我国资源型城市可持续发展的现实困境与突破思路
郭 锐(1)
摘 要：我国资源型城市可持续发展面临的现实困境有六大方面：一是产业结构有欠合理，接续产业缺少活力；二是市场化水平比较低，附属产业羸弱分散；三是国际视野相对不足，难以嵌入全球市场；四是“城市病”问题较突出，各种矛盾积重难返；五是知识贡献意识匮乏，转型发展劲力不足；六是对资源的“新依赖”与“再枯竭”问题不可小觑。知识型城市理论与资源型城市可持续发展的逻辑理路相吻合，借助于知识型城市理论的新观点与新思路，努力突破我国资源型城市可持续发展的“瓶颈”制约，当务之急是做好五个方面的工作：一是树立知识先行理念，合理规划城市转型发展；二是统筹基础设施建设，建立健全各类制度平台；三是突出知识产业发展，追抢城市竞争的新高点；四是加快创意产业布局，推进特色服务业大发展；五是完善人才队伍培养，夯实城市转型发展基石。
关键词：资源型城市 可持续发展 现实困境 突破思路 知识型城市
伴随我国经济发展方式转变与产业升级步伐的进一步提速，以及资源枯竭、环境保护、公共服务、社会管理等多重压力的耦合作用，我国资源型城市可持续发展面临更加紧迫复杂的严峻局面。为此，2013年11月国务院制定并正式出台了《全国资源型城市可持续发展规划（2013—2020年）》，首次将资源型城市可持续发展提升到国家的重大战略层面。资源型城市可持续发展，也成为当前我国推进和深化新型城镇化建设的重点领域之一。知识型城市理论突出强调，知识、信息和知识产业对城市转型升级和可持续发展具有重要的引领推动作用。这对我国数量众多、分布广泛、类型各异、问题丛生、结构单一的资源型城市而言，颇具借鉴、吸收和推广的重要价值。以信息化不断驱动工业化，持续扩大知识经济、信息优势的强劲带动力和巨大影响力，这对我国资源型城市可持续发展有着重大的现实意义和深远价值，也是各类资源型城市寻求突破和创新的新方向与新路径。
1. 我国资源型城市可持续发展的现实困境
当前我国资源型城市可持续发展面临的最棘手问题，是这些城市普遍缺少足够强劲的内生发展动力和健全长效的脱困制度保障。受困于各类历史遗留问题和现实转型难题，我国为数众多的资源型城市在产业结构、市场水平、国际视野、城市发展、知识贡献、资源依赖等诸多方面，长期面临转型升级和可持续发展的一系列困境。
一是产业结构有欠合理，接续产业缺少活力。产业结构过分单一化是我国资源型城市的一大通病，即这些城市主要依赖某一类资源型产业，从而形成“一业独大”的不合理局面，这使其转型搭建多元化的产业结构难上加难。国家发展和改革委员会的统计数据显示，2013年我国262个资源型城市矿产资源开发的增加值约占全部工业增加值的25%，高出全国平均水平的一倍多，而上述城市第三产业的比重较全国平均水平低约12%。(2)另据统计，我国大多数资源型城市第二产业占GDP的比重超过60%甚至是80%，其第三产业占GDP的比重则不足40%甚至是20%。(3)可以看出，与一般城市及全国平均水平相比，我国大多数资源型城市三大产业发展呈现“两头过小，中间过大”的“纺锤形”结构。第一产业和第三产业的比重长期过低，而第二产业的比重则始终居高不下。这种极不合理的产业结构，成为一再拖累我国大多数资源型城市转型升级和可持续发展的症结难点所在，也是造成上述城市接续产业发展始终缺少足够活力的直接原因所在。在我国大多数资源型城市面临产业转型与城市转型相叠加的严峻情况下，这种局面亟待改变。为此，应当着力提高第一产业和第三产业对当地经济社会发展的贡献率，努力摆脱对第二产业的长期严重依赖局面。
