第二节 国外都市圈/大都市区治理经验

我国目前仍处于人口、资源快速向大城市集中的发展阶段，大城市地区面临着高密度城镇化带来的城市病挑战，处于中心地位的大城市与周边城市已经产生了同城化发展的需求，但总体来看相应实践尚处起步阶段。欧洲、美国和亚洲的一些发达国家已经进入城镇化成熟期，其大都市区形成较早、发展水平较高，治理经验也较为成熟。本节通过回顾和分析英国、日本、美国、法国、德国、加拿大、韩国等发达国家大都市区治理和相关规划的经验，为现阶段我国都市圈发展提供政策启示。由于定义有别，“都市圈”“大都市区”“首都圈”等概念在国外语境下均有使用，因此本节所述“都市区”“大都市区”“首都圈”等经验都具有适用性。

一、以空间均衡、人本、可持续发展等理念为主导

1．引导都市圈从“单极集中”向“多心多核”转变，注重均衡发展

从其他国家构建大都市区的背景来看，19世纪20年代，大都市区中心城市严峻的经济失衡问题、城市社会问题和环境恶化问题，带来迫切的区域均衡发展和协同发展需求。为了更好地缓解大城市病，一些城市通过建设卫星城、加强轨道交通联系等措施，引导大都市区由“单极集中”向“多心多核”转变，在疏解中心城市功能和人口方面采取了一系列措施。

英国建设35座新城，缓解伦敦内城人口压力。1927年，英国当时的卫生部部长张伯伦提出伦敦区域委员会应该考虑新城的建设。1946—1949年，按照阿伯克龙比的大伦敦计划，在距离伦敦市中心约35mile（1 mile = 1.609344km）处呈放射线状的布局形式构建了8座新城。为了最大限度地减少人们每天往返于伦敦和新城去工作，规划设计的新城具有足够的服务业、商业和工业，提供充足的就业岗位。60年代，英国政府又相继在距离伦敦50～80mile建设了3座新城。这几座新城的建立，切实有效地缓解了伦敦内城人口对城市的压力，并成为以后的新城运动的开端。

纽约大都市区在19世纪20年代的第一轮区域规划中就提出要建设卫星城，减轻中心城区的压力；60年代第二轮区域规划强调利用轨道交通加强中心与新发展区域的联系，继续针对中心城区的衰落现象提出建设曼哈顿次中心，充分发挥公共交通的作用。

韩国政府主导迁出部分行政职能和工业企业，疏解首都圈职能。从20世纪70年代初期开始，首尔有计划地采取了多项旨在有效疏解功能和人口的政策。如1971年制定的《污染防治法》就授权首尔市长可以责令污染企业搬出，1979年共迁出企业1813家。工业外迁政策实施，促进了首尔人口外迁和城市功能的疏解，也为首尔周边城镇发展提供了工业基础条件。另外，将部分国家政府行政机构迁往京畿道，将果川作为承载行政职能的新城，70年代的10年间共向首尔以外地区迁移了7个主要国家行政机构，外迁公务人员5500人。2000年以来，韩国政府开始实施公共机构再布置政策，2003年12月，韩国国会通过了《新行政首都特别法》，决定将韩国政府机关从首尔迁往韩国中部地区。2004年8月确定建立名为“世宗市”的行政首都，并于2007年7月开工建设，计划将韩国主要国家行政机关迁往新行政首都，在2020年和2030年分别形成拥有30万和50万人口的城市。迁都可以有效缓解交通拥挤、人口膨胀等系列问题，也可以有效促进各地区均衡发展，对地方的行政权力和经济利益重新进行分配。

