，甚至拒绝进行利益均等化改革，对农民进入利益集团进行阻挠。按照前面的理论，“三农”被排除在“改革参与”的“大门”之外，也就不能参与改革收益的分配，城市利益集团便可以自然而然地独享改革的收益。在政策取向上，表现为城市偏向的政策很难转变，即使转变，也难以带来相应的行为转变。在城乡关系上，则会导致城乡差距的持续扩大，城乡关系进一步分离。

“改革参与权被剥夺”从以下两方面表现出来。

其一，城市利益集团决定城乡间的激励方式和改革路径，导致城乡分离。由于市场化取向的内在要求和中国人民致富欲望十分强烈，在城乡关系方面，中国采取的是“级差式”的城乡激励方式和“分离化”的城乡改革路径。具体来说，“级差式”的城乡激励方式是指通过拉大工业与农业的投资回报率、城市居民与农村居民收入等方面的差距来激励国人的致富欲望，引导农村包括劳动力在内的生产要素向城市流动。“分离化”的城乡改革路径是指通过倾斜性的政策使城市人从全体国民中分离出来而率先致富，有能力的人从一般人群中分离出来而率先致富，拥有特殊资源的地区从全国所有地区中分离出来而先富起来，与市场结合紧密的行业从全部行业中分离出来而先富起来（见表1-5）。可以看出，这种由城市利益集团主导的城乡激励方式和城乡改革路径基本忽视了“三农”，“三农”成为被分离的对象，虽然带动了城市的快速发展，但却导致了城乡差距的逐渐扩大。

而且，这一阶段由于城市改革和建设任务重，城市利益集团所主导的财政力量也更多地向城市倾斜。财政支农资金占中央财政收入的比重，“六五”时期为8.69%，“七五”时期为9.38%，“八五”期间为9.75%，“九五”期间为9.29%，“十五”期间约为7.4%，2006年为7.85%，总体上处于波动和下降状态。⁽⁴⁷⁾

其二，城市利益集团决定产业发展模式，城乡差距拉大。为了保证城市快速发展，城市利益集团制定了工业化的产业发展模式，为了支持城市工业化，农民再次背上了沉重的负担。如20世纪90年代初期，全国尤其是沿海地区出现了“大办工业”“大上项目”的浪潮，进而出现了忽视甚至挤占农业的情况，1990—1994年，全国耕地面积减少1150万亩。国家用于农业基本建设的资金占基础建设投资总量比重出现下降，从1991年的4%下降至1993年的2.8%。同时，农民负担持续加重，农产品出现售卖难、价格低等情况，“打白条”现象严重；国家明确规定农业税实际税负占农业收入的2.9%，村提留、乡统筹按照规定也应控制在上年农民人均纯收入的5%以内，而实际上农民的负担远超于此。忽视“三农”很快便招致严重后果，不仅农民收入增长停滞，而且导致农业发展徘徊不前，棉花1992年减产20%，1993年又减产17%，粮食1994年减产220多亿公斤。⁽⁴⁸⁾

进入21世纪以来，针对国有企业改革，国家制定了国有企业战略重组的改革战略。但是，这一政策却再一次推动了城乡分离和城乡差距扩大。企业因受到大城市多方优势的吸引逐渐向城市聚集，并在这一过程中将总部设立于此，产生了总部经济。在城乡高位分散时代，中国从政府与市场两个方面都加快了国有企业的战略性重组步伐，出现了一批“航空母舰”式的国有企业。中国城乡因此加剧分离强度：一部分原本设在农村的企业选择进驻城市，使得农村原有的经济发展势头被削弱，甚至连原材料等生产要素也被一并带走。从某种程度上说，国有企业的战略重组导致了资源富集区农村的衰落。从现实上看，中国大城市集中了大量的大型企业集团。

第三阶段（2004—2012年）：统筹城乡战略带动城乡关系趋好

1984年中国市场化改革转向城市以后，前一阶段趋好的城乡关系又出现一些分化趋势和失衡态势，主要表现为：城乡收入差距不断拉大，农民负担加重，城市化、工业化过程中农地问题突出，城乡二元社会结构扩展，农民工无法享受同等市民待遇等。党和国家领导集体对城乡关系产生了新认识，需要采取更为有力的措施扭转上述不良趋向。同时，我国国力日渐强大，而且依据国际经验，我们的一些经济指标指征中国已经可以采取更为有力的统筹城乡发展的措施。2003年，中国人均GDP已超过1000美元，农业占GDP比重已降至15%以内，工农业产值比重已超过3:1，这些指标均达到或超过了工业“反哺”农业起步阶段的国际参照值，表明中国已初步具备了工业“反哺”农业的实力⁽⁴⁹⁾。

