监察体制改革下留置措施探究

陈佳文

内容摘要：第十三届全国人大一次会议表决通过了《中华人民共和国监察法》，在公布的监察委12项调查措施中，留置措施因其严格适用条件和特殊调查手段，一经公布便引起热烈讨论。本文从留置问题研究现状出发，梳理学界现有针对留置措施概念、性质的讨论，并通过对比其所替代的“两规”措施，探讨留置问题中保障被留置人辩护权对改革制度化、法治化的重要性。

关键词：监察体制改革 留置措施 辩护权

2016年11月，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，三地先行先试，开展国家监察体制改革试点工作，为全面推行改革工作奠定基础。2017年11月4日，全国人大常委会通过在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定，监察体制改革工作全面铺开。在从“一府两院”转变为“一府一委两院”的过程中，改革制度化、法治化备受瞩目。2018年3月20日，第十三届全国人大一次会议表决通过了《中华人民共和国监察法》，在公布的监察委12项调查措施中，针对留置措施的讨论最为热烈。

一、监察体制改革下留置措施初探

留置措施是《监察法》所规定的12项调查措施之一，对该问题的研究热度居高不下。留置措施关系公民人身自由等权利，值得从各方面对其进行讨论，研究其合理性与可行性。从《监察法》草案一审稿、二审稿，到《监察法》定稿，关于留置问题的细节讨论主要包含以下几个方面。

（一）对留置概念的讨论

对“留置”的概念在语义学意义上进行较为深入讨论的是秦前红教授。秦教授谈到，由于没有相应的规范做出解释，且缺少案例来表明“留置”的指称对象，学界就国家监察委员会的“留置”仅在理论层面比照已有的一些“留置”概念做了关于法律性质的分析和制度设置构想。法律汉语中“留置”的核心意义可划分为五类，包括占有人实施的“留置”、送达人实施的“留置”、公安机关实施的“留置”、检察机关实施的“留置”以及国家监察委员会实施的“留置”，本文所讨论的即为最后一种。秦教授对留置给出的定义为：国家监察委员会实施的“留置”是一种与以往任意一种调查措施和强制措施都无相似性的措施。它指称的是一种由国家监察委员会对涉嫌职务违法和职务犯罪的人做出的，期限较长的，在立案后、逮捕前能够折抵刑期的，带有羁押性质的刑事调查措施。

有学者认为，“留置”二字概念的多样化并不会影响监察体制改革中留置措施的适用。尽管在其他法律语境中也存在不同意旨的“留置”概念，但这些概念的外延内涵都相对清晰，适用领域也存在较大分歧，因此不会存在混淆的问题。国家监察立法的关键和重点应当是对适用留置措施的程序和实体规则进行规范，明确权力行使的边界。

（二）对留置性质的讨论

监察体制改革实现了对所有行使公权力的公职人员的监督，实现了国家监察全覆盖，完成了国家反腐败资源的有机整合，结束了过去多年党纪调查、政纪调查与刑事侦查分散进行的局面。行政监察部门、刑事调查机构、预防腐败部门被统一整合进监察委员会，凸显了国家层面与党内层面监察一体化的精神。与此同时，《监察法》通过明确监察机关监察范围及管辖、监察机关权限及监察程序，实现了党纪调查与刑事侦查的高效、有机衔接，避免了不同机关对同一案件调查的重复和拖延，提高了反腐败案件调查活动的效率。在保证监察工作全面推进的同时，《监察法》同样对监察机关和监察人员的监督进行了规定，确保各级监察委员会依法履行职责，在法治框架下有序开展监察工作。

其中，留置措施作为12项调查措施中的一项，基于其特殊性，在监察体制改革中尤为重要。但是，对于留置措施的性质至今仍存在争议。陈瑞华教授谈到，有关监察委员会调查权的性质问题，已经成为监察体制改革的一个重大理论和实践难题。中纪委强调“全国人大常委会授权监察体制改革试点地区的12项调查措施，都是实践中正在实际使用、比较成熟的做法，没有增加新的权限。”从监察委员会试点地区披露的首批留置案件中可以发现，对职务犯罪已统一适用留置措施而未再使用“双规”。党的十九大报告亦明确指出，要“用留置取代‘两规’措施”。