二是市场化水平比较低，附属产业羸弱分散。资源型产业具有一定的垄断性，尤其是在政策导向的强力刺激、行业特点的左右影响和计划经济的作用惯性下，往往在资源型城市形成一种高阶位垄断的畸形状况，这与市场经济体制形成极大反差。资源型产业的长期主导性尤其是市场化水平较低，造成各类生产要素或是被肆意挪用挤占或是难以充分有效流动，从而使市场因素对资源的配置作用被扭曲或归于失效，附属产业羸弱分散的不利形态在所难免。另外，“一业独大”和低市场化的长期不合理局面以及由此形成的“小政府，大企业”的不良格局，对资源型城市的政府治理造成了极大掣肘，这是导致我国大多数资源型城市的政府治理效果差强人意的重要原因之一。资源型产业的高阶位垄断，致使资源型城市的建设发展在性质上体现了鲜明的资源导向特点。受制于资源的分布属性而逐步发展起来的我国众多的资源型城市，其在市政布局上先天性地缺少科学合理的整体规划是不言自明的。资源优先性和地域分散化的城市布局，进一步放大了“一业独大”和低市场化的诸多不良后果，尤其是不利于相关产业的规模化成长和集聚式发展。
三是国际视野相对不足，难以嵌入全球市场。随着经济全球化和区域一体化的迅猛发展，一个城市的转型、建设与发展越来越融入全球体系，城市之间的竞争与合作成为一种常态，知识和信息成为新的竞争高地。国际经验表明，资源型城市可持续发展离不开国际化的视野和开放性的思维，过分纠结于自身的具体问题，闭门搞改革和建设，将会偏离正确的发展轨道，并与全球城市发展大势越行越远。(4)素以煤炭和钢铁工业中心而闻名于世的德国鲁尔区城市——多特蒙德的成功转型，就是得益于当地政府超前性地树立国际化视野，加快发展信息产业，致力加强智力资源和科研开发。近年来，我国政府大力提倡发展创新型产业，坚持走低碳经济之路，多渠道助推新型城镇化建设，其实是顺应全球城市发展大趋势的战略性选择。我国为数众多的资源型城市应当抢抓这一难得的发展机遇，顺应时代发展潮流和国家战略规划，更多地树立国际视野，积极投身于全球市场，进一步夯实自身转型升级和可持续发展的平台基础。
四是“城市病”问题较突出，各种矛盾积重难返。资源型城市大多患有各类的“城市病”，这其中既有共性问题，又不乏特性表现。比如，生态环境恶劣、产业结构单一、基础设施陈旧、交通网络落后、公共财政有限、社会保障不足、就业问题突出、市民收入过低，等等。目前，我国大多数资源型城市面临经济社会转型的双重压力，产业结构转型带来的社会矛盾激化问题难以避免，致使当地政府的社会维稳压力丝毫不亚于经济发展重任。加快创新社会管理方式，多渠道统筹公共财政资源，寻求根治“城市病”的良方，成为我国资源型城市可持续发展始终绕不开的一大障碍。
五是知识贡献意识匮乏，转型发展劲力不足。时至今日，我国大多数资源型城市仍以粗放式的经济增长为主，知识贡献意识淡薄，知识贡献水平不高。如前所述，我国资源型城市大多以劳动密集型和高耗能性的第二产业为主，由于知识贡献能力比较低，其生产效率长期徘徊在低水平线，经济效益始终裹足不前。加之作为城市转型动力源泉之一的第三产业，在我国大多数资源型城市尚处在起步阶段，其偏低的产业结构占比造成这些城市经济社会转型的劲力明显不足。英国钢铁和棉纺中心——曼彻斯特作为成功转型的资源型城市典范，其经验之一是着力打造知识经济主导的新型城市产业，而第三产业成为整个城市可持续发展的不竭动力和主导产业。知识资本和人力资源的大量聚集，容易形成巨大的集聚效应和外溢效用。这不仅推动了整个城市第三产业的持续健康快速发展，也为第一产业和第二产业的转型升级注入了新的更多的知识因素，从而为整个城市可持续发展提供了强劲动力。
六是对资源的“新依赖”与“再枯竭”问题不可小觑。随着城市转型升级步伐的不断提速，我国一些资源型城市对资源依赖的层次有所提高是不争事实。但是，这些城市对资源依赖的程度不降反升，资源依赖的路径更加复杂，这种严峻情况令人忧虑。这主要表现在四个方面：从直接依赖转向间接依赖、从单一性依赖转向多元性依赖、从生产型资源依赖转向生活型资源依赖、从区内依赖转向区外依赖。比如，黑龙江鹤岗市选择以煤化工、石墨深加工作为城市转型升级的主导性产业，其实仍是依赖传统性资源——煤炭及其发电功能，并从以往的单一性依赖煤炭资源转向多元性依赖煤炭、石墨等多种资源。虽然这对有效拉伸煤炭产业链条，提高相关产业的连带附加值有所裨益，但是其对水、土地、电力等生活型资源的挤占速度加快，挤占程度加大。鹤岗市在自身资源愈加枯竭的情况下，将城市转型升级的视野投向开发俄罗斯等周边国家资源上(5)，这仍未摆脱依赖自然资源谋求发展的传统思路，同时面临内外部政策变化的巨大风险。另外，受制于传统比较优势理论的局限性、路径依赖影响、沉淀成本效应等多个因素(6)，以及一些资源型城市深受水、土地等资源枯竭问题困扰的严峻情况，应当对我国资源型城市可持续发展面临的资源的“新依赖”与“再枯竭”问题予以高度重视，真正从延缓资源彻底枯竭状况转向彻底改变资源依赖窘况。
