前言
本报告的主旨
当前，美国最严重的消防安全问题，恰恰就是公众对消防安全问题漠不关心、置若罔闻的冷漠态度。每年，火灾都会造成惨痛的人员伤亡和巨大的财产损失，但这绝不能成为我们听之任之、逆来顺受的理由。事实上，有很多措施——而且通常是非常简单易行的措施，可以有效预防火灾发生，并大幅减少火灾损失。
可供本委员会使用的统计资料极为有限，用“贫瘠”来形容最为贴切。但即便如此，仍然可以粗线条地勾勒出美国的火灾概况：每年，约有1.2万名美国人死于火灾，而火灾破坏和消耗的社会资源则超过110亿美元——介于犯罪和产品安全事故之间，已经到了骇人的程度。但如此严重的问题，却至今仍未把美国人从“火灾与我无关”（It will never happen to me.）的盲目自信中唤醒。
在本委员会于华盛顿市举行的听证会上，一名因玩火酿成火灾而被严重烧伤的男孩的父母，痛切地陈述了火灾给他们带来的巨大伤痛：火灾发生时强烈的惊慌恐惧，在急救室外焦灼等待时的心急如焚，长达数周隔离治疗期间骨肉分离的内心煎熬，植皮整形手术期间孩子的极度痛苦和无助挣扎，触目惊心的赫赫伤疤……而这还仅仅只是一个开始，漫长的后续治疗更是让人感觉仿佛要跌入无尽深渊。见微知著，这个孩子及其家庭的遭遇，只是全国每年约30万火灾受伤者的缩影，类似的悲剧和痛苦随时可能发生在每个美国人身上。因此，可以说美国的火灾形势十分严峻，解决这一问题已经刻不容缓。
经过深思熟虑，本委员会发现了诸多被忽视的消防安全问题——长期以来，美国社会对这些问题或者熟视无睹，或者认为根本“无力解决”。显然，要想修补这些疏漏，并切实扭转美国社会对消防安全的漠视态度，联邦政府的深度介入必不可少。
我们强烈地感到，火灾防控工作仍应主要是地方事权[1]。长期以来，地方政府通过制定消防安全法规、购置消防装备、维持消防队运行，一直肩负着保护居民免受火灾危害的主要责任，今后也仍将如此。相比于联邦政府，地方政府更了解本地区的实际情况，可以更准确地把握当地的消防安全需求。本委员会认为，联邦政府在消防安全领域的职责定位，应当限定在以下方面：向州和地方政府提供技术与教育培训方面的支持，收集和分析全国的火灾信息资料，制定易燃材料的强制性法规，围绕重点问题组织开展技术研发，并对财力难以满足基本消防安全需求的地方给予财政支持。
上述职责涉及联邦政府[2]的多个机构，本委员会认为，有必要在联邦政府成立一个新机构，通盘考虑如何应对美国的消防安全问题，推动解决那些长期被忽视或者被认为“无力解决”的难题。为了更好地在不同层级的政府之间发挥协调作用，本委员会建议在住房与城市发展部[3]组建国家消防管理局（United States Fire Administration），在消防安全领域承担起向地方政府提供支持的职责。国家消防管理局的定位，绝非消防安全领域无所不能的“全能”机构，也不是要将目前各个联邦机构正在开展的所有技术研究和专项工作一股脑地加以归并整合，其职责和使命应当是围绕减少火灾损失这一核心目标，向有关的组织机构提供协调支持，使各类消防安全技术研究和专项工作更加系统化，形成合力，有序推进。这一综合协调机构的成立，将有助于更好地发挥各个联邦机构在火灾防控方面的专长和优势。
以下简要概括了美国面临的主要消防安全问题，这些问题既是本委员会的研究重点，也是国家消防管理局成立之后，应当重点推动乃至直接参与解决的关键问题。
（1）必须更加重视火灾预防。消防部门应当突破只限于灭火、救人的传统定位，将职能全面扩展到火灾预防领域，将更多的精力投入到防火工作中，包括对儿童开展消防安全教育，进入居民家庭开展防火检查以提高成年人的消防安全意识，强化防火规范的执行，监督建筑工程采取必要的消防安全措施，等等。国家消防管理局应当持续跟踪、评估上述火灾预防工作的实际效果，了解哪些措施在减少火灾事故、遏制恶性火灾方面最为有效。
（2）必须强化消防部门的专业培训。目前，各地消防部门的专业培训水平差异很大，良莠不齐。一方面，部分大城市的消防人员接受了极为完善的专业培训；另一方面，很多农村地区的消防人员却几乎从未受过任何培训。改进消防部门的专业技能培训，有利于提高灭火救援效能、减少消防人员伤亡，对于保障消防部门更好地履行火灾预防职能，意义尤为重大。
