宪法实施的回顾与前瞻

人大监督工作三十年回顾与展望

王亚平[1]

内容摘要　“八二宪法”施行以来的三十年，人大监督工作经历了从实践摸索到规范完善，从地方制度创新到监督法律制度构建的阶段。人大监督理念不断更新，监督主体的监督意识和能力不断提高，监督制度规则不断完善，监督方式和程序不断规范，监督领域和渠道不断拓宽，监督实效不断增强。但是，监督权的行使仍然是一个薄弱环节。新形势新阶段地方人大监督工作的总体思路应当是：围绕中心、服务大局，突出重点、关注民生，注重实效、促进发展。人大监督工作的努力方向是：深化监督认识、完善制度规范、加强能力建设、实施监督公开。人大监督工作的重点领域和创新空间是：更加注重对法律法规实施的监督，更加注重对经济社会发展重大事项和民生问题的监督，更加注重计划预算的审查监督，更加注重对规范性文件的备案审查监督，更加注重提高人大及其常委会会议审议监督的质量。

关键词　人大监督监督法监督制度监督方式回顾展望

人大监督制度是我国根本政治制度——人民代表大会制度派生的具体制度之一，是人民代表大会制度的有机组成部分。自“八二宪法”施行以来，随着我国改革开放的不断推进、民主法治建设的深入发展和人民代表大会制度的健全完善，人大监督制度随之得到了发展和完善，人大监督工作有序开展并取得了明显成效。

一、人大监督工作三十年之回顾

“八二宪法”施行以来的三十年，伴随着我国人民代表大会制度的不断完善，人大监督工作经历了从实践摸索到规范完善，从地方制度创新到监督法律制度构建的阶段。总体来讲，这三十年间人大监督理念不断更新，监督主体的监督意识和能力不断提高，监督制度规则不断完善，监督方式和程序不断规范，监督领域和渠道不断拓宽，监督实效不断增强。

（一）人大监督理念之变

人大监督的理念转变不是对过去人大监督工作理念、原则、思路的否定，而是反映了对人大监督的认识在不断深化。人大监督理念的变化主要体现在以下三个方面。

1．什么是人大监督，要不要监督？对于什么是人大监督，彭真指出：“人大常委会对政府工作的监督，主要是监督它是否违宪、违法，是否正确执行国家的方针、政策，是否符合人民的根本利益。”[2]这就是现在所说的“法律监督”和“工作监督”。针对当时社会上有的人把人大监督看做“多了一个婆婆”，不理解或者不愿意接受人大监督，在人大工作的同志也存在畏难情绪，怕强调监督会被认为是和党委“唱‘对台戏’”，怕搞僵了同“一府两院”的关系，不敢或者不愿大胆行使监督权的现象，彭真强调：“省级人大常委会在同政府的关系上，方针不是‘唱对台戏’，但也不是等因奉此、不问是非的‘橡皮图章’。方针是实事求是，以人民利益为根据，以宪法、法律为准绳，是就是，非就非。对的，就肯定，就支持；错的，就否定，就纠正。不批准就是否定。”[3]这就纠正了此前社会对人大监督工作的不理解和不信任，有助于人大监督工作理念的转变。

2．如何监督？“一不失职，二不越权”——关键是要依法履职、依法办事。彭真指出：“人大常委会要严格依法办事，一不要失职，二不要越权。”“一不要失职，就是要认真履行宪法赋予的职责；二不要越权，就是不要越俎代庖，干扰宪法规定由政府、法院、检察院分别行使的行政权、审判权、检察权。”[4]万里指出：“人大常委会依法进行监督，目的是为了保证政府、法院、检察院有效地执行宪法和法律，是对这些机关工作的支持和促进。”“人大常委会行使监督权，必须依照宪法和法律办事，必须避免干预或代替政府、法院、检察院职权范围内的工作，以保证政府统一高效运转，保证法院、检察院依法独立行使审判权和检察权。”[5]