2．体现人本、市场主导、可持续发展等理念

进入20世纪90年代，可持续发展理念逐渐被世界各国接受和认同，全球化进程也使区域崛起和跨界合作的重要性更加凸显，大都市区治理的理论和实践在这一时期不断发展。为了强化大都市区的社会整合，创造稳定的就业机会，促进区域的经济、社会、环境协调发展以及区域各城镇均衡发展，发达国家开始重新重视大都市区治理，力图通过更大空间尺度上的导控和协作，促进中心城市和整个区域的可持续发展。同期，那些被撤销的大都市区政府也相继恢复运行，意大利、德国等国家新成立了一批大都市区政府，将大都市区规划作为一种重要的治理工具[10]。21世纪以来，各国逐渐认识到与经济全球化进程相伴而生的并不是区域差异的消失，而是区域的崛起和个性的凸显，都市区的整体发展观被进一步强调[10]。

当前，主要发达国家的城镇化已进入成熟阶段，大都市区治理主要面临社会公平、环境质量、就业机会和生活品质方面的挑战，主要表现为：贫富分化加剧、阶层及种族分异等社会隔离问题、周期性失业和结构性失业问题、中心城市社会治安问题、中心城区和郊区的经济发展机会失衡、生态环境恶化、各类污染严重等问题。为此，发达国家的都市区规划纷纷以建设人性化城市、提升城市竞争力、提升城市生活品质和文化认同为主要方向，在环境、社会、住房等方面提高都市区居民生活质量，促进都市区可持续发展。

大伦敦规划非常关注改善伦敦居民的生活水平，提出要为伦敦的居民提供平等的生活机会、增加住房供应、提供经济适用房、加强教育等社会基础设施的合理布局，体现了伦敦市长对伦敦居民生活水平的关注。大伦敦发展规划中设置了空间塑造专题，其中重点对历史街区的保护等方面进行了规划，规定建设不能影响历史建筑，必须保存历史建筑的形状、规模、材质及建筑细节。

《10年后的东京——东京将改变》中的一大目标为“依托都市美丽和产业实力，确立东京地位”，其中提到创造东京独有的文化，创设东京“体育·文化振兴交流基金”，用于开展大规模的文化项目和国际交流，积极传播东京文化，在世界文化领域确立东京的影响，使东京成为亚洲的文化中心地。

巴黎提出，创造条件确保巴黎在21世纪的全球吸引力，涉及巴黎及艺术特区的文化生活氛围和宝贵的文化遗产、各项公共服务部门的效率，高度集中的科研和培训能力等。《巴黎大区2030战略规划》提出改善法国人的日常生活，包括增加房屋、解决住房危机，创造工作岗位并促进职住平衡，提高公共设施的可达性和服务质量，改善城市空间和自然环境等措施。人才规划、艺术规划、历史文化遗产规划等“软实力”也开始纳入中长期战略规划中。

二、建立多样化的区域协调机制

从发达国家经验看，国家的政治体制、文化历史传统以及经济发展水平与区域协调机制密切相关。本研究梳理了日本、英国、美国、法国、德国、加拿大等发达国家的区域协调机制，并根据是否由中央政府强力调控、是否成立都市区一级政府、是否形成都市区层面协调机构或专项领域协调机构等对这些经验做出大致分类。

1．由中央政府主导区域协调

东京都市圈内的区域性协调机制以中央政府为主导。中央政府通过完善、权威的区域性规划体系和强有力的项目资金保障、政策配套以及自上而下的宏观调控，达到区域行政协作的目的。这一特征由日本高度集权化政体决定。在中央政府的强调控下，地方政府为主体的区域联合组织或机构的数量和活动范围受到严格限制。相对集中的协调机制有利于避免重复建设、资源浪费和地方政府间的恶性竞争等问题。在中央政府的主导下，东京都市圈内各地方自治政府除了执行中央政府要求之外，也探索了一些地方性的区域性协作机制。其中，跨区域协议会较为常见，包括致力于解决转向领域问题的协议会，如“东京都市圈交通规划协议会”和各地方自治体领导人联席会议，又如1965年成立的“关东地方行政联席会议”、1979年成立的“七都县首脑会议”、2002年成立的“首都圈港湾合作推进协议会”等。这些自下而上的协调机制成为中央政府主导区域协调机制的有益补充[11]。