在城乡发展新情况和国家实力新变化的背景下，党和国家高层开始提出系列关于城乡关系变化的新认识和新判断。这种变化发端自2002年11月召开的党的十六大，提出“统筹城乡经济社会发展，建设现代化农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务”。统筹城乡经济社会发展，要跳出城市看城市，跳出农村看农村。经过改革开放以来经济的持续高速增长，国家已经有能力将过去长期实行的农业支持工业、乡村支持城市的城乡关系，转变为工业反哺农业、城市带动乡村的新型城乡关系。2003年10月召开的中共十六届三中全会又进一步提出了科学发展观和“五个统筹”思想，其中将统筹城乡发展列于首位。

2004年9月，党的十六届四中全会上提出了“两个趋向”的判断。2005年，中央在制定“十一五”规划中提出了“建设社会主义新农村”，并强调了“建立以工促农、以城带乡的长效机制”。实践中，国家在科学发展观的指导下，采取了一系列政策措施加大对农业农村的投入和补贴，将农民作为保障和改善民生的重点，促进农民收入增长。

2008年10月，党的十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，提出到2020年，城乡经济社会发展一体化体制机制应基本建立。2010年10月，党的十七届五中全会，通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》（以下简称《建议》），《建议》提出推进农业现代化，加快社会主义新农村建设，指出在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化，是“十二五”时期的一项重大任务，必须坚持把解决好农业、农村、农民问题作为全党工作的重中之重，统筹城乡发展，坚持工业反哺农业、城市支持农村和“多予少取放活”方针，加大强农惠农力度，夯实农业农村发展基础，提高农业现代化水平和农民生活水平，建设农民幸福生活的美好家园。

而且，2004—2012年，中共中央和国务院连续9年的“一号文件”全部聚焦“三农”问题，聚焦不同问题，层层推进和深入，形成了惯例（见表1-6）。

进一步具体考察这一阶段的城乡关系发展历程，可以看到一个明显的进步，即我们对城乡关系的认知在不断深化，在这些不断进步的理论指导下，城乡关系实践也在不断发展。

第一，理论上“两个趋向”的论断为新型城乡关系奠定了基调，实践上支农强度大幅提高。2004年10月，胡锦涛在党的十六届四中全会上对城乡关系作出了新的判断：“综观一些工业化国家发展的历程，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村的协调发展，也是带有普遍性的趋向”⁽⁵⁰⁾。“两个趋向”理论的提出标志着国家处理城乡关系上发生了历史性转变。

实践中，在“两个趋向”理论的指导下，我国不断加大对“三农”的支持和补贴力度。一是财政支持“三农”的力度不断加大，“十五”期间，中央财政用于“三农”的投入达到11300亿元，年均增长17%，是改革开放以来投入最多、增长最快的时期；“十一五”期间，中央财政安排“三农”投入近3万亿元，是“十五”时期的2.6倍，投入规模和年均增幅均创历史新高。⁽⁵¹⁾2003—2011年，中央财政安排支持“三农”投入额从2144.2亿元增长至10408.6亿元，9年间增长了3.85倍（见表1-7）。2004年中央“一号文件”《中共中央关于促进农民增加收入若干政策的意见》规定，自2006年1月1日起全面取消农业税，在中国延续了两千多年的“皇粮国税”从此退出历史舞台⁽⁵²⁾。全面取消农业税后与税改前的1999年相比，全国农民平均每年减负1250多亿元，人均减负140元左右⁽⁵³⁾。二是国家丰富了财政支农的方式。最大的变化是启动了对农民的直接补贴，包括粮食直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴、劳动力培训补贴、退耕还林补贴等。“十五”期间，中央财政对农民直接补贴超过11000亿元。农业“四项补贴”已经成为农民增收的重要来源。三是国家加大了对农村教育、医疗、卫生等公共服务领域的支持力度。2003年国家首次提出中央财政新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村。2005年年底，国务院发出的《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》规定：“全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费，”⁽⁵⁴⁾将农村义务教育全面纳入国家财政保障之内。2006年中央明确提出用两年时间全部免除农村义务教育阶段学生的学杂费，对困难家庭学生免费提供课本、对寄宿制学生给予生活补贴，真正在农村实现了全面义务教育。2003年1月，国务院《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》明确各级政府对农村医疗卫生事业承担更大的责任，突破了农村卫生医疗“民办、公助”的传统模式⁽⁵⁵⁾。

