第一节
建立国有资本经营预算的必然性

长期以来，我国对国有资本经营收支没有单列预算和进行分类管理，而是与经常性预算收支混合在一起，这种做法无法体现政府作为社会管理者和国有资产所有者两种职能及其两类收支活动的运行特征。随着我国实行社会主义市场经济和政资两种职能的逐渐分离，政府作为国有资产所有者，必须建立起独立于公共预算之外的国有资本经营预算来全面掌握经营性国有资本的收入、支出、资产和负债情况，以确保国有资本保值增值和再投资的有计划进行，已成为客观必然。

一、建立国有资本经营预算的必然性

（一）国有资本出资人充分发挥职能作用的需要

根据现有法律法规的规定，国资委作为国有资本出资人的代表，其职能应定位为对国有资本的监督管理，包括国有资本的产权监管、运营监管和国有资本总量与结构的调控管理，但不能直接干预企业的生产经营活动。国有资本经营预算反映的预算期内国有资本经营的目标，是国有资本经营计划的财务安排，是国资委职能作用发挥的基础。尽管学术界对国资委的角色定位存在不同意见，本书后面章节也对国资委的角色进行探讨，但这并不影响国资委在国有资本经营预算制度中发挥应有的职能作用。

（二）实现政府作为国有资本所有者的监管职能的需要

在市场经济条件下，按照政资分离的原则，政府公共预算的编制和实施体现着政府行使社会管理职能的需要；而国有资本经营预算则体现政府行使国有资本所有者职能的需要，其收入应主要来源于国家以国有资本所有者身份取得的各种国有资本收益，其支出必须用于国有资本的再投入。

（三）国有资本出资人加强对国有资本经营者约束与控制的需要

在目前国有资产管理的“两级三层”模式中，国资委与国有资本经营公司既是国有资本的出资人代表，又是国有资本的经营者。国资委要对国有资本运营公司的经营者进行约束控制，国有资本经营公司要对被其控制或参股公司的经营者进行产权约束。而约束与控制的一个重要手段就是分级建立国有资本经营预算。

（四）强化对国有资产的规范化管理的需要

国有资本所有权和经营权随着国有企业的改组和改制实现了分离后，政府与国有企业经营者之间就形成了一种“委托—代理”关系。由于信息不对称，代理人有可能发生损害所有者权益的“道德风险”。为了预防这种“道德风险”的发生，必须建立国有资本经营预算，以便对国有资本经营活动进行统筹规划，对国有企业经营者的业绩进行考核和评价，从而最大限度地减少“道德风险”，确保国有资本的保值增值。

（五）完善我国复式预算制度的需要

我国国家财政必须建立起包括公共预算、国有资本经营预算和社会保障预算在内的复式预算制度，以进一步转变和拓宽国家财政职能，增强财政宏观调控能力，强化预算约束。可见，建立国有资本经营预算乃是深化我国财政体制改革、促进我国复式预算制度不断完善发展的需要。

二、建立国有资本经营预算的现实意义

（一）推行国有资本经营预算是国有企业改革走向成熟的标志

新中国建立以来，国有企业首先实行“统收统支”的分配制度、企业奖励基金制度，以及实行了全额利润留成、基数利润留成加增长利润留成、利润上缴包干等多种利润留成办法。从1983年起，我国分两步实行利改税改革，把国有企业向国家缴纳纯收入的上缴利润分配形式改为向国家缴纳所得税、调节税等税收分配形式。20世纪80年代，还实行了国有企业基金制度、企业承包经营责任制等。随着经济体制改革的深入，国有企业改革的难度越来越大。因为国有企业改革是一项系统工程，国有资产的流失问题、国有企业微观经营机制的建立问题、国有企业退出中社会负担问题、社会保障问题等交织在一起，单方面推进改革难以奏效。例如，以公司的组织形式明确国资委的股东地位，但仍无法避免“廉价投票权”问题。目前，理论界和业务部门对国资委成立宗旨的共识为：一是解决国有资产所有者缺位，二是使政府的公共管理职能和出资人职能分开。笔者认为，国资委的成立解决了政府这个委托人的代表机构或主管部门，也确实有利于政府的公共管理职能和出资人的职能分开，在一定程度上改变了政府既是“裁判员”，又是“运动员”的处境。但国有资产的终极所有者是全体公民，目前这个所有者的缺位并没有解决。因为国资委是政府的特设机构，仍是官员在行使监督与管理的权利，仍然无法避免“廉价投票权”问题。为了搞好国有企业，我们应该重视国有资产的初始委托人缺位和两极体系链的“断裂”问题。国有企业改革的总体思路为：通过法律使国有企业按一定比例的红利上缴国家财政，在财政预算中建立独立于社会保障基金的“公民福利基金”，用于支持公民其他的福利保障事业，而不能够简单地把国有企业红利仅仅用于填补社保基金的欠账。红利的另一部分则应纳入国资委主导的国有资本经营预算，专门用于国有企业改制和国有经济的战略调整。推行国有资本经营预算将使政府与企业的预算约束由软变硬，企业对政府的依附关系能够得到解脱，企业将逐渐成为独立的市场主体，加快建立现代产权制度的步伐。