2．通过都市圈层面的政府进行协调

大伦敦政府是大伦敦都市区层面法律规定的政府机构。在大伦敦都市区，大伦敦政府与自治市议会形成双层治理结构。两个层级政府之间是一种合作而非隶属的关系，大伦敦市政府主要负责大伦敦地区整体的规划和治理，各自治市政府则负责对大伦敦市政府的战略予以执行并提供各自区域内的公共产品。单从整个大伦敦地区的协调发展机制上看，协调机构分为伦敦都市圈地方政府峰会、伦敦都市圈政治领导小组和战略空间规划官员联络小组。伦敦都市圈地方政府峰会由英格兰东部地方政府协会主席、英格兰东南部地方政府理事会主席、大伦敦市长负责召集，一般每年一次，为峰会下辖常任性政治领导小组的活动提供战略指引并授权。伦敦都市圈政治领导小组由英格兰东部地方政府协会、英格兰东南部地方政府理事会和大伦敦市长各提名5名，设主席1人，轮流担任，议程及会务共同准备，协商办理，每年开会2～3次。政治领导小组的主要职能是更具体地处理峰会确认的那些重大事项，发起、指导和共商泛东南区域的战略合作活动，寻求接触和共同行动的机会，确认参与大伦敦规划的渠道。战略空间规划官员联络小组（SSPOLG），由18名跨区域高级官员组成，每年至少开会4次，服务于伦敦都市圈政治领导小组和伦敦都市圈地方政府峰会的需要[12]，具体架构设计见图3-1。

另外，大伦敦市长、伦敦地方政府理事会、英格兰东南部地方政府理事会、英格兰东部地方政府协会共同在大伦敦官网上开辟专门的跨域协同治理网站——泛东南区域政策和基础设施协同网，发布相关法律、政策、各峰会会议文件、相关新闻等。

3．通过大都市区委员会或董事会等其他形式组织进行协调

以华盛顿大都市区为代表，美国一些大都市区建立了大都市区委员会。大都市区内城市政府作为成员参与委员会，财政来源于联邦和州的拨款、契约费、成员政府分摊。委员会将联邦和州的拨款分配给成员。联邦法律要求交通、住房和环境拨款通过区域组织予以分配，不参加这些组织的地方政府没有资格获得拨款，这是一种自上而下的干预作用。委员会为成员提供跨地方的服务。除了共享一些基础设施之外，还可以通过该组织购买石油、天然气及其他公用设备，为成员节省费用，体现了一定程度的经济合作。此外，还通过设立专门协调机构、地方政府签订合作协议等方式共同应对城市群或都市圈内各项议题[13]。

美国在跨州区域协调发展方面主要采取“州际契约”（interstate compact）治理模式，由两个或者多个州之间签订协议，缔约州受契约条款拘束，如同商业交易中双方或者多方当事人的情景，而且具有制定法的优先适用效力。州际契约受契约法的实质条款的限制，也受宪法的禁止违反契约义务的法律的约束（联邦宪法，第1条第10项），甚至在这些条款与本州法律不一致的情形下，缔约州也必须遵守。作为保证州际合作最有效的方式，从第一个州际契约《纽约—新泽西港口管理契约》（The New York—New Jersey Port Authority）起至1998年，美国大约有221个州际契约，涉及的范围非常广泛，从资源保护和管理、公民保护、能源管理、法律实施、交通和税收等领域，到教育、心理健康、工人竞争和低辐射放射性垃圾处理等主题。州际契约还授权组建多州之间的管制机构。值得注意的是，美国的州际契约条款大都严格规定权利义务的规范和强有力的执行机构。

加拿大是最早实行类似企业董事会制度协调机构的国家之一。以大温哥华地区董事会为例，该董事会由该城市群的21个市、区选举出来的代表组成，任期2年，每年召开一次例会，主要职责包括：为整个城市群可持续发展提供一个整体规划与发展框架；为整个城市群和各成员城市提供高效经济的公共产品和公共服务；开发与保护公园、林荫道等绿色用地；建立设施完善的社区，确保辖区居民的优质生活空间；城市空间的科学规划、交通线路的合理布局及出行方式的选择等。