“健全监督机制，促进各项改革措施的落实”——各种监督需要进一步加强。乔石指出：“在我国政治、经济和社会生活中，有各种形式的监督。……人大及其常委会的监督，是国家监督中最具权威的有法律效力的监督。”“各级人大及其常委会要在党的领导下，加强对政府、法院、检察院的工作监督。……要继续坚持听取和审议行政、审判、检察机关工作报告的制度，监督各项改革措施的落实，督促他们把各项工作做得更好。”“要逐步改进和加强对国家计划和预算的监督，认真做好审查和批准国民经济和社会发展计划、财政预算的工作，并严格监督其执行。……要加强对人大及其常委会选举和任命的工作人员的廉政监督。”[6]

“既要监督，又要支持”——监督与支持相结合。李鹏指出：“要把监督工作放在重要的位置，加大监督力度，完善监督方式，特别是要增强监督的实效。”“人大监督的目的是督促和支持‘一府两院’依法行政、公正司法。”“要把监督和支持结合起来，在监督的同时，还要强调支持，通过监督，支持政府、法院、检察院把工作做得更好。”[7]

3．如何有效监督？“围绕中心，突出重点，讲求实效”——这样的监督才能取得党和人民满意的效果。吴邦国说：“全国人大常委会在人大工作特别是监督工作的思路上进一步统一了认识。人大工作涉及方方面面，很多工作都是法定的，一定要做好，不做就是失职，同时必须增强工作实效。这里的关键就是，人大工作要紧紧围绕党和国家工作的大局、紧紧围绕改革发展稳定中的热点难点问题、紧紧围绕关系人民群众切身利益的问题，集中力量、突出重点、抓住关键，取得党和人民满意的效果。”[8]吴邦国强调：“贯彻实施监督法，做好人大监督工作，最根本的就是要把坚持党的领导、人民当家做主和依法治国有机统一起来。一要坚持党的领导。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。坚持党的领导是人大工作的基本前提和根本保证。人大的各项工作都要有利于加强和改善党的领导，有利于巩固党的执政地位，有利于保证党的路线方针政策的贯彻实施。二要处理好人大与‘一府两院’的关系。人大对‘一府两院’进行监督是宪法和法律赋予的重要职权。人大的监督是代表国家和人民进行的具有法律效力的监督。人大行使监督权必须尽职尽责，依法按程序办事，坚持民主集中制，坚持集体行使职权、集体决定问题。人大是国家权力机关，在监督工作中不代行行政权、审判权和检察权，使各国家机关在党的统一领导下依法独立负责地履行职责、协调一致地开展工作。三要围绕中心、突出重点、讲求实效。人大监督工作必须紧紧围绕党和国家工作的大局，把关系改革发展稳定全局和社会普遍关注、影响社会和谐的突出问题作为监督重点，综合运用各种监督形式，着力推动带有普遍性、倾向性问题的解决，不断增强监督工作的针对性和实效性。”[9]

总结以往的实践经验，2006年制定的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》确定了人大监督工作应当遵行的基本原则：坚持党的领导，坚持依法行使监督权，坚持民主集中制，坚持监督与支持相结合，坚持监督要接受监督，坚持监督公开。该原则是人大监督工作三十年来的精确提炼与科学表达，是人大监督工作的最新理念成果。

（二）人大监督主体之变

人大监督的主体是人民代表大会和它的常务委员会。人民代表大会由本级人大代表组成，人大常委会作为本级人大的常设机关，由主任（委员长）、副主任（副委员长）、秘书长（不设区的市、县、自治县、市辖区不设此职）、委员组成。三十年来，人大监督主体在组成人员的数量与结构上、监督主体的素质和能力上、监督的职权和责任上都发生了很大的变化。

1．人大代表和人大常委会组成人员的数量和结构发生了变化。总体上减少和规范了人大代表名额。全国各级人大代表人数由1987年的620万，减少到1990年的400万、1994年的360万、现在的280万。2002年党的十六大提出，要优化人大常委会组成人员的结构；2007年党的十七大强调，要优化人大常委会组成人员知识结构和年龄结构；2012年党的十八大明确强调，要健全国家权力机关组织制度，优化常委会、专委会组成人员知识和年龄结构，提高专职委员比例，增强依法履职能力。党中央的这些要求都对人大代表和人大常委会组成人员的实际构成产生了重要影响。

