四、政策建议

尽管政府不断提高社会救助的财政投入，以及不断完善社会保障体系的法律法规，但是在深化转型期，政府应当进一步改革社会救助体系，明确自身与其他部门的角色定位，尤其是探寻与社会组织之间更科学的合作思路。只有这样，才能充分发挥民间组织的前瞻性、专业性和效率，在服务层面上更好地满足弱势群体的多样化需要。具体来说，有以下几项建议。

第一，应当明确政府为社会救助的首要责任主体。社会救助是居民生存权的基本保障，生存权和发展权是现代社会公民的基本权利，获取社会救助是公民的一项基本权利，这同时也是国家职责的一种体现。为此，必须承认政府是社会救助事业最主要的承担者，不论是发达国家还是发展中国家皆是如此。另一方面，社会救助的基本内容涉及最低生活保障、医疗、住房、法律、农村救济性扶贫、社会互济、孤寡病残救助、贫困户救助、失业救助以及灾害救助等一系列内容^[1]，要对这些救助项目在全社会范围内进行资源的调配，亦只能通过政府力量才能够实现。作为掌舵者的政府应当履行好其在宏观层面的职能，如政策制定、规章制度、保障公平、保证服务的连续性或稳定性，以有效促进社会公平^[2]。

第二，需要充分发挥社会力量在社会救助事业中的积极作用。社会救助方式可分为制度性和非制度性方式两种，制度性救助方式主要为城乡最低生活保障制度、灾害救助制度及专项救助制度，这构成了国内社会救助的主要内容。而非制度性救助方式是由民间和社会团体组织的各种社会救助活动组成，是一种社会资源的调动、社会支持网络构建的过程，是社会救助体系中不可或缺的重要主体之一。^[3]随着社会救助对象需求的多样化，要鼓励民间社会救助事业的发展，以民间救助作为政府救助的有力补充。应当借鉴国外经验，通过政府购买服务的方式，促进各种公益类社会组织的发展，如德国通过立法规定，社会救助要坚持政府与民间合作的原则，联邦救济法不得侵犯教会、宗教团体、民间组织的地位与活动，社会救助实施机构在与各团体机构合作时，应考虑到其独立性，互相取长补短，并支援民间团体。^[4]民政部门可通过登记注册、工作指导和检查监督等途径，加大对社会救助类社团和基金会等民间组织的培植力度，积极引导民间组织参与发展社会救助事业^[5]。

第三，现代社会救助模式的转变，要求政府与社会组织之间在救助工作的开展上相互协作，各有侧重。例如，政府救助对象可偏重于绝对贫困人口，社会组织救助对象可偏重于相对贫困人口。^[6]随着社会经济的发展，国内绝对贫困人口数目在逐渐减少，但相对贫困人口数目增长迅速。相对贫困者一般能保证基本的生存，因此在救助中容易被忽视。当前主要发达国家的社会救助不仅体现在绝对贫困的救助上，相对贫困也成为各国社会救助的主要领域。例如在日本社会救助分为两个层次，一是绝对贫困，即指维持生命所需要的最低限度的吃穿住等条件，二是相对贫困，指享有和当地生产力水平发展相适应的最少的消费资料和服务，是一种相对于其他居民才有的贫困感。美国社会救助也分为不同的受助主体，即特殊群体和具有可行能力的但不足以满足其最低生活需要的一般人。^[7]从这些国家的经验出发，国内的社会救助制度在设置上应当越来越重视相对贫困群体的救助工作^[8]。在社会救助中对申请者条件裁定的可操作性和对申请人数数量的控制需要依靠政府的制度化力量才能实现，而这些申请者主要为绝对贫困人口。

相比之下社会组织对救助者往往没有硬性门槛，在救助对象的选择上灵活性和自主性更强，因此能够在相对贫困人口上采取更有目的性的偏重。双方在这种救助对象类型上的侧重能有效实现救助人群范围的扩大。另一方面，政府需要承担保证生存的基本物质性救助，而社会组织可着力于提供发展型的服务性救助^[9]。传统的救济一般是事后补救性措施，不能从根本上解决被救助者的贫困状况。随着社会转型时期社会问题的日益凸显，人们逐渐认识到仅仅靠单纯的物质救助并不能从根本上解决贫困问题，更不能改变被救助者自身的能力。为此，必须从消极、单一的补救型社会救助向积极，多元的发展型社会救助转变，把社会救助和人的发展及社会发展结合起来，这是发展型社会福利所提出的要求。国内现行社会救助体系中绝大多数都是物质性救助，而服务救助、精神救助等非物质救助形式还没被广泛采用，要在物质救助的同时，针对精神贫困、社会资源贫困、社会权利贫困等现象，进一步提供心理援助、权益维护、支持网络构建等非物质性救助方式，改变基本救助理念和基本目标，把单纯的物质救助发展成为多元化救助，以期在保证被救助者基本生活的同时，注重人的发展^[10]。国家财政投入的有限性使政府提供的救助往往只能满足受助对象的基本需求。社会组织的优势则在于扎根社区、更擅长于服务而非物质的提供、服务领域多元化、对救助对象的需求更加敏感，提供的救助内容可以根据组织的宗旨不同而采取多样的服务。政府与社会组织的相互协作可以实现救助内容单一性和多样性的互补，扩大了救助可以提供的服务内容。另外，可以大力发挥社会工作在社会救助中的作用，社会工作对于社会救助的意义在于它的价值观和科学方法。坚持社会工作的价值观，运用社会工作方法能够更加贴近救助对象，了解其需要并为其服务，从而取得更好的救助效果^[11]。

[1] 时正新：《中国社会救助体系研究》，中国社会科学出版社2002年版，第4—5页。

[2] 刘传铭：《中国政府与社会组织在社会救助领域建立新型合作关系的路径选择》，《首都经济贸易大学学报》2011年第6期，第28—34页。

[3] 周沛、陈静：《新型社会救助体系研究》，《南京大学学报（哲学·人文科学·社会科学版）》2010年第4期，第141—149页。

[4] 时正新：《中国社会救助体系研究》，中国社会科学出版社2002年版，第250页。

[5] 林闽钢：《中国社会救助体系的整合》，《学海》2010年第4期，第55—59页。

[6] 刘传铭：《中国政府与社会组织在社会救助领域建立新型合作关系的路径选择》，《首都经济贸易大学学报》2011年第6期，第28—34页。

[7] 杨成波、苏秋阳：《发达国家社会救助的实践经验及启示》，《理论月刊》2011年第7期，第157—159页。

[8] 周沛、陈静：《新型社会救助体系研究》，《南京大学学报（哲学·人文科学·社会科学版）》2010年第4期，第141—149页。

[9] 刘传铭：《中国政府与社会组织在社会救助领域建立新型合作关系的路径选择》，《首都经济贸易大学学报》2011年第6期，第28—34页。

[10] 周沛、陈静：《新型社会救助体系研究》。

[11] 王思斌：《转型中的中国社会救助制度之发展》，《文史哲》2007年第1期，第121—126页。