第一章
引言

第一节
研究背景与问题的提出

1978年开始的市场经济改革极大地改变了中国的经济面貌。过去三十多年，中国以高于9%的年均增长率从中央计划经济转型为新兴市场经济。学术界对中国转轨进程中的高速经济增长形成的一个基本共识是，地方政府在经济发展过程中起到了非常重要的作用（陶然等，2009）。地方政府在进行基础设施建设、扶持本地企业发展、吸引外来投资，甚至在改革早期阶段直接参与企业投资和管理等方面都发挥了不可或缺的作用。考虑到过去三十多年中国经济转轨过程的不同阶段，无论是中央-地方关系还是政企关系都发生了巨大变化。一个值得从学术上进一步讨论的问题是，这些关系及其变化如何塑造了中国地方政府的行为，并使其在不同时期保持了发展本地经济的强大动力。

中国经济自改革开放以来保持了三十多年的高速增长，被誉为“增长奇迹”。在这三十多年的经济增长进程中，中国地方政府在地区的经济增长中扮演了一个非常重要的角色，地方政府之间的竞争体制是中国经济增长奇迹的一个重要制度安排（Lin and Liu，2000；Jin et al.，2005）。地方政府在最大化本地财政收入的激励下会进行保护市场的改革（Qian and Roland，1998），对经济发展施以援助之手，甚至会主动为外来投资提供各种优惠政策。除财政激励之外，地方官员还面临政治晋升的激励，以GDP增长为主的官员政绩考核方式强化了地方政府为经济增长而竞争（Li and Zhou，2005；张军和周黎安，2008）。它们那种寻求一切可能的投资以推动地方经济发展的热情在世界范围内也是罕见的。近年来，理论界常常出现“中国模式”这一提法并引起热议。张五常（2010）提出县级竞争是目前为止最好的制度，将政府主导的、地方政府间互相竞争的经济发展模式视为中国增长奇迹的主要原因。英国Economist杂志将中国发展模式归结为以政府为主导的国家资本主义。世界银行《2030年的中国》的报告则对国企垄断等政府主导经济的行为提出了质疑。在经济转轨过程中，政府所扮演的角色受到经济学家的普遍关注。Fan et al.（2011）指出，地方政府对于企业活动的严重干预是新兴市场的共同特征。政府通过税收、监管和政府所有权等方式影响和控制企业从劳动力、土地、能源、基础设施、矿产和融资等各项投入到产出的诸多方面。在这种情况下，政府（官员）的质量就成为新兴市场中影响企业决策的一个关键因素。

Frye and Shelifer（1997）提出政府的“掠夺之手”与“扶持之手”的观点，认为政府既可以做坏事，也可以做好事。政府的职责具有多维度、多任务的特征且不可量化，政府目标需要考虑诸如消费者剩余、生产者利润、社会公正、环境污染等问题，这些都不免让政府对有政治关系的企业提出要求。在转轨经济与新兴市场下，中国的市场化发展程度，比如法律、法规等正式制度的设立与执行，不仅整体上未达完善，而且各地区之间也存在很大的差异。政府作为国家权力的垄断者和终极实施者，政府组织的质量高低不仅能够解释过去1000年里欧洲各国的兴衰（North，1981），而且能够解释过去几十年中世界各国经济增长的差异（Knack and Keefer，1995）。因而，如何提升政府组织的质量是经济学界和政策部门重点关注的问题。

中国改革中的一个极其显著的特征是各级地方政府深入地参与改革与经济发展。不同于联邦制，中国地方分权的最重要特征是地方政府控制着中国大部分经济资源。中国经济资源的控制权是在地方政府手中，而非中央政府手中（许成刚，2010）。地方政府全权负责本地区的经济改革，对地方经济发展负责，在其所在地区提供影响企业行为的立法与执法等公共政策工作。如何应对政府环境、处理与政府的关系，也就构成了企业战略决策和经营行为的重要方面（张建君和张志学，2005）。中国特色的财政联邦主义理论聚焦于地方政府行为背后的激励结构以及政府质量对经济发展的影响。在这个背景下，人们普遍关注中国地方政府质量与中国经济高速增长的可持续性的关联问题。

因此，要理解地方政府质量对经济增长的全面效果、为有关中国模式的讨论提供证据，不能跳过其中的行为主体——企业。从微观层面而言，长期经济增长是由企业进行研发投资、平均生产率提高，以及投入要素在企业之间的优化配置来实现的（Hsieh and Klenow，2010；Jones，2011）。如果地方政府质量促进了经济增长，那么必定是企业经营行为受到了地方政府提供的公共治理行为的影响。因此，理解地方政府质量对企业资本配置效率产生影响的微观机制，是深入讨论中国模式的基础。

在理论层面，近年来，集中在法律能够提供投资者保护、阻止内部人侵占股东权益、降低公司代理成本的法与金融的研究，虽然取得了很多成果，但这一研究主要强调传统的代理问题，即股权分散下所有者与经理人之间的委托代理问题（Jensen and Meckling，1976）和股权集中下的大股东与小股东之间的利益冲突问题（Shleifer and Vishny，1986），而忽略了公司层面与地方政府之间的代理问题。政府治理如何与公司内部人互动来影响公司财务行为的研究，在现有文献中没有受到足够重视（Durnev and Fauver，2008）。Stulz（2005）结合转型经济国家的制度特征，开创性地提出上市公司内部人（控制性股东）、政府（官员）与投资者间存在双重代理问题（Twin Agency Problems）。他构建了一个由政治家、公司内部人和小股东三人参与的模型，认为中小投资者作为外部投资者面临控制公司的内部人（对于股权高度集中的公司也即控股股东）的剥削，作为全部投资者，他们共同受到政府侵占或者帮助的影响，由此产生“双重代理问题”。第一重代理问题就是内部人利用公司资源牟取个人私利。由于政府官员会利用他们所掌握的政治权力通过财产征收、推动有利于自身的立法保护、禁止某类活动、索贿以及税收再分配等手段来侵占公司利益或者利用“扶持之手”来帮助企业。因此，公司存在政府（官员）和公司所有投资者之间的第二重代理问题，即政府控制下的自由支配公司资源（Stulz，2005）。当公司面对政府侵占或者帮助时，内部人可能会采取行动应对这种侵占风险或者帮助机会，这会影响到公司的治理结构和财务行为，因此，公司的财务决策镶嵌于公司的双重代理分析框架中。结合中国的制度背景，在转轨时期，中国上市公司所处的体制背景突出表现为，地方政府对企业行为存在或大或小的影响。因此，要理解中国公司的发展，有必要从国家代理问题的角度，结合地方政府的因素来分析。