有学者认为，在监察委员会将检察机关职务犯罪侦查权予以吸收之后，事实上带来党纪调查权、政纪调查权与刑事调查权的高度集中，监察机关所行使的调查权具有侦查权的属性。也有学者认为，新的国家监察机关所采取的监察措施多元混合，但是并没有创制出新的权力类型，也没有根本改变监察措施的法律性质。其中，职务犯罪调查措施属于刑事侦查，职务违法行为调查措施属于行政性措施。监察关系属于基于公务员管理而形成的特别关系，但是当监察措施涉及公民基本权利时，应受依法治国原则的调整，应当遵循法律保留原则。对“留置”措施的性质还有一种看法认为，“留置”措施应当定性为监察措施，既非行政强制措施，亦非刑事强制措施。监察委员会负有监察权，这种监察权兼具有对公职人员一般职务违法行为调查和对公职人员涉嫌职务犯罪行为侦查的双重职责。在不同阶段，“留置”措施都有不同的要求，完全可以取代两规措施，且不能适用和贯穿于刑事诉讼活动之中。

二、对留置措施条文规定的分析

在正式通过的《中华人民共和国监察法》中，留置措施规定于第四十三条、第四十四条。对比《监察法》草案一审稿、二审稿与定稿的区别，本文试图分析留置措施在立法过程中的反复与纠结。具体情况如表1：

从上表可以发现，第一，《监察法》中有关留置措施的规定有反复的过程，这种反复的过程体现了立法者在立法过程中的慎重与严谨。关于省级监察机关采取留置措施的备案机关，一审稿规定为报“国家监察委”备案，二审稿规定为“中华人民共和国监察委员会”备案，定稿又回到一审稿的规定，变更为向“国家监察委”备案。此种变更过程源于学界对监察委名称的讨论。而最终在国家一级监察委员会名称前冠以“国家”，体现了由行政监察“小监察”变为国家监察“大监察”的精神，表明了最高一级国家机构的地位，也展示了我国由“一府两院”转向为“一府一委两院”的过程。

第二，在对留置期间被留置人的权利保护方面，《监察法》定稿规定，对被调查人采取留置措施后，应当在二十四小时以内，通知被留置人员所在单位和家属，但在可能出现的毁灭、伪造证据，干扰证人作证或者串供等有碍调查的情形下除外。有碍调查的情形消失后，应当立即通知被留置人员所在单位和家属。此种“原则加例外”的规定符合人权保障精神。在《刑事诉讼法》中，指定居所监视居住、拘留、逮捕这三种限制人身自由的强制措施均包含除有碍侦查的情况外通知家属的规定，此规定体现了《国家监察法》控制犯罪和保障人权相结合的特点。

第三，关于留置期限折抵刑期的问题。在草案一审稿和二审稿中，均明确规定“留置期限应当折抵刑期”，但在正式通过的定稿中删除了这句话。对于这种变化，中纪委监察部发文指出：“反腐败针对的职务犯罪区别于一般刑事犯罪，国家监察法也区别于刑事诉讼法；监察机关行使的调查权不同于刑事侦查权，不能简单套用司法机关的强制措施。监察机关调查职务违法和职务犯罪适用国家监察法，案件移送检察机关后适用刑事诉讼法。”也即留置作为反腐调查措施，区别于《刑事诉讼法》中所规定的刑事强制措施，不能因为均为限制人身自由的措施而简单将二者等同，得出留置亦可折抵刑期的结论。此处亦可窥见留置措施的性质并非刑事强制措施的简单扩张，其法理基础来源于《国家监察法》而非《刑事诉讼法》，其性质也不是侦查权和调查权的简单相加。