2. 知识型城市理论与资源型城市可持续发展的逻辑理路
在逻辑理路上，知识型城市理论与资源型城市可持续发展相吻合；在实践探索上，国外一批资源型城市已经借此理论成功实现转型升级和可持续发展，而这些绝非是个案表现。应当说，资源型城市转型升级和可持续发展是当今世界工业化国家面临的一个共性问题，而构建知识型城市则是全球城市发展的大方向和新趋势。实际上，知识型城市理论与资源型城市转型升级的根本目标相一致，即不断促进城市可持续发展。中共十八大报告明确提出，坚持走中国特色新型城镇化道路。这其中突出强调了知识和信息在城市转型升级和可持续发展当中的独特重要作用，要大力提倡发展城市知识产业，着力提升城市知识含量。可以说，这一总体思路与知识型城市理论相切合。伴随新型城镇化建设的深入推进与城市发展方向的日渐明晰，借助于知识和信息等新兴资源，加快实现我国资源型城市转型升级和可持续发展，大力提升资源型城市综合竞争力，就成为必然选择和当务之急。
按照知识型城市理论的基本划分，全球城市发展模式主要体现为六大趋势，即政治经济之都、金融中心城市、时尚潮流城市、技术枢纽城市、生态环境城市和文化旅游教育城市。这其中，经济、金融、创意、科技、生态、人文等各种要素禀赋，支撑着各类城市不断转向知识型城市。目前，我国资源型城市转型升级和可持续发展的症结难点主要有两个方面：一是资源的消耗量过大；二是环境的污染度过重。结合自身的具体情况和实际特点，统筹全球城市发展大趋势和新模式，科学合理制定城市转型升级和可持续发展的战略蓝图是一项迫切任务。在此，视野思路、方案选择和政策规划等内容，不应当局限于已经成功转型的资源型城市，还应当扩展到一些成功升级的非资源型城市。
我国资源型城市的各级政府部门，要切实树立知识经济理念，尤其是关注自身的人文、科技、教育、生态等各种资源的运用及发展。作为一种制度性配套，我国大多数资源型城市拥有自己的高等教育或高职教育体系以及相对完善的科研系统。(7)而高校院所公认为是推动经济社会变革创新的不竭动力，是把知识、信息和文化等非物质性资源转换为知识资本、社会资本、产业资本等物质性资源的最优主体和主要渠道之一，也是深入实践产学研一体化战略的必然之举。德国多特蒙德、英国曼彻斯特等一大批资源型城市，正是借助于自身的高校院所实力及其变革创新潜力，在较短的时间内，将整个城市打造升级为闻名世界的技术枢纽城市、时尚潮流城市。用足、用活、用好知识和信息的生产、再生产及传播、再传播，在这一基本原则的指导引领下，迅速形成和聚集多种类型的新兴产业，不失为我国资源型城市转型升级和可持续发展的战略选择。
3. 知识型城市与我国资源型城市可持续发展的路径选择
从全球范围来看，借助于知识型城市理论与方法，成功实现转型升级和可持续发展的资源型城市已经不在少数。而突出知识性、资本性、开放性、市场性和集聚性，是这些资源型城市取得成功的共性所在。探索走知识型城市道路，不失为我国资源型城市寻求转型升级和可持续发展的新的有效路径，当务之急是做好五个方面的工作：