在双重代理问题视角下，上市公司首先面临的是内部人（控制性股东）与投资者间的第一重代理问题。中国作为转型经济国家，政府行为和制度环境还处于不断规范的过程中，在第二重代理问题中，地方政府行为影响内部人的治理动机和财务决策。李稻葵（2002）认为影响经济发展的一个根本因素是这个国家官僚体制的效率与质量。而政府治理水平主要体现在政府官员和政治家的决策在多大程度上有利于其服务的公民，并且这些决策是否以合法的和社会可接受的范式来执行（Fan et al.，2011）。政府通过征税、监管或许可审批等方式干预企业经营决策，特别在新兴市场中，政府通过对自然资源、人力资本和金融资本的控制显著影响企业资源配置（Shleifer and Vishny，1994；La Porta et al.，1999；Fan et al.，2011），从而使企业行为内生于地方政府质量水平。

公司治理作为解决现代公司所有权与控制权分离问题的制度安排，最近十几年来在全球范围内受到了理论界和实务界前所未有的关注。公司治理在很大程度上决定着公司的效率^[1]，也是现代市场经济的微观基础，对一国资本市场乃至整个经济的发展具有重要影响^[2]。

正当经济全球一体化的浪潮引领人们迈入一个崭新的千年之际，正当跨国公司以自己雄厚的经济实力和先进的管理制度谱写着“无国界”的乐章之时，一批又一批光彩夺目的企业巨星却在瞬间陨落，致使公司治理问题再度成为难解之谜。公司治理改革已成为一个被普遍关注的焦点问题。这一改革不限于某个特定地区或某些国家，而是一个全球性现象。在亚洲，不良的公司治理是导致1997年金融危机及其严重后果的一个重要因素；那些经受了危机影响的国家，迫切需要通过改革治理以重建市场信心，吸引外国投资者，并处理结构缺陷。在苏联及东欧国家的转轨经济体制中，公司治理欠佳被认为是私有化之后公司未能进行结构重组的重要原因。在这些国家，改革的重点是明晰产权、引入监督和制衡机制以制约公司内部人，并建立起合适的管理和制度框架（Tenev and Zhang，2002）。在成熟的市场经济中，各种公司治理丑闻的出现也形成了一定的压力，要求善待小投资者、增加透明度，以及更充分地披露信息。

尽管各国进行公司治理改革的原因不尽相同，但对公司治理问题的全球性的关注却反映了这样一个不断增强的共识，即作为在全球市场上的一种竞争优势，作为可持续增长和发展的一个重要组成部分，良好的公司治理对于保证市场秩序的完整性具有十分重要的作用。

20世纪90年代以来，经济全球化，尤其是资本流动的全球化，以及随之而来的资本竞争的加剧，使高质量的公司治理成了企业赖以生存和发展的关键因素。公司治理是公司潜在价值的源泉，而投资者愿意为治理质量好的公司支付更高价格的原因，就在于公司治理对公司价值具有决定性的作用。上市公司为了改善治理质量和提升公司绩效，积极践行公司治理改革，探索公司治理的优化路径，提高治理效率。Bruno and Classens（2006）认为，有关公司治理改革路径的理论和经验研究，主要是从国家层面的法律制度和公司层面的治理实践两个维度展开。各国在保护投资者、加强资本市场监管等方面逐渐达成了共识，具体表现为对公司法、证券法等法律的修订，从而为公司治理优化奠定了制度基础。但是，新千年伊始，美国安然、世通、施乐等公司粉饰业绩，日本雪印食品公司骗取政府信用以及中国上市公司中名目繁多的关联交易、“掏空”等案件相继曝光，再一次引发了人们对公司治理问题的反思。

然而，传统上，公司治理研究主要关注治理结构与公司绩效之间的关系。虽然取得了很多成果，但这一研究思路忽略了治理结构背后更重要、更基本的因素，即公司所处的制度环境。由于公司总是处于特定的制度环境中，并且其行为倾向于趋利避害，适应所处环境，因此，公司治理结构在很大程度上内生于公司所处的制度环境。了解制度环境如何影响治理结构，应当是公司治理研究的基础（Williamson，2000；陈信元等，2004；夏立军和方轶强，2005）。

基于上述理论研究和现实制度背景需求，本书从微观层面企业资本配置效率的视角，运用经验研究的方法，重点分析和检验政府质量、公司治理与企业资本配置三者之间的逻辑关系，以作为政府部门制定政策的参考，具有较强的理论意义和现实价值。

[1] La Porta，Rafael，FlorencioLopez de Silanes，Andrei Shleifer，Robert Vishny，“Investor Protection and Corporate Valuation”，Journal of Finance，2002，57：1147—1170.

[2] Berkowitz，D.，K. Pistor，Jean-Francois Richard，William Davidson，Economic Development，“Legality and the Transplant Effect”，Working Paper，2001，No.410.