一、导论

自改革开放，尤其1999年以来，随着中国转型期社会问题日益复杂，困难群体规模不断增加，社会救助受到民政部门工作者、社会政策学者和社会工作实务者广泛的关注。在社会政策学科领域，国际上对“社会救助”（social assistance）这个概念并没有固定而统一的界定。^[1]但是，一般具有三个基本特征，以便区别于面向劳动者的社会保障制度。第一，明确的针对性。根据Howell^[2]的观点，社会救助的目标群体是因为各种原因（譬如失业、伤残）被隔绝在劳动力市场以外，因此陷入贫困难以维持最低生活水平的个人或家庭。第二，以资格审查，或称家计审查（means-test）的方式，实施一定的准入门槛。根据Gough等学者^[3]对经济合作与发展组织（OECD，简称经合组织）成员国社会救助制度的分析，中央或地方政府会依据一定的标准和程序，调查个人或者家庭的收入，以此确定是否予以满足其最低生活需求的现金、实物或者其他形式的帮助。第三，政府必须承担重要责任。根据香港学者Leung的观点^[4]，社会救助的资金主要来自政府的公共财政支出。根据各国最近二十年的实践，尽管社会其他组织或个人以不同方式支持社会救助项目有利于提高救助的效率和力度，但是政府必须承担社会救助的出资责任。综合上述三点可见，社会救助是整个社会保险制度体系（social assurance，或social protection system）中最后一道安全网，政府对此承担重要责任。它是有针对性地面向低收入的老弱病残及其他弱势群体，无偿为其提供金钱物资救助的一种基本生活保障制度。

对中国社会救助制度的讨论，目前存在两个主要问题：（1）学术界相关的研究整体上滞后于政策实践。进入21世纪，中国社会救助制度快速发展^[5]：从城镇覆盖到农村，从单向度脱贫向综合性救助体系发展。目前中国的社会救助制度，主要包括城镇最低生活保障制度（简称低保）、下岗职工基本生活保障制度、乡村扶贫政策、灾害救济、城乡福利院以及其他社会救助措施（例如疾病医疗、子女教育费用减免、房租减免等）。但是，社会政策研究者更关注面向劳动者的各项社会保险制度（即常说的“五险一金”）；对面向没有工作、处于贫困的低收入群体的社会救助制度则关注不够，这导致基于政策实践所作的分析和理论研究非常缺乏，反而是民政部门的工作人员在介绍政策经验。（2）学者们对社会救助制度的关注通常集中在其存在的问题，并且匆忙提出相应的政策建议。但是，对社会救助的发展缺乏细致的梳理，包括不同阶段的特点、问题和变化原因。

针对上述两点不足，本文主要有两个目的。第一，认真梳理新中国成立至今的社会救助体制，包括每个阶段的特点、存在的问题以及变化的原因。第二，基于转型期中国社会需求多元化的特点，探讨转型期中国社会救助体制的发展趋势和未来方向，以便为社会困难群体提供更好的帮扶服务。

本文的核心观点是，中国社会救助体系正在从政府单一主导，发展成为社会组织积极参与的多元治理格局。新中国成立后，政府是社会救助的主体，关注解困济贫和紧急救灾。但是，随着社会问题日益复杂棘手，弱势群体需求日趋多样化，单纯依靠政府为低收入群体排忧解难，难以做到高效专业，面面俱到。从国外社会政策理论和实践来看，欧洲福利国家提倡用“福利混合”^[6]（the welfare mix）的视角和思路，不同类型的部门和组织之间相互配合，设计出一套适合本国实际情况的社会保障制度，包括服务（service）、融资（financing）和监管（regulation）。其中强调第三部门（包括慈善和志愿性团体、其他类型的社会组织）在提供高效、专业化和有针对性的服务上，能够发挥重要作用。最近几年，福利混合的理论已经引起一些中国社会政策学者的关注^[7]，他们开始探讨用混合福利模式的思路去发展现代社会保障体制，代替政府大包干的传统思路。这需要重新定位政府、企业、第三部门和家庭的责任、权利及彼此关系。尽管学者们对社会救助体系关注得不够，但是从已经出现的社会救助实践来看（譬如针对尘肺病工人实施医疗救助的大爱清尘项目，壹基金对罕见病儿童实施的医疗救助项目，针对西部贫困儿童的免费午餐项目），各类型的社会组织积极提供各种服务，并且参与资金筹措和集结调配资源。这些都说明转型期的社会救助体系已经呈现参与主体多元化的趋势和特点。下一步亟须从理论和政策实践出发，厘清其他部门（尤其是社会组织）与政府的关系。通过社会组织的加入推动社会救助体系的深化改革，实现良好的多元治理格局。所以，未来的中国社会救助体系应该具有三个主要特点：以实现个人发展为目标的综合性救助，以多元治理格局为实现方式，最终达至整体社会公平、城乡一体化的社会救助体系。

[1] Ian Gough，“Social Assistance in outhern Europe.” South European Society & Politics 1.1（1996）:1—23.

[2] Fiona Howell，“Social Assistance: Theoretical Background.” Social Protection in Asia and the Pacific.Manila: Asian Development Bank（2001）:257—306.

[3] IanGough, et al.“Social Assistance in OECD Countries.” Journal of European Social Policy 7.1（1997）:17—43.

[4] Joe Leung，“The Emergence of Social Assistance in China.” International Journal of Social Welfare 15.3（2006）:188—198.

[5] 1999年9月28日，国务院正式颁布《城市居民最低生活保障条例》。条例的颁布和实施，标志着中国城市低保制度正式走上法制化轨道，也标志着这项工作取得突破性重大进展。

[6] 关于国外学者对混合福利概念的介绍和分析，可以参考Martin A.Powell, ed.Understanding the Mixed Economy of Welfare.Policy Press，2007；Helmut Wintersberger, Shifts in the Welfare Mix.Ed.Adalbert Evers.Vol.1.Campus-Verlag，1990；Joachim Vogel,“The European‘Welfare Mix’：Institutional Configuration and Distributive Outcome in Sweden and the European Union.A Longitudinal and Comparative Perspective.” Social Indicators Research 48.3（1999）:245—296。

[7] 关于国内学者对混合福利概念的介绍和分析，可以参考彭华民：《福利三角：一个社会政策分析的范式》，《社会学研究》2006年第4期，第157—168页；彭华民、黄叶青：《福利多元主义：福利提供从国家到多元部门的转型》，《南开大学学报（哲学社会科学版）》2006年第6期，第40—47页；郑功成：《中国社会福利改革与发展战略：从照顾弱者到普惠全民》，《中国人民大学学报》2011年第2期，第47—60页；郑功成：《现代慈善事业及其在中国的发展》，《学海》2005年第2期，第36—43页；〔英〕马丁-鲍威尔：《理解福利混合经济》，钟晓慧译，北京大学出版社2011年版；郭巍青、江绍文：《混合福利视角下的住房政策分析》，《吉林大学社会科学学报》2010年第50（2）期。