（二）国有资本经营预算是政府行使公共管理职能的重要手段

我国自1994年财税改革以后，国有企业的税后利润全部归国有企业集团所有，而不需要向政府上缴红利。当时这项政策规定是基于财政收入可以从国有企业税制改革中受益，以及国有企业财务状况普遍不佳等因素的考虑。国有企业集团不需要向政府上缴红利，并继续留存巨额利润，不仅易于造成重复建设、投资失控和盲目并购，也易于诱发企业家腐败和影响社会和谐的“垄断福利”等严重问题。况且，目前我国政府需要重新调整公共支出重点，提高教育和医疗卫生等许多社会服务的公平性和效率，而国有企业向政府上缴红利则可以促进这些问题的解决。以教育为例，2004年规模以上国有及国有控股工业企业利润总额为5311.88亿元，而同期农村义务教育学杂费的负担为845亿元。显然，若2004年政府能从这些国有企业所获得利润总额中拿出16%，就可以免除当年所有对义务教育阶段农村儿童的收费。可见，通过建立国有资本经营预算，区分国有资产出资人职能与政府公共管理职能，公共财政体制也可以名正言顺对基础设施、社会保障、文化科技等具有公共性领域的国有企业补充资本金，特别是对关系国计民生的重要行业和关键领域进行投入，体现政府行使公共管理职能手段的丰富。

（三）推行国有资本经营预算是完善社会主义市场经济体制的一项重要举措

长期以来，我国对国有资本经营收支没有单列计算和进行分类管理，而是与经常性预算收支混在一起，因而难以体现政府作为社会管理者和国有资产所有者两种身份、两种职能及其两类收支活动的运行特征。国有资本经营预算作为政府复式预算的重要组成部分，它不仅是政府以所有者身份将其所拥有或支配的经济资源用于资本性投入的收支计划，而且是实现政府经营管理职能和保证国有资本有效经营的重要手段。国有资本经营预算的试行，表明了自1994年税制改革以来，大多数国有企业都不向政府分红的历史即将结束。推行国有资本经营预算，有利于中央要求的“国有经济有进有退，有所为有所不为”，进一步优化国有企业资源配置，促进经济结构的合理调整和优化升级，提高国有资本的集中度和竞争力。国有经济布局结构调整将主要围绕规划和国有资本预算进行，国资委将对整体上市公司直接持股，目的是帮助国有企业尽快实现成为具有较强国际竞争力的大企业、大集团目标。推行国有资本经营预算，有利于对资产收益和产权变动等经营活动进行规范。分清税收收入和国有资产收益，有利于国有资本出资人加强对国有资本经营者的约束与控制，以抑制国有资产的流失，维护国有资产所有者应有权益。通过对预算执行情况和执行结果的考核，对国有资产经营管理行为的监督和考核，督促企业经营者负起国有资本保值增值的责任。推行国有资本经营预算，有利于坚持和完善基本经济制度，对进一步推动政企分开、政资分开，深化国有企业收入分配制度改革，增强政府宏观调控能力，合理配置国有资本，促进国有企业技术进步，提高国有企业核心竞争力，集中解决国有企业发展中的体制性、机制性问题，优化国有资产的规模、结构和运行状态，充分发挥国有经济对国民经济的主导地位和控制力与竞争力，都具有重要意义。