第二，理论上提出“城乡经济社会一体化”和实践上的改革探索。2007年10月，党的十七大报告提出“建立以工促农、以城带乡的长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”，这标志着“城乡经济社会一体化”命题在国家战略层面被正式提出，城乡经济社会一体化成为中国城乡关系演进的方向。2008年10月，党的十七届三中全会指出，当前“中国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期”⁽⁵⁶⁾，并提出加快建立城乡经济社会一体化制度。城乡经济社会一体化理论是统筹城乡理论、工业反哺农业理论的重大进展。

在实践中，城乡经济社会一体化建设主要做了两方面工作。一是综合改革试验区的设立。2007年，国家批准成都和重庆作为统筹城乡综合配套改革试验区，进行统筹城乡先改先试的探索。二是加大新农村建设。2005年10月，党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中指出：“建设社会主义新农村是中国现代化进程中的重大历史任务”。

第三，理论上户籍制度和农地制度出现松动和实践上的破冰改革。在户籍制度破冰方面。2001年，国务院转批的公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，是国家层面较早对户籍制度的突破。在地方，经济较为发达的上海市、广州市、湖州市等地较早开始了探索当地户籍制度改革，并作出了一些努力。在这一阶段，全国各省、市，如广东省、银川市、重庆市、江西省、北京市等都开始尝试突破原有户籍制度的条条框框，推行各种改革，以削弱城市居民和外来居民的差别，赋予进城农民工和流动人口更多的权利和更平等的待遇。

在农地制度破冰方面。破解农地制度是农村制度改革中的攻坚环节，涉及国家基本经济制度的性质，也涉及中央政府、地方政府、地方农民的巨大利益。在基础设施建设、城市化进程中，因为征用农民土地又出现了很多争议问题，存在严重侵犯农民利益的现象。正因如此，农地制度改革从一开始便困难重重。具体来说，农地制度改革表现为对土地承包经营权的改革，可以实现土地承包经营权的流转。

在党的文件密集出台、认识不断深化和系列改革措施的促进下，在理论发展和实践进步的同步推动下，我国城乡差距开始出现缩小的迹象。2010年，农民人均纯收入5919元，同比增长14.9%，扣除价格因素实际增长10.9%，超过了城镇居民人均可支配收入11.3%的名义增长幅度和7.8%的实际增长幅度，这是自1998年以来农村居民收入实际增速第一次超过城镇。⁽⁵⁷⁾城乡居民收入差距由2009年的峰值3.33:1，下降至2010年、2011年两年的3.23:1和3.13:1，扭转了自1984年以来不断扩大的走势。

而且，农村居民收入结构不断改善。1990—2011年，农村居民纯收入中工资性收入占比从20.2%上升至42.5%，家庭经营纯收入占比从75.6%下降至46.2%，而财产性收入和转移性收入占比从4.2%上升至11.4%（见图1-6）。农民从事非农业生产的收入占农民纯收入的比重越来越高，而从事农业生产（家庭经营）的收入占农民纯收入的比重越来越低，这“一增一减”说明农民的市场化程度得到了很大程度的提高。当然，农村居民的财产性收入比重仍很低，到2011年时，仅为3.3%。

这一阶段城乡关系的另一个重大特征是农民工群体的不断壮大。2008—2011年，全国农民工总数从22542万人增加至25728万人，其中外出农民工和本地农民工分别从14041万人和8501万人增加至15863万人和9415万人（见图1-7）。从输出地区来看，2011年，东部地区输出农民工10790万人，占全国农民工总量的42.7%；中部地区输出农民工7942万人，占全国农民工总量的31.4%；西部地区输出农民工6546万人，占全国农民工总量的25.9%。从输出及输入省份看，2011年输出农民工前4位的省份依次是广东、河南、四川、山东，而农民工就业（输入地）前4位的省份依次是广东、浙江、江苏、山东。