（3）必须全面开展消防宣传教育培训。绝大多数恶性火灾，都是由于对消防安全不关心、忽视身边的火灾危险等人为疏忽引起的。如果人们能够接受到消防安全培训，就有可能及时发现和消除设备故障等安全隐患，从而避免很多火灾的发生。即使万一失火，如果人们掌握了基本的灭火和逃生技能，就能够从容应对，很多的火灾伤亡也同样可以避免。
（4）必须改进建筑设计和材料选用，降低生活、工作环境的火灾危险。目前，虽然已经针对燃烧火焰的危险性开展了初步研究，并就部分材料的阻燃性能提出了一些要求，但总体而言，我们对于燃烧产生的烟和有毒气体危害性的认识还远远不够。具有讽刺意味的是，阻燃材料虽然可以延迟火焰的蔓延传播，但不完全燃烧又会产生大量致命的浓烟和有毒气体。为了真正杜绝使用那些具有严重火灾危险性的材料和产品，本委员会建议全面推行材料和产品的燃烧性能标签标识系统——这项工作应当由消费品安全委员会[4]承担，以保障消费者的知情权，让人们在购买产品时准确了解其火灾风险。同时，在设计阶段，也应当提前评估新材料、新产品、新建筑可能对使用者和周边环境构成的火灾风险。凭借全面细致的消防安全效能评估，可以准确辨识在材料、产品选用和设计环节存在的消防安全缺陷和火灾隐患，预防重大恶性火灾的发生。
（5）必须提高建筑物的消防安全水平。所有的高层建筑和人员密集场所，都应当安装自动喷水灭火系统。目前，美国还没有相应的经济激励措施，用以鼓励业主和经营者主动安装消防设施。很多地方甚至根本没有制定建筑规范和防火规范，很多养老院（nursing home）、残疾人福利设施缺少足够的消防安全保障措施。鉴于大多数火灾亡人都发生在住宅内，目前最为重要的一项措施，是鼓励公众在住宅内安装能够早期报警的火灾探测器。
（6）必须加强重要领域的技术研究。目前，有关火灾及其燃烧产物的基础研究严重滞后，已经成为阻碍火灾防控工作取得重大突破的瓶颈性问题，必须尽快在基础研究领域取得突破，以全面带动现代消防技术装备、烧伤和烟气中毒治疗、建筑火灾风险防控等方面的技术研发。
为推动解决上述问题，全国火灾防控委员会在本报告中向美国公众和有关机构提出了一系列的建议。这些建议涉及总统、国会、州和地方政府，以及产业界、行业组织和联邦政府的有关机构，并特别强调要设立国家消防管理局，以承担以下重要职责：
（1）开发综合性的全国火灾数据系统，为研究火灾规律和制定防控对策提供支撑。
（2）了解掌握政府和私营部门（private sector）组织开展消防安全研究的情况，促进消防科研信息的交流，鼓励各类机构在那些被长期忽视的领域开展研究工作。
（3）向州和地方政府提供分类拨款[5]，支持各地编制综合性的消防安全规划，改善消防装备，改进消防人员的教育培训。
（4）组建国家消防学院（National Fire Academy），为消防官员提供高级教育培训，支持州和地方政府开展消防业务技能培训。
（5）努力开展全民消防安全教育。
本委员会还建议，联邦政府的其他相关机构应当在各自职责范围内，推动落实消防安全措施。如：住房与城市发展部应当要求所有由联邦政府资助、投保和提供贷款保险的住房安装火灾探测和报警装置；卫生、教育与福利部[6]应当扩建烧伤专科医疗机构；国家卫生研究院[7]应当加强有关烧伤和烟气中毒的医学研究；农业部应当强化农村消防工作；国家标准局[8]应当深入开展有关消防安全的基础性工程技术研究。
如果上述工作能够得以全面实施，我们相信，未来美国的火灾损失每年可以下降5%，并在14年内降低到目前水平的一半——仅就火灾破坏和消耗的社会资源而言，这就意味着每年可以保护3.5亿美元的社会财富——这是联邦政府年度消防安全经费预算（1.53亿美元）的一倍多（有关的详细分析见第19章）。
本委员会的成员，分别来自消防部门、保险业、消防装备制造厂商、试验检测机构和其他关注美国消防安全问题的组织机构。作为专业人士，我们达成的一项基本共识就是，只有深入剖析目前美国消防工作存在的问题和缺陷，才能推动联邦政府采取切实有效的火灾防控措施。
本委员会的多数成员常年致力于改善美国严峻的消防安全形势，过去，我们确实曾对公众漠视消防安全的态度习以为常，但现在，我们坚信这是完全可以扭转的。我们也衷心希望，本报告能够增强公众的消防安全意识，从而成为扭转美国火灾形势的转折点。