2．人大监督主体的素质和能力得到提高。各级人大常委会定期开展法律知识讲座，从2005年开始由全国人大到地方人大有计划、大规模地开展了代表履职培训和专题培训，加之日益经常化的人大代表履职实践，使人大代表和人大常委会组成人员的监督意识、监督能力和整体素质有了提高。

3．人大监督主体在监督活动中逐渐明晰，人大监督法律关系中的内部和外部职责逐步明确。如人大常委会主任会议、人大专门委员会、常委会工作委员会等组织机构在人大监督工作中起重要作用，但不是法定的人大监督主体，不能独立行使人大监督权；又如，在人大常委会组织开展的执法检查中，“一府两院”及其有关部门负责人可以参加检查，以便了解情况、听取意见、处理问题，但不应是检查组成员。

（三）人大监督规则之变

人大监督制度规范体现在中央立法与地方立法、立法与制度建设等层面，总的趋势是在探索实践中规范，在规范中完善发展。

1．中央立法。从1982年《宪法》、1982年《全国人民代表大会组织法》、1989年《全国人民代表大会议事规则》、1987年《全国人民代表大会常务委员会议事规则》、1979年《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（1982、1986、1995、2004年修正），到全国人大出台关于监督工作的若干决定（1993年全国人大常委会《关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》，1999年全国人大常委会《关于加强中央预算审查监督的决定》，2000年全国人大常委会《关于加强经济工作监督的决定》），再到2006年出台《各级人大常委会监督法》，我国人大监督法律制度已经基本形成。

2．地方立法。我国地方人大监督法律制度的形成，主要集中在上世纪80年代中后期（截至2002年10月有地方监督法规113件）和监督法出台后2008年实施前这两个时期，大体经历了地方法规规定的监督制度、监督法出台过程中的清理、地方法规完善三个阶段。立法形式大多表现为综合立法，如监督工作条例；也有单项立法，如执法检查条例、评议工作条例、个案监督规定等。

3．与立法并行的监督制度建设。没有立法权的地方人大及其常委会依据法律、法规的有关规定，先后制定和修改了一大批有关监督工作的决定、办法、规定、意见等，成为我国人大监督法律制度的有益补充。

（四）人大监督方式之变

从人民代表大会的监督方式来看，法定的监督方式主要有：（1）听取和审查本级人大常委会和本级人民政府、人民法院、人民检察院的工作报告；（2）审查和批准本行政区域内国民经济和社会发展计划、预算及其执行情况的报告；（3）改变和撤销本级人大常委会不适当的决议；（4）撤销本级政府不适当的决定和命令；（5）质询、罢免和特定问题调查。从实践来看，过去地方人大会议主要是听取和审议几个常规工作报告，现在发展到有的地方人大会议听取和审议某个方面的专项报告，有的地方人大会议对“一府两院”及有关部门的工作进行民主测评或者满意度测评；过去批准报告的决议几乎“一致通过”，现在偶尔“被否决”；20世纪80年代常见的质询、罢免等严厉监督方式，现在鲜有运用。

从人大常委会的监督方式来看，从视察发展到执法检查和跟踪监督，从听取和审议报告（简称“一听二看三通过”）发展到工作评议、述职评议（简称“两评”），从个案监督发展到“类案”监督，从专题调研发展到专题询问，从多种监督方式发展到监督法规范为“七种法定监督方式”：（1）听取和审议“一府两院”专项工作报告；（2）审查和批准决算，听取和审议计划、预算执行情况的报告和审计工作报告；（3）组织执法检查；（4）规范性文件备案审查；（5）询问和质询；（6）特定问题调查；（7）撤职案的审议和决定。现在，人大常委会的监督由“两不搞”（不搞述职评议、不搞个案监督）转到“两加强、两改进、两调整、两落实”。“两加强”：加强对计划、预算执行情况的审查和监督工作；加强对规范性文件的备案审查工作。“两改进”：改进听取和审议专项工作报告的工作；改进执法检查工作。“两调整”：将原来的述职评议调整为听取和审议专项工作报告和工作评议；将原来的个案监督调整为听取和审议专项工作报告和做好信访工作。“两落实”：落实常委会行使职权的情况要向本级人大代表通报的要求；落实常委会行使职权的情况要向社会公开的要求。

