第三节 与相似概念的关系

国内外与公共服务概念在内涵、外延上相近、相似的用词、概念很多，许多概念边界不清，词义多解，极易混淆。如果不厘清它们之间的关系，势必对相关的研究和实践造成困难，因此，有必要对与公共服务相关的主要概念进行辨析。

1．公益事业

公益事业（public benefit undertaking）是使公众受益的有组织、有规模的非营利服务活动，也就是以公益性组织、机构为供给主体的公共服务。公益事业具有民间性质，常常与公益组织、慈善活动联系在一起。

2．公共事业

公共事业（public cause）是公共事业组织为实现满足公共需求的社会公益目的，利用国有资本或民间资本举办的社会活动。公共事业组织即除政府组织之外的公共组织，包括政府和民间举办的公共服务机构（事业单位）、公共企业，非政府组织等。

我国高校本科教育中有一个“公共事业管理”专业，其教学内容是社会性公共事务，实质就是公益事业。

3．社会事业

社会事业是中国各级政府举办的事业单位活动的总称。由于事业单位的主要定位是提供公共服务，因此社会事业是政府公共服务的重要组成部分。由于事业单位并非全部都是从事公共服务，而公共安全、公用事业等公共服务的重要内容并不被划为事业单位的工作范围，加之有的公共服务由行政部门直接提供，因此社会事业只是政府公共服务的一部分。20世纪以来，社会事业概念的使用越来越少。

4．社会福利

“社会福利”（social welfare）一词有三层意思，狭义的社会福利指社会救助或者社会保障（social insurance或social security），是一种主要由政府实施的公共服务类型或制度；中义的社会福利指与公众基本生活相关、具有普惠性的公共服务，又称公共福利，是国家和社会为实现人民福祉所做的各种制度安排和集体努力；广义的社会福利是福利经济学中的概念。在福利经济学中，福利是指一个人获得的效用或得到的满足，它不仅涉及物质生活的需要，而且包括精神生活的需要。福利分为个人福利和社会福利，个人福利包括经济福利和非经济福利，前者可用货币来衡量而后者不能。社会福利又称社会总福利、社会经济福利，则是指社会全体成员获得的效用或得到的满足感的总和，是个人福利的加总。社会福利最大化是对增加社会总福利的追求，是政府和市场的目标，既包含收入和财富的最大，也包括收入和财富在社会成员之间的公平分配。

总体来说，“福利”更多是从接受者获得的角度，“服务”更多是从施与方提供的角度。社会福利与个人和家庭生活关系密切，中义的社会福利概念与公共服务概念是一致的，其外延与公共服务大致相同或者略小。

5．公益服务

公益服务就是促进公共利益或者使公众受益的服务，因此公益服务就是公共服务。我国有的政府文件使用的“公益服务”概念，是作为事业单位提供的公共服务的专称。也就是说，这时是将公益服务作为公共服务的一个子概念。狭义的公益服务指公益组织、机构提供的公共服务。

6．社会服务

社会服务（social services）是公共部门为了满足公民中特殊群体的生存需求和特殊需求，干预他们出现的问题、提升他们的能力而进行的一种个人服务。社会服务通过对社会处境不利的困难群体、边缘群体、脆弱群体和问题群体的支持性项目，维护公平正义，预防和解决社会问题，实现社会融合和稳定。服务的实施人员主要是专业社会工作者、各类专业人员和志愿者。因此，社会服务是公共服务的组成部分。

7．社工服务

社会工作服务（social work service）是社会工作专业人才运用专业方法为有需要的人群提供的包括困难救助、矛盾调处、人文关怀、心理疏导、行为矫治、关系调适、资源协调、社会功能修复和促进个人与环境适应等在内的专业服务。社工服务是社会服务的重要组成部分。

8．慈善服务

慈善服务（charity service）是指非营利组织利用非公共资源向社会和个人提供的公共服务。这些非营利组织包括公益组织、社会服务机构、社会企业等。非公共资源主要是自然人、法人和其他组织基于公益目的捐赠的财产。

9．志愿服务

志愿服务（volunteer service）是指个人不以获取报酬为目的，志愿提供劳务帮助他人、服务社会的行为。志愿服务往往依托公益组织、公益机构进行。志愿服务不等于公共服务，只有当志愿服务具有公益性时，才属于公共服务。