[1] 根据《美国宪法》，美国作为宪政联邦共和制国家，实行联邦、州和地方的三级政府架构。《美国宪法》确定了联邦政府的结构和权力（包括州际贸易、国防、造币、移民及入籍、与外国签订条约等），并对州政府的职权作了基本规定；各州有州宪法，确定了地方政府的结构和权力。地方政府是指市、县、镇或学区以及特别区的政府，地方政府不论大小，相互之间没有隶属关系，实行广泛的地方自治。——译者
[2] 根据《美国宪法》，美国联邦政府由立法、行政、司法三个分支组成，通常所理解的“美国政府”是指联邦政府的行政分支，总统是行政分支的最高领导。——译者
[3] 住房与城市发展部（Department of Housing and Urban Development）成立于1965年，是美国联邦政府的内阁级行政部门。主要职责是制定和执行促进住房公平的法规制度，实施住房抵押保险、租房补贴、新建和翻建住房补助等住房保障计划，为老年、残疾、低收入和无家可归者等群体提供基本的住房保障，支持社区开发建设，并组织实施相关的政策和技术研究。——译者
[4] 消费品安全委员会（Consumer Product Safety Commission），美国联邦政府的独立管理机构。1967年，针对美国联邦政府在产品安全监管领域存在的职责分布碎片化、覆盖范围严重不足等问题，美国政府成立全国产品安全委员会（National Commission on Product Safety），研究扩大联邦政府对产品安全的监管范围。该委员会指出，决定消费品安全的根本因素，是生产企业在产品设计、加工制造过程中必须切实承担起保障产品质量和安全的主体责任。在该委员会推动下，1972年美国国会通过《消费品安全法》，授权组建了消费品安全委员会。——译者
[5] 分类拨款（bloc grants），指美国联邦政府向地方政府提供的援助拨款，只对款项用途提出原则性的要求，不具体指明接受者使用该款项的细目，以便于地方政府结合本地实际，采取灵活的支出模式。这一拨款方式的缺陷是，难以对资金使用效果进行绩效评价。与之相对的是“专项拨款”（grants），即联邦政府向地方政府提供援助拨款时，对款项用途和具体项目予以明确限定。20世纪60年代末，尼克松总统认为由于长期施行罗斯福总统的“新政”，联邦政府已经成为一个庞大而低效的官僚机构。1969年8月8日，尼克松在全国广播电视讲话中正式提出“还政于州”“还权于民”的“新联邦主义”（New Federalism），主旨是把一部分权力、资金、责任从联邦政府分流给州和地方政府，以加强州和地方在解决各种经济和社会问题中的作用。“新联邦主义”的主要政策工具，就是大幅度增加向地方政府提供的分类拨款额度。——译者
[6] 卫生、教育与福利部（Department of Health, Education, and Welfare），成立于1953年，美国联邦政府的内阁级行政部门。1979年拆分为教育部（Department of Education）和卫生与公众服务部（Department of Health and Human Services）。——译者
[7] 国家卫生研究院（National Institutes of Health），成立于1887年，目前隶属于卫生与公众服务部，是美国联邦政府在生物医学和卫生领域的主要研究机构，除自身承担一部分研究项目外，还负责向其他研究机构提供经费支持。——译者
[8] 国家标准局（National Bureau of Standards, NBS），成立于1901年，美国联邦政府商务部的下属机构，主要职责是确定美国的度量衡标准，制定工业制造、商业服务等方面的技术标准，并参与建筑防火、结构抗震等技术研究，同时也是美国的国家标准度量衡实验室。前身是1830年成立的财政部度量衡标准办公室（Office of Standard Weights and Measures）。1988年，改组为国家标准与技术研究院（National Institute of Standards and Technology, NIST）。——译者