法国的区域协调治理以市镇联合体为主要平台来开展，以多主体协商为基础，并以法律形式确定。在其《城市（市镇）联合体法》中，规定了相关各城市主体对城市间重大问题的协商程序：首先进行调查研究，在征求各方意见和建议的基础上，由各城市主体协商起草方案并讨论修改，然后共同签署和付诸实施。

4．规划职能合并或组建专项协调机构

德国柏林—勃兰登堡都市区建立跨州联合区域规划机构——柏林—勃兰登堡联合规划部，将两个联邦州的空间规划完全整合到都市区域规划体系中。柏林—勃兰登堡联合规划部作为唯一具有区域规划职能的行政部门，拥有制定和执行大都市区层面规划的决策权，负责编制区域规划，目标是协调解决区域之间的发展矛盾。柏林—勃兰登堡联合规划部同时隶属于柏林的“城市发展部”和勃兰登堡的“基础设施和区域规划部”，部门负责人有两位，分别来自两州，两州在规划部工作中享有平等的权力和地位。除了正式规划合作之外，联合规划部还积极促进公众参与，例如通过协调举办柏林和勃兰登堡各自的“城市/州论坛”、两州交界地区的“邻里论坛”等，促进社会各界就都市区各项发展议题展开对话[14]。

美国各地方政府根据现实需要还会设立一些专项协调机构对都市区范围内的交通、水利、土地利用、基础设施建设、金融、公共服务、环境保护进行统一协调与管理。这些机构建立在各地方政府间的协商基础之上，主要职能是协调区际利益冲突和提高资源共享性。如跨州合作机构纽约港务局致力于改善、兴建交通和海港设施，协调港区发展，加强大纽约都市区的经济竞争能力。纽约港务局得到州立法授权，财政上自给自足，出台了有关港区发展的总体规划等。类似的机构还有洛杉矶大都市区的大气质量管理委员会、运输局等[15]。

三、以都市圈规划为重要治理手段

制定都市圈中长期的发展战略和相关规划是发达国家都市圈治理的重要手段。日本都市圈在国土规划中占有重要地位。日本1950年《国土综合开发法》确立了从国家到地方的四级国土开发规划体系，即全国综合开发规划、大经济区域综合开发规划、都道府县综合开发规划及特定区域综合开发规划。1969年的“二全综”将整个国土划分为三个大圈：整个日本列岛为“三次圈”；城市圈与地方圈为“二次圈”，包括首都圈、中部圈、近畿圈、北海道圈、东北圈、中四国圈和九州圈七大经济区；“广域生活圈”为“一次圈”。1987年的“四全综”提出要建立高速交通体系，形成“全国一日交通圈”。在日本全国综合开发规划进行的同时，区域层面的规划实践也在进行。目前，日本大体上被划分为8个都市圈，包括以东京、名古屋和大阪为中心的首都圈、中部圈和近畿圈三大都市圈，以及北海道圈、东北圈、四国圈、中国圈和九州圈，每个都市圈都已制定了各自的区域规划。最著名的三大都市圈的规划，旨在协调城市化发展，防止大城市过分集中。

英国1944年启动伦敦市和伦敦郡规划，计划在距伦敦中心半径为48km的范围内建设四个同心圈，分别是城市内环、郊区环、绿带环、乡村外环。1946年通过《新城法》，掀起了新城建设运动。到20世纪50年代末，在离伦敦中心50km的半径内建成8个卫星城，解决城市人口集中、住房条件拥挤、工业发展用地紧缺等问题。1994年英国发表伦敦战略规划建设书，强化了伦敦作为世界城市的作用和地位，明确了伦敦都市圈的发展战略。1997年发表了大伦敦战略规划，提出了四大指导思想，包括强大的经济、高水准的生活质量、可持续发展的未来、为所有人提供机遇。伴随着城市集群化的不断推进，以伦敦为圆心，辐射带动周边城市及小城镇发展，先进的生产服务业使周边主要城市各具特色，分别承担不同的职能分工，从而使都市圈具有区域综合职能和产业协作优势，使得伦敦都市圈不仅是世界经济、金融、贸易中心，同时也成为高新科技中心、国际文化艺术交流中心和国际信息传播中心。