第四阶段（2013年至今）：全面建成小康社会下的城乡全面发展阶段

党的十八大召开前后，我国经济社会发展面临新形势和新背景。国际经济形势错综复杂、国内经济面临巨大下行压力，以习近平总书记为核心的党中央密集提出我国经济进入新常态的战略定位论断、四个全面战略布局、开展供给侧结构性改革和牢固树立并切实贯彻五大发展理念等一系列新判断、新理论。那么，面对国际国内发展的新形势、新情况，我们在处理城乡关系时应该如何应对？习近平总书记提出的一系列战略论断和发展理念如何在城乡发展中贯彻落实？特别是改革开放30多年积累下来的诸多城乡发展难题如何化解？这些问题亟须回答。可以说，这一组问题以及我们的解决之道，构成了这一阶段我国城乡关系发展的大背景。

十八大以来，在以习近平总书记为核心的党中央的带领下，农村贫困情况得到了根本性扭转，“三农”问题不断被破解，中国城乡全面发展，城乡关系持续好转。我国城乡关系之所以取得了巨大进步，这首先得益于我们在新时代有新的理论指导，并在新的理论指导下有实践性突破。可将其总结为三大方面：

第一，总目标理论，即全面建成小康社会理论及其指导城乡发展的实践。习近平总书记早在担任浙江省委书记期间就对“三农”问题作过论述：务必执政为民重“三农”，务必以人为本谋“三农”，务必统筹城乡兴“三农”，务必改革开放促“三农”，务必求真务实抓“三农”。⁽⁵⁸⁾习近平总书记对“三农”问题的关注逐渐发展为对以农村贫困群体为主体的城乡低收入群体的高度关注，并且最终形成了习近平总书记的反贫困思想和全面建成小康社会理论。

习近平总书记反复强调：“全面建成小康社会，最艰巨、最繁重的任务在农村，没有农村的小康、特别是没有贫困地区的小康，就没有全面建成小康社会。”“小康不小康，关键看老乡。”要在2020年实现全面建成小康社会的宏伟目标，“一定要看到，农业还是‘四化同步’的短腿，农村还是全面建成小康社会的短板。中国要强，农业必须强；中国要美，农村必须美；中国要富，农民必须富”⁽⁵⁹⁾。

在此基础上，习近平总书记提出了精准扶贫、精准脱贫思想，并且有规模空前、组织空前、力度空前的精准扶贫和精准脱贫实践工作。⁽⁶⁰⁾取得了巨大成效：据国家统计局数据，“按照每人每年2300元（2010年不变价）的农村贫困标准计算，2016年我国尚有农村贫困人口4335万人，比2015年减少了1240万人，⁽⁶¹⁾”比精准扶贫工作刚开始的2013年年底的农村贫困人口（8249万人）减少了近一半。大成就依靠大投入的支撑，2016年中央财政安排专项扶贫资金667亿元，比上年增长43.4%，全国961个县（其中贫困县792个）启动实施贫困县涉农资金整合试点，纳入整合范围的各级财政资金规模共计3200亿元，实际整合资金2300亿元，惠及建档立卡贫困人口3000多万人。⁽⁶²⁾预计到2020年，我国所有贫困县将全部摘帽，所有贫困人口将“一个不落”地全部脱贫，全面迈向小康社会。

第二，城乡发展理论，即用五大发展理念来指导城乡发展。引领我国“十三五”发展的五大发展战略，既是对全国经济社会发展的总体规划，也能指导城乡健康发展。在“十三五”期间，统筹推进城乡经济社会协调发展必须贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念：创新是引领城乡发展的第一动力，“朝着多功能、开放式、综合性方向发展立体农业”⁽⁶³⁾；协调是要统筹推进城乡协调发展；绿色是要促进城乡环境保护和资源循环永续利用；开放是要利用城市和农村两个市场和资源，并促进城乡市场互相开放、要素双向流动，让我们的农村也有机会更多地参与国际分工、融入国际市场；共享是使“三农”，特别是农村贫困群体在城乡一体化发展中持续受益。

可以说，跳出城乡看城乡，在兼具继承和创新双重特性的五大发展理念下看城乡关系，并运用其来指导城乡发展。这无疑提高了对城乡关系问题的认识高度，并能够指导经济新常态下城乡关系发展的新实践。