一是树立知识先行理念，合理规划城市转型发展。众所周知，资源型城市转型升级和可持续发展是一项复杂的系统工程，这其中“知识”的核心先导作用与引领功能是不言而喻的。不断激发整个城市的知识活力，努力提升整个城市的知识含量，真正实现整个城市的知性发展，意味着资源型城市对转型升级和可持续发展的总体规划布局，应当着力突出和借助于“知识先行”的基本理念。当务之急有两个方面：一方面，广大资源型城市要结合自身的比较优势与具体特点，合理制定与自身发展水平及发展目标相适应、相一致的知识型城市规划，善于借力“科教兴市”“人才强市”“创新型城市”“学习型城市”“服务型城市”等诸多的战略性举措，努力突破知识活力匮乏、知识含量不足、知识层次偏低、知识辐射过小的“瓶颈”制约；另一方面，广大资源型城市要科学统筹与知识型城市规划密切相关的各方面工作，尤其是成立专门性机构来负责知识产业发展、科技园区建设、人才引进培养等关键性工作，为整个城市的转型升级和产业发展注入新的更多的知识因素，使知识创新的引领作用真正发挥巨大效力，从而为资源型城市转型升级和可持续发展培植知识经济和知识社会的深厚土壤。
二是统筹基础设施建设，建立健全各类制度平台。资源型城市转型升级和可持续发展离不开各类制度平台的保驾护航，尤其是城市基础设施的建设与完善。广大资源型城市要努力完善城市功能区、交通运输网络、工矿废弃地使用等各项政策规划，致力优化城市功能布局，增强城市辐射作用，提升城市发展质量，真正破除基础设施建设落后对资源型城市可持续发展的巨大阻碍作用。这其中，建立健全城市信息基础设施体系是一个重要方面。最早提出“城市知识网络”这一概念的是欧洲委员会（EC），其目的是充分实现欧盟国家的信息资源共享和完善信息基础设施，从而为包括城市决策在内的各项政策制定提供充足必要的信息依据和知识来源。我国资源型城市数量众多，通过优先整合彼此之间的信息基础设施体系，提高相互之间的信息资源共享水平，从而形成一个类似“城市知识网络”的跨城市的信息资源共享体系，既有助于最大限度地实现信息基础设施资源的优化配置，还能够极大地丰富资源型城市的信息来源渠道，提升其知识加工能力和信息化水平。
三是突出知识产业发展，追抢城市竞争的新高点。从全球范围来看，大力发展知识产业已经成为各国城市竞争的新高地，也是提升一个城市综合竞争力的关键所在。我国资源型城市实现转型升级和可持续发展，不断提高城市综合竞争力的一条新的有效途径，就是不断做大做强城市知识产业。(8)国内外经验表明，创建各类高新科技园区是促进城市知识产业大发展、大繁荣的优化选择之一。目前，全球各地已经建立高新科技园区多达数千个，它们为整个城市的转型升级和可持续发展提供了不竭动力。其中，美国硅谷、日本筑波科学城、法国索菲亚科技园、中国台湾新竹科学工业园区等世界知名的高新科技园区，对所在城市及其周边地区乃至全国和全世界的辐射带动作用是难以低估的。资源型城市有自身的优势和特色，着力打造具有自身特点的接续替代产业集群，首先发力于新型材料、新型节能装备等高新科技产品，有助于它们追抢城市竞争的新高点。这方面，我国一些资源型城市已经做出有益探索并初步取得良好效果，如黑龙江省鸡西市石墨精深加工产业集群、吉林省松原市生物质能源产业集群等。
四是加快创意产业布局，推进特色服务业大发展。现代服务业作为一种附加值颇高的新型产业形态，已经成为国家转型和城市升级的新高地。其中，创意产业和特色服务业是两大支柱。资源型城市具有自身的历史文化传统和独特的自然资源环境，借助于这些优势条件，它们能够走出一条特色化的创意产业之路。资源型城市在起步、发展和壮大的过程中，常常涌现出一大批如雷锋、王进喜、马永顺等具有城市标识性和时代标志性的模范先进人物，这无疑是上述资源型城市的一笔宝贵的精神文化财产。类似资源完全可以成为一些资源型城市所依托和发力运作的重要内容，比如，创作投拍创业和创城题材的文化影视艺术作品，创建生产建设模范先进人物的纪念馆、博物馆和教育示范基地，等等。大力发展具有自身特色和区域特点的工矿旅游、红色旅游、生态旅游、人文旅游、休闲旅游等特色项目，也是资源型城市成功实现转型升级和可持续发展的重要战略选择，比如，黄石国家矿山公园、百色左右江红色旅游景区、鄂尔多斯响沙湾景区、长白山景区，等等。资源型城市往往具有一种或多种的自然资源产品或重要工业产品的开采储备优势，这为其形成特色服务业链条创造了有利条件。(9)比如，从细分市场的角度，努力打造特色化、区域性的物资分流集散中心，围绕石油、铁矿、煤炭、钢材、石化、木料等自然资源产品或重要工业产品，倾力打造和不断延伸特色服务业链条，进而形成新的更大的比较优势。