（五）人大监督细节之变

人大监督的细节变化主要体现在《监督法》实施后带来的新变化：监督工作有序开展——制定年度计划，监督工作重点突出——围绕中心和大局选题，监督工作方式创新——预算监督、规范性文件备案审查、专题询问等，监督工作注重实效——更加关注人民群众普遍关注的重大问题，关注民生问题，扩大代表参与，监督工作更加公开透明。

二、人大监督工作未来之展望

回顾现行宪法颁布实施三十年来的历史进程，总体来说我国的人大监督制度不断完善和创新，有很大的进步，但是与人大及其常委会的职权相比，监督权的行使仍然是人大工作中的一个薄弱环节，仍然需要在新形势新阶段继续探索和完善。我们有理由相信，随着我国政治体制改革和民主法治建设的深入推进，人民代表大会制度的不断完善，必将进一步健全和完善国家权力机关组织制度和运行机制。在这个过程中，我国的宪法监督制度、预算监督制度、重大事项监督制度必将得到进一步完善和发展；随着人大代表的代表意识进一步增强，人大代表素质进一步提高，人大常委会组成人员年龄结构和知识结构进一步优化，人大监督工作必将得到有效加强。

（一）今后地方人大监督工作的总体思路

今后地方人大监督工作的总体思路应当是：围绕中心、服务大局，突出重点、关注民生，注重实效、促进发展。通过人大及其常委会依法行使监督权，推动科学发展，保障改善民生，促进社会和谐稳定，维护社会公平正义。

作为监督者，人大及其常委会要做到“八个字”：有为、有序、有度、有效。“有为”，即有所为有所不为，以为立位，以为立威；“有序”，即有计划有步骤地进行，使之符合法定程序；“有度”，即既要有监督力度，又要考虑被监督者的可承受程度；“有效”，即监督要有实实在在的效果，防止走过场、搞形式主义。

（二）今后地方人大监督工作的努力方向

1．深化监督认识。一是各级人大及其常委会自身要强化对人大监督制度的认识，准确把握人大监督的定位，把握人大监督工作的新要求；二是各级党委要升华对人大监督制度的认识，支持和保证人大及其常委会依法行使监督权；三是各级人民政府、人民法院和人民检察院要深化对人大监督制度的认识，自觉依法接受监督；四是社会公众要加强对人大监督制度的认识，营造良好的社会环境。

2．完善制度规范。通过完善地方立法和地方人大及其常委会的议事规则、监督制度等，着重在监督的计划、动议、调查、视察、检查、审议、询问、质询、测评、表决、反馈、跟踪检查、问责等环节完善监督程序，保证监督效果。同时，应当通过制定包括规范地方各级人民代表大会监督在内的“大监督法”来进一步完善人大监督制度。

3．加强能力建设。要进一步提高人大代表的素质，优化人大常委会、专委会组成人员的知识和年龄结构，提高专职委员比例，提升地方各级人大及其常委会组成人员的责任意识和履职能力。着重提高监督主体审时度势、把握大局的能力，体察民情、见微知著的能力，依法表达、民主议事的能力，审查纠偏、建言献策的能力。

4．实施监督公开。要增强人大监督工作的透明度，按照监督法的规定，将监督计划、监督事项、监督过程和监督结果向社会公开，让老百姓关心、支持和监督人大及其常委会更好地履行监督职责。

（三）今后地方人大监督工作的重点领域和创新空间

1．更加注重对法律法规实施的监督，保证法律法规的正确实施。进入法律体系完善阶段，法律法规的有效实施将成为主要矛盾。执法检查将成为保证法律法规实施的重要监督方式。执法检查的具体方式方法，应当做到“学”——学习法律法规、“查”——开展执法检查、“审”——会议审议执法检查报告、“改”——跟踪督促落实“四位一体”。