10．政务服务

政务服务是一个中国特有的概念，是指政府在履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务职能时，与自然人和法人发生的交互活动。政务服务按事项性质分类可分为行政权力事项和公共服务事项；按服务层级分类可分为国家级、省级、市级、县级、乡级、村级（代办）政务服务；按服务形式分类可分为线上办理、线下办理、线上线下一体化办理的政务服务；按行政管辖分类可分为定点办理、跨地区通办的政务服务。

目前，我国面向自然人的政务服务主要有：生育收养、户籍办理、民族宗教、教育科研、入伍服役、就业创业、设立变更、准营准办、抵押质押、职业资格、行政缴费、婚姻登记、优待抚恤、规划建设、住房保障、社会保障（社会保险、社会救助）、证件办理、交通出行、旅游观光、出境入境、消费维权、公共安全、司法公证、知识产权、环保绿化、文化体育、公用事业、医疗卫生、离职退休、死亡殡葬、其他（含个体工商户，按照人类生命周期排序）等；面向法人的政务服务主要有：设立变更、准营准办、资质认证、年检年审、税收财务、人力资源、社会保障、投资审批、融资信贷、抵押质押、商务贸易、招标拍卖、海关口岸、涉外服务、农林牧渔、国土和规划建设、交通运输、环保绿化、应对气候变化、水务气象、医疗卫生、科技创新、文体教育、知识产权、民族宗教、质量技术、检验检疫、安全生产、公安消防、司法公证、公用事业、法人注销、档案文物、其他（按照法人生命周期排序）等。

由此可见，政务服务中很大一部分是政府的行政审批和办理程序，还有一部分是政府对公民获取政府公共服务资格的管理活动。

11．人类服务

人类服务（human services）是指与人的生活质量直接相关的公共服务，主要包括教育、医疗、社会保障与社会救助等。美国政府设有“健康与人类服务部”（Health and Human Services, HHS）。

12．普遍服务

普遍服务（universal service）是指国家通过制定强制性政策，确保公民或居民能够以低廉的价格（成本价或亏损价）获得基本数量的公用事业服务。普遍服务主要存在于电信、邮政、能源、公交、水务等领域。这些领域事关基本生存权和发展权，并具有服务的广覆盖、难替代和自然垄断特征，需要公共介入以保障基本人权。普遍服务特别指向低收入群体、困难群体和偏远地域群体，是社会公平正义和公共服务均等化的体现和手段。由于普遍服务的存在，一些服务类型成为准公共产品，具有公共服务特征。

13．服务型政府

服务型政府是一个有中国特色的概念，最早是在我国加入世界贸易组织后提出的，与管制型政府相对，目的是呼吁政府从管制者向为市场经济提供规则、秩序和服务的角色转变。服务型政府中的“服务”，语义涵盖了政府的全部职能和任务，公共服务只是其中一部分。后来，为了突出政府的公共服务职能，又产生了“公共服务型政府”的概念和建设“公共服务型政府”的呼声。

14．个人服务、私人服务

个人服务是指针对单个个人进行的服务，常常是一对一的服务。个人服务中有一部分属于公共服务，特别是社工服务；还有一部分个人服务提供私人产品。私人服务一般是指私人开展的有偿服务，也指对私人进行的服务。同样，私人服务既可能有公共服务的成分，也可能提供私人产品。

15．公共服务业

一些具有可营利性质、按企业化经营的公共服务类型有时被称为公共服务业，包括公用事业、医疗康复、电信邮政、交通运输等。

16．民生福祉

民生（the people's livelihood）是指人民的生活、生计，是社会发展的主要方面。保障和改善民生就是保证人民的基本生活，提高人民的生活水平和发展能力，其基本目标就是我国主张的“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”。这些都需要通过公共服务发挥作用来实现。

福祉（well-being）是指人的一种幸福的生活状态，由个人主观的幸福感（happiness）和客观的生活质量（quality of life）构成，实质就是人的美好生活（good life）。

民生福祉是指作为群体的公众福祉，是一种社会发展和政府履职的目标，也是保障和改善民生的最终目的，主要以公共服务为手段来实现。