五是完善人才队伍培养，夯实城市转型发展基石。科学技术是第一生产力，也是当今世界各国激烈角逐的主战场之一，而人才是最终决定这一竞争结果的关键因素。资源型城市转型升级和可持续发展离不开充足必要的智力支撑，离不开具有一定的规模容量和素质全面的人才队伍的支持保障，这对资源型城市实现产业升级和知识创新是至关重要的因素。为此，我国各类资源型城市应当加快制定形成具有自身特色和战略需求的人才规划方案，培养和引进符合自身发展和特点的高素质人才队伍。既需要善于顶层设计的宏观掌舵者和精于落实方案的管理型人才，又需要精通技术的高级专业人才和专注市场的企业经营人才。(10)这就要建立健全人才培养机制和人才引进机制。应当说，人力资源是资源型城市实现转型升级和可持续发展的重要基石，也是最大的制约“瓶颈”之一。最大限度地凝聚和激发各类人才的创造力与能动性，对资源型城市进一步提升综合竞争力无疑大有裨益，也能够更好地适应整个城市对多元化人才的迫切需求。对一些人才基础相对薄弱的资源型城市而言，可以借助于在岗培训、实训基地、职业教育等多种方式，努力提升一线工人和在岗职工的综合素质及劳动技能，从而提高劳动生产率和经济效益。另外，建立健全管理人才培训和交流机制，不断加强党员干部队伍建设是一个重要方面。这有助于从根本上和总体上持续提升资源型城市党政领导集体的管理水平，从而不断产生巨大的带动效应和外溢效用。
参考文献
［1］李维．资源型城市发展路向何方？——二百六十二个城市将探索各具特色的发展模式［N］．中国环境报，2013-12-05．
［2］高文书．资源型城市就业难原因之分析［N］．中国社科院院报，2005-05-18．
［3］徐君，王育红．资源型城市转型研究［M］．北京：中国轻工业出版社，2009：33．
［4］曾蓓．试论煤炭企业的产业刚性及其转型［J］．内蒙古煤炭经济，2007（2）：2-3．
［6］钱勇．资源型城市产业转型研究——基于企业组织与城市互动演化的分析［M］．北京：科学出版社，2012：123．
［7］岳顺之．科技创新推动资源型城市经济新转型研究［M］．北京：中国经济出版社，2012：97-98．
［8］王建鸣．资源型城市转型发展研究［M］．武汉：湖北人民出版社，2012：115．
［9］孙雅静．资源型城市转型与发展出路［M］．北京：中国经济出版社，2006：79-82．
(1) 郭锐（1978— ），男，吉林长春人，吉林大学行政学院教授、博士生导师，法学博士、理论经济学博士后，吉林大学国家治理协同创新中心副研究员。研究方向：公共政策与跨境公共危机治理。
(2) 李维．资源型城市发展路向何方？——二百六十二个城市将探索各具特色的发展模式［N］．中国环境报，2013-12-05．
(3) 高文书．资源型城市就业难原因之分析［N］．中国社科院院报，2005-05-18．
(4) 徐君，王育红．资源型城市转型研究［M］．北京：中国轻工业出版社，2009：33．
(5) 鹤岗市在2014年《政府工作报告》中提出，重点抓好鹤矿集团赴俄罗斯开发锰矿等任务。
(6) 曾蓓．试论煤炭企业的产业刚性及其转型［J］．内蒙古煤炭经济，2007（2）：2-3．
(7) 钱勇．资源型城市产业转型研究——基于企业组织与城市互动演化的分析［M］．北京：科学出版社，2012：123．
(8) 岳顺之．科技创新推动资源型城市经济新转型研究［M］．北京：中国经济出版社，2012：97-98．
(9) 王建鸣，等．资源型城市转型发展研究［M］．武汉：湖北人民出版社，2012：115．
(10) 孙雅静．资源型城市转型与发展出路［M］．北京：中国经济出版社，2006：79-82．