第三，供给侧结构性改革理论及其指导下的农业农村改革。具体到更为细化的农村农业发展问题，习近平总书记提出了“农业供给侧结构性改革”的命题。集中体现在2017年2月发布的21世纪以来的连续第14份中央一号文件——《中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》（以下简称《意见》）中。《意见》共论及“优化产品产业结构，着力推进农业提质增效；推行绿色生产方式，增强农业可持续发展能力；壮大新产业新业态，拓展农业产业链价值链；强化科技创新驱动，引领现代农业加快发展；补齐农业农村短板，夯实农村共享发展基础；加大农村改革力度，激活农业农村内生发展动力”等六方面大问题。涉及农业供给侧结构性改革和农村发展的核心问题。

《意见》指出，推进农业供给侧结构性改革，要在确保国家粮食安全的基础上，紧紧围绕市场需求变化，以增加农民收入、保障有效供给为主要目标，以提高农业供给质量为主攻方向，以体制改革和机制创新为根本途径，优化农业产业体系、生产体系、经营体系，提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率，促进农业农村发展由过度依赖资源消耗、主要满足量的需求，向追求绿色生态可持续、更加注重满足质的需求转变。⁽⁶⁴⁾中央农村工作领导小组副组长、中央农办主任唐仁健指出：“只有牢牢把握住推进农业供给侧结构性改革这条主线，为整个供给侧结构性改革当好先锋、提供支撑，才能开辟出农业农村发展的新境界。”⁽⁶⁵⁾

城乡发展的顶层设计和系列实践促进了十八大以来我国城乡关系的持续改善，城乡经济社会的全面发展，体现在以下几方面：

从直接反映城乡差距的城乡居民人均收入比的数据看，2016年我国城乡收入比为2.72:1，这远低于2012年我国城乡收入比3.10:1。这得益于我国持续多年的农村居民实际收入增长速度快于城市居民，2016年我国城镇居民人均可支配收入33616元，扣除价格因素实际增长5.6%，而农村居民人均可支配收入12363元，扣除价格因素实际增长6.2%。⁽⁶⁶⁾而且，直接缩小城乡收入差距的关键——总书记所关心的精准扶贫工作也取得了重大进展。这说明党的十八大以来，我国的增长成果在分配上更向农村倾斜，只有这样，才能真正实现“包容性”增长和共享发展。

从反映城乡空间关系转变的城镇化率看，十八大以来的5年，我国城镇化水平稳步、持续上升。截至2016年年底，我国常住人口城镇化率已达到57.35%，比2015年年末提高了1.25个百分点，比2012年的52.6%提高了4.75个百分点。⁽⁶⁷⁾

从反映城乡产业变迁的三次产业结构变化看，十八大以来，我国产业结构持续优化。从图1-8中可以看出，我国第一产业增加值占比从2012年的9.4%下降至2016年的8.4%，在略微下降的同时基本保持稳定，这说明我国作为一个农业大国、人口大国和粮食大国的地位基本稳固。变化来自第二、第三产业的相对变化，2012—2016年的5年间，我国第三产业增加值占GDP比重从45.3%上升至51.6%；同期，我国第二产业增加值占GDP比重从和第三产业增加值占比一样的45.3%下降至2016年的39.8%。这说明我国产业结构持续优化，高级化趋向显现。与城镇化水平相联系，也说明我国城市能够创造出更多的第二、第三产业就业岗位，吸纳劳动力的能力更稳。

党的十八大以来的5年，之所以能取得如此多的城乡发展成就，在于我们在处理城乡关系、促进城乡发展一体化过程中，主要把握了以下原则，呈现出一些不同于以往时代的新特征。

第一，作为共产党领导的国家，我国城乡发展谋求共同富裕成为一个大背景和总目标。那么就必须以马克思主义公平观和分工理念统筹推进城乡发展，把城市和农村作为一个有机整体来进行考量。

第二，对于城乡关系的把控，我们已经脱离了以往只考虑经济社会二维向度，而是通盘考虑城乡经济、政治、文化、社会、生态环境五个维度，促进五重城乡二元结构转化，⁽⁶⁸⁾满足城乡不同群体的利益诉求，实现城乡发展一体化。实际上，在党的十八大上，就提出了“城乡发展一体化”的新理论，指出“解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径”，要“形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系⁽⁶⁹⁾”。

第三，城乡发展的根本宗旨是为了人的全面发展。要按照习近平总书记提出的“人民中心”来推进城乡统筹发展，特别是要尊重城市和农村的不同发展路径，尊重城市居民和农村居民的不同诉求。在城市，要防止“大城市病”的发生；在农村，要避免农村“空心化”。既要防止城市盲目“摊大饼”，又要高度重视城市群的建设。