1．规划远景引领规划目标，普遍关注空间可持续、交通可达性、生态保护、文化融合等内容

国外都市圈规划构建远期目标，描绘都市圈未来发展愿景，引领都市圈发展各项近期目标和专项目标。远期目标聚焦于提高都市圈的全球竞争力，近期目标通过细化远期愿景，使都市圈发展方向更为具体，专业目标通常以指标的形式明确经济、交通、生态等方面的发展要求。

大伦敦都市区规划提出了“典范的、可持续的世界城市：民享之城、繁荣之城、公平之城、可达之城、绿色之城”的远期发展目标。大伦敦规划的近期目标通过细化远期愿景，使都市圈发展方向更为具体：在伦敦范围内，在不侵占其开发空间的前提下，满足伦敦增长；使伦敦变成更宜居的城市；使伦敦成为一个更繁荣的城市，有着强劲且富于多样化的经济增长；促进社会融合，解决贫困和歧视；提高伦敦的可达性；使伦敦成为更具吸引力、精心设计、绿色环保的城市。专业目标通常以指标的形式明确经济、交通、生态等方面的发展要求。大伦敦规划中对应每个战略制定了可量化的发展目标，并提出了一套建议性指标体系，包括人口变化、住房变化、住房价格趋势、人口流动趋势、公共交通情况、新建绿地情况等，用于评估都市圈的发展水平。

“东京2030规划”的远期目标是以担负首都功能的整个都市圈区域为规划对象，致力于实现首都的再生，着眼于打造可以引领日本经济再度崛起的国际竞争力，成为有3300万人集聚的世界最大的首都、与一国经济实力相当的世界主导城市。相应的近期目标为：东京10年后的8个目标为让东京恢复成为清水环绕、绿意盎然的美丽城市；通过3条环线道路改变东京；成为世界上环境负荷最小的城市；创建抗灾力强的城市，提高首都东京的信誉；创造领先于世界的超高龄社会典范；依托都市魅力和产业实力，确立东京地位；建设“只要有意愿，人人都可挑战”的社会；以体育为担负未来的孩子们创造梦想。

2．注重都市圈规划的前瞻性和动态更新

具有示范意义的国外都市圈规划往往经历过多轮次的编制和更新，依据不断变化的发展现状和发展态势，通过及时调整目标和策略，保证规划的前瞻性和适用性。日本先后制定五次首都圈规划，充分体现了“规划先行”“与时俱进”的规划建设理念（表3-1）。日本首都圈是以政府为主导积极推动都市圈规划建设并取得成功的典型。大约每10年修订一次，每次均根据国际背景变化、国内战略要求和东京历史使命的变迁，做出适应性调整和完善，具有较好的连续性和衔接性。在规划理念方面，实现了从硬性控制到柔化管理的转变；在城市空间结构方面，实现了由单中心向多中心、圈层结构向网络结构的转变，为首都东京的人口和功能的疏解以及首都圈区域的协调发展提供了科学的依据和指导。

韩国通过三次首都圈整备计划，不断调整规划目标和策略（表3-2）。在韩国首都圈功能疏解战略中，效果最为显著的当属首都圈整备战略，该战略是以《首都圈整备规划法》为法规基础、以《首都圈整备规划》为政策基本内容形成首都圈政策体系，具有较强的法律约束力和制度支撑基础。在三轮首都圈整备规划编制与实施的历程中，规划目标从抑制过度集中到提高首都圈竞争力，再到提高首都圈经济竞争力与地方发展、生活改善并重，具有从单一目标向多目标转变的特点；实施政策从直接限制为主的消极政策到间接管理为主的积极政策，再到综合管理为主的成长管理政策，具有从刚性到柔性转变的特点。