2．更加注重对经济社会发展重大事项和民生问题的监督，确保改革发展的正确方向。按照“抓大放小”的原则，围绕关系改革发展稳定大局的重大问题和涉及群众切身利益的民生问题，突出监督重点，依法开展监督。只有这样，监督工作才能取得实效。

3．更加注重计划、预算的审查监督，推动公共预算监督取得新的进展。在我国，国民经济和社会发展计划是对国家或者一个地区经济社会发展各项内容所作的分阶段的具体安排，体现党和国家的方针政策，规定着经济社会发展的方向、规模、结构、速度和比例关系，关系到经济社会的发展走向和质效。因此，应当更加重视对计划的审查监督。在现代国家中财政监督被视为议会监督的“核心”。党的十八大报告强调：“要加强对政府全口径预算决算的审查和监督。”目前的监督主要是对政府公共预算的监督，下一步还应加强对政府性基金预算、国有资本预算和社会保障预算的监督，要在这方面探索和总结经验。

4．更加注重对规范性文件的备案审查监督，解决规范性文件“不适当”的问题。做好备案审查工作，小而言之是给文件进行“体检”，防止“文件违法”、“文件打架”；大而言之是维护法制统一，维护公民、法人和其他组织的合法权益，维护社会公平正义，从而有利于从制度上、法律规范上保障和促进经济社会科学发展。在工作中，要进一步明确备案审查工作的主体、范围、机制和程序。尤其是要明确对规范性文件“如何审查”和“审查什么”的问题，在审查内容上，做到合法性审查和合理性审查相结合；在审查方式上，做到主动审查与被动审查相结合；在职责分工上，做到专（工）委与专门工作机构相结合；在审查结果处理上，做到自行纠正与依法撤销相结合。在审查过程中要坚持依法审查，认真研判，充分论证，不能局限于书面和条文审查。要加强沟通机制，审慎运用撤销程序，真正使备案审查工作的监督效用落到实处。

5．更加注重提高人大及其常委会会议审议监督的质量，增强监督实效。人大及其常委会的工作特点是集体行使职权，基本方式是召开会议，法定表达方式是“决议、决定”、“审议意见”和“建议、意见、批评”。因此，要切实提高人大及其常委会会议，尤其是人大常委会会议的审议质量和效果。要解决好三个问题：（1）“审什么”——选题，按照监督法的规定，围绕关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，从“六个途径”来选择确定监督的议题；（2）“怎么审”——“三专”或“四专”相结合，把专题调研、审议专项工作报告、专题询问、专项工作评议相结合，促进专题询问工作常态化；（3）“审了之后怎么办”——作出决议或者决定，或者形成审议意见，并且抓好决议决定的贯彻落实、审议意见处理情况的跟踪督办。

最后，人大监督制度在我国整个监督体系中具有重要的地位和作用，人大监督是具有最高法律效力的监督，但人大监督不是万能的，不可能解决所有的问题，它必须和党的监督、舆论监督、民主监督、群众监督等其他的监督制度一起共同发挥作用，才能更好地推进我国的民主政治建设。

（责任编就：赖伟能）

[1] 湖北省人大常委会副秘书长、法规工作室主任，中南财经政法大学硕士生导师。

[2] 彭真：《第六届全国人大常委会第一次会议上的讲话》，载《人民代表大会工作全书》，中国法制出版社1999年版，第1013页。

[3] 同上。

[4] 彭真：《第六届全国人大常委会第二十一次会议联组会上的讲话》，载《人民代表大会工作全书》，中国法制出版社1999年版，第1031页。

[5] 万里：《第七届全国人大常委会第一次会议上的讲话》，载同上书，第1043页。

[6] 乔石：《首都各界纪念人民代表大会成立四十周年大会上的讲话》，载同上书，第1061页。

[7] 李鹏：《第九届全国人大常委会第二次会议上的讲话》，载同上书，第1075页。

[8] 吴邦国：2005年3月9日在第十届全国人民代表大会第三次会议上所作的全国人大常委会工作报告。

[9] 同上。