第四，注重城乡关系和注重城市发展并重。“对于统筹协调处理城市与农村发展问题，要坚持把‘三农’工作作为全党工作重中之重，同时要更加重视做好城市工作。”⁽⁷⁰⁾因为农村和城市有不同的发展规律，“做好城市工作，首先要认识、尊重、顺应城市发展规律，端正城市发展指导思想”⁽⁷¹⁾。同时要“改革完善城市规划，准确把握城市规划定位，加强对规划实施情况的监督”⁽⁷²⁾。

当然，十八大以来我国城乡关系发展虽然取得了长足进步，百姓特别是农村居民的获得感不断提高，但是我国城乡关系发展中仍然存在一些问题，这需要在未来继续予以解决。

其一，我国户籍人口城镇化率依然偏低，尚有大量流动人口不能在城市落户。2016年我国户籍人口城镇化率为41.2%，远低于57.35%的常住人口城镇化率。而且从近几年的数据来看，户籍人口城镇化率和常住人口城镇化率的差距几乎没有减小（见图1-9）。

其二，延续上一个问题，这些难以落户城市的人口中大量是农民工群体。据统计，改革开放的前十年，离开农村到城市务工的农民工数量并不多，约有2000万～3000万人。从1992年开始，民工潮势头越来越猛，到1995年，农民工人数已达到5000万人，21世纪初已达到1亿人。第六次人口普查资料显示，2010年全国农民工总数达到2.214亿人。而根据国家统计局《农民工监测报告》，2016年全国农民工总量则达到2.82亿人。⁽⁷³⁾庞大的农民工为中国经济发展和现代化做出了非常重要的贡献，但由于二元户籍制度等制度掣肘，在职业上，他们虽脱离了农业，进入了城市第二、第三产业部门，但劳动条件、劳资关系等却难以达到和城市居民一样的水平，超时劳动仍然存在，签订劳动合同的农民工比重并不高（2016年为64.9%，比2015年提高1.1个百分点），农民工工资拖欠问题仍一定程度上存在⁽⁷⁴⁾。在身份上，他们仍是农民，在医疗、社会保障、子女教育等方面不能享受到与城市户籍居民同样的待遇⁽⁷⁵⁾，严重影响了农民工本人及其家庭后代的人力资本接续发展，进而影响了中国整体的社会发展和进步。

其三，我国县域经济尚不发达，难以形成对全面建成小康社会的有效支撑和对城乡一体化发展的有效串接。目前，县域经济已成为经济新常态下我国经济社会发展的短板，主要存在结构转型压力较大、县域新型城镇化发展滞后、县域经济发展面临较强的资源环境约束、县域经济发展的投融资机制仍不完善、县域经济发展开放合作不足等问题。⁽⁷⁶⁾而且，县域经济体之间为争夺经济发展资源所开展的县域竞争，其“挤出效应”越来越大，导致我国县域经济发展差距不断扩大（周腰华等，2017；王生发，2016）。这些因素都导致我国县域经济在带动和支撑城乡发展、城乡互动方面难以起到应有的作用。

1.1.4　未来我国推进城乡发展一体化的原则遵循

未来，我们要继续破解以上难题和矛盾，做好统筹城乡发展工作，需要继续遵循和坚持十八大以来所形成的原则和方针。第一，继续坚持“以人民为中心”的发展思想，将其落实在城乡发展中。党的十八大以来，习近平总书记形成并提出了“以人民为中心”的发展思想，落实在城乡发展层面，我们的顶层设计、政策措施都应有助于城乡共同发展、共同富裕，最终建成全面小康社会。第二，继续坚持“五大文明”理念，通盘考虑城乡经济、政治、文化、社会、生态环境五重一体化。破解已经形成的城乡五重二元结构矛盾，真正实现城乡发展一体化⁽⁷⁷⁾。第三，继续坚持处理城乡关系和促进城市发展并重的方针。对于统筹协调处理城市与农村发展问题，要“坚持把‘三农’工作作为全党工作的重中之重，同时要更加重视做好城市工作⁽⁷⁸⁾”。具体来说，既要尊重城市和农村的不同发展路径，也要尊重城市居民和农村居民的不同诉求。在城市，要“改革完善城市规划，准确把握城市规划定位，加强对规划实施情况的监督”⁽⁷⁹⁾，并防止城市盲目“摊大饼”，导致“大城市病”发生；在农村，要避免农村“空心化”。