3．建立严密有效规划实施保障机制

（1）通过立法保障规划的有效落实

日本政府自20世纪50年代起，共制定了《首都圈整备法》等数十项相关法律，并根据实际情况及时修正以更好地应对实践中的挑战。此外，为了保证首都圈建设项目的顺利实施，还制定了多项操作层面的法律，其中包括指导和规范项目建设的《城市规划法》《建筑基准法》《土地基本法》，还包括与上述法律配套的相关法规和技术标准，以及保证首都圈规划实施机构的建立、相关税收和资金政策的法律法规，有力地保障了首都圈规划和建设的严肃性和权威性。

日本首都圈规划最早的区域协调机构是首都建设委员会，成立于1950年。《首都圈整备法》颁布后，1956年首都建设委员会改名为首都圈整备委员会，并作为总理府的下属机构，其权限得到了一定程度的加强；1974年国土综合开发厅（以下简称国土厅）正式成立，包括首都圈整备委员会在内的、各地方都市圈整备本部都被吸收进新的国土厅内。从各个时期的组织结构、职能分配、组织关系、政策定位等方面可以看出，首都圈的区域性规划协调组织虽然在初期采取了美国咨询委员会的形式，但随着日本现代行政体制的逐渐建立，这一组织形式逐渐演变为行政委员会，组织形式和性质的转变对于提高区域性规划编制和实施的效率起到了一定的积极作用，使得区域性规划与全国性规划在政策制定上保持了较好的一致性，在重大项目实施上提供了资金保障和制度保障。

1999年英国颁布《大伦敦政府法》，规定了大伦敦市长跨域协同的职责；2004年颁布《规划和强制性采购法》，规定了地方规划与大伦敦空间战略的协同关系；2011年颁布《地方主义法》，规定大伦敦地区各地方政府在与可持续发展相关的规划方面的合作义务。

韩国颁布《首都圈整备计划法》等法律法规，成立首都圈整备委员会。法律和机构的保障是疏散计划发生效力的前提，《首都圈整备计划法》第3条规定，《首都圈整备计划》在首都圈范围内优先于（高于）根据《有关国土计划及利用法律》的城市计划、根据其他法规的土地计划或开发计划，并成为这些计划的基础。中央行政机关的长官或地方政府负责人不可制定和实施不符合《首都圈整备计划》的土地利用计划或开发计划。法律地位的明晰为计划效力的发生奠定基础。

（2）形成包括“都市圈规划的实施计划”“年度监测报告”“重点区域规划实施框架”“规划实施补充指导”在内的指导文件体系

大伦敦规划的实施机制包含四个关键文件：“实施规划”“年度监测报告”“机遇地区和强化地区规划框架”“补充规划指导”。其中，“实施规划”就伦敦战略规划各项目标提出具体的实施行动和基础设施规划并介绍资金来源；“年度监测报告”总结每年度关键绩效指标的执行情况；“机遇地区和强化地区规划框架”开展机遇区域和强化区域规划发展案例研究；“补充规划指导”针对城市发展新兴问题，以专项规划形式提出解决方案。

我国都市圈规划可以参考大伦敦规划实施系列文件，出台包括“都市圈规划的实施计划”“年度监测报告”“重点区域规划实施框架”“规划实施补充指导”在内的系统性指导文件[16]。

（3）依托城市发展数据库及时把握城市发展现状、问题和趋势的变化，将年度监测报告作为规划实施管理的重要手段

大伦敦规划指出，将伦敦发展数据库（London Development Database，LDD）作为监测大伦敦规划实施情况的动态监测系统。该数据库包含新建住宅小区信息、存量住宅小区的居住单元增减信息、由新建或改建带来的超过七个卧室以上的用量变化信息、由新建或扩建带来超过1000 m2的建筑面积变化信息、公共空间的增减信息等。数据库有每天、每月和每年三个更新频率，使用者可以在数据库网站上查看地图和获取所需地理信息。该数据库的数据由大伦敦地区的各个自治市联合提供，是了解实施现状和预测发展趋势的宝贵资源，也是“大伦敦规划年度监测报告”和其他具体发展评估报告的重要数据来源[16]。“大伦敦规划年度监测报告”内容主要围绕大伦敦规划所确立的“经济发展和人口挑战”“国际竞争力”“多样性、韧性、安全性、邻里可达性”“点亮感官”“改善环境的全球领导者”“便捷安全获取工作岗位和服务设施”六大战略目标以及每个战略目标对应的关键绩效指标（key performance indicators）展开，概括了所监测年度的关键绩效指标的执行情况。此报告是市长评估各项规划政策效果的主要工具，也是大伦敦规划实施管理和动态更新的重要手段[16]。

基于大都市地区治理实践的研究，米歇尔·韦弗（Mitchell Weaver）等总结了实施合作及管理难易程度的三个层次：政府间非正式合作、政府间服务合同、政府间的区域会议、中央政府鼓励成立的单目标区域机构、州规划和发展区、私人协议等是相对容易实现的区域治理和区域合作模式；设置地方特区、政府间职能转移、政府兼并、跨政府权威机构、建立多目标区域等区域治理途径实现起来具有中等难度；最为困难的区域治理和协作模式则是城市与县及更大政府之间的合并、重建大都市地区的政府治理结构、推行三个层次的政府改革等（表3-3）。

虽然上述区域治理模式和实践经验提供了区域协同治理的理论资源，但没有哪种模式可以完全解释我国区域治理的实践和创新。因为受到宪政体制的影响，西方国家的区域发展缺乏来自国家强有力的政策指导与保障，中央政府的参与力度有限。然而，我国的中央政府政策对于区域发展具有推动作用，区域合作也会得到来自中央政府的大力支持与参与，例如《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在第六项“健全城乡发展一体化体制机制”中明确提出“建立和完善跨区域城市发展协调机制”。此外还有体制性因素影响，我国土地制度是以土地国有或公有为基础的，土地市场受行政区划分割，政府的产业政策在很大程度上是通过空间规划、空间准入来推行的，如各类产业园区的规划与建设。

4．多主体共同决策、凝聚共识，鼓励非官方力量积极参与

（1）国外都市圈规划常需要多主体协商决策，就都市圈发展重大事项达成共识

都市圈规划组织者因政体而异，但规划参与者基本可归纳为以下四大类：①专业咨询公司：受规划编制者委托承担一些专业的研究或组织公众参与。②民众：主要为规划编制提供意见和建议，并对规划进行评价。③规划组织者：核心角色是听取、协调和整合这些意见。④专家顾问组：提供前瞻性关键性的战略建议[17]。

各大都市圈规划的具体参与主体如表3-4所示。

在大伦敦经济发展战略的编制过程中，伦敦发展局（London Development Agency）牵头与16个不同的社会团体就经济发展战略达成共识，正式签署《伦敦共识》（A Charter for London），表示支持和接纳相关的发展战略。这16个团体包括政府、企业界、志愿组织及公众组织，如地方政府协会、伦敦工商总会、高等教育联合会、伦敦志愿服务联盟、工会代表大会、雇佣服务组织、种族平等委员会、伦敦黑人论坛、伦敦旅游会展局等，有广泛的代表性。这种过程一方面有利于传播规划理念和知识，另一方面有利于形成全社会的共识。

（2）强调和落实公众参与

在大伦敦规划过程中，伦敦市长依托公众参与的环节，整合政府机构、社会团体、企业、行业代表机构、志愿组织和社区等各方意见。公众参与决策、形成共识、监督规划实施，一定意义上促进了规划的可持续发展，避免因政府官员更换而出现政策突变。芝加哥大都市区规划从确定规划愿景阶段开始，组织方“芝加哥都市区规划机构”就开展了广泛的公众咨询活动，其中一项是通过举办摄影大赛，让公众充分表达自己心中的理想家园，一些获奖相片与对应的文字说明一道出现在规划成果中。规划方案形成之时正值伯纳姆芝加哥规划发布100周年，组织方借庆典的机会举办了题为“创造未来”的公众咨询活动，有约35000人分别通过讨论会、网站、多媒体展示厅、社区集会和社交网站等途径表达了自己的意见和建议。