三、留置措施中辩护权保障问题

（一）从“两规”到“留置”的意义

马怀德教授谈到，制定《国家监察法》是弥补现行监察制度不足的必然要求，也是实现反腐制度化、法治化的客观需要。两规措施和留置措施同为限制人身自由的措施，在保护辩护权方面尤为重要。但由于“两规”为党内措施，只有在被采取两规措施的党内人员违法违纪行为被移交到公诉机关后，辩护人才参与进来，不利于被限制人身自由人的合法权益保障。中国时下的职务犯罪取证依然高度依赖口供，办案机关为突破被告人的心理防线而不得不较长时间地限制人身自由以及屏蔽内外信息防止渗透，这与刑事法治的发展趋势形成较为尖锐的冲突。故在一些较为敏感、重大的职务犯罪案件中，纪检监察部门能通过两规措施突破既有侦查手段的时空限制，还可在最大程度上保证信息源的孤立。

不符合规范的两规措施导致冤假错案的情况也是存在的。尤其是两规措施长时间剥夺被调查人的人身自由，是否符合宪法关于人身自由的保障规定，存在疑问。除此之外，两规措施备受诟病的另一点在于具体调查过程中的合法性保障问题。对于纪检部门移送的证据在司法程序中是直接适用，还是经过一定程序转化适用，讨论甚多。实践中，往往只对言词证据进行重新询问或讯问，但对物证、书证等实物证据予以直接适用，这样的情况加深了职务犯罪案件对言词证据的依赖。由于采取两规措施过程中时间及空间上的封闭性，容易发生违背人权保障原则的行为，当案件步入审判程序，若被告人申请非法证据排除，也容易使审判人员陷入僵局。

（二）留置措施期间律师介入问题探讨

《监察法》未明确监察机关调查期间的律师介入问题。对于律师是否在留置期间介入，各方分歧较大。全国人大代表、浙江省监察委员会主任刘建超接受记者采访时谈到，之所以浙江省在试点期间，办案时无律师介入，理由主要为：“第一，留置是监察措施，监察委员会不是司法机关，监察机关履行职责的法律依据不是刑事诉讼法。刑事诉讼法是有规定法律援助的。第二，更重要的是职务违法、职务犯罪调查工作的特殊需要决定的。职务违法、职务犯罪最多的表现就是行贿受贿，行贿受贿很难拿到物证，多数都是言辞的证据，要想被调查对象如实交代情况，这里最大的挑战就是串供、隐藏证据，甚至销毁证据。那么，我们在调查过程中要排除可能出现的干扰。同时，像这样的案件，往往涉及一些机密、秘密的事情，律师也不宜介入。第三，有关案件在监察委移送给检察机关，进入司法程序之后，律师完全可以介入。在司法阶段，被调查人是能够充分享受到他们希望的法律援助的。”

从调研的情况来看，司法机关及律师群体普遍认为在监察委调查期间应当赋予律师一定的法律地位，使其以适当的身份介入调查过程。一些刑辩律师认为，《监察法》的颁布和施行，并不意味着律师在监察委调查期间无所作为，而应当积极应对，及时发声，推动监察法实施细则的出台，并为刑事诉讼法的修改提出律师界的意见、建议。有律师提出，律师参与调查的方法多种多样，如刑事辩护非诉化，法律服务提前延伸，给公职人员及企业家开展刑事法律风险防范培训，对这些人员提供法律问题解答咨询和监察法的条文解读。另外，虽然《监察法》中并未规定被留置人是否可以委托律师，但《律师法》第二十九条规定，律师担任法律顾问的，应当按照约定为委托人就有关法律问题提供意见，草拟、审查法律文书，代理参加诉讼、调解或者仲裁活动，办理委托的其他法律事务，维护委托人的合法权益。因此被留置人的家属可以委托律师为其提供法律服务。

本文认为，当监察措施涉及公民基本权利时，应当遵循法律保留原则，而在监察措施的过程合法性方面，应遵循正当程序原则，妥当设置刑事和行政监察程序的分类与转换，尤其需要充分规定告知、陈述申辩、全程录音录像和听证等关键性程序权利或措施。在对被留置人的权利保障中，辩护权的保障最为重要。此前，在行政监察体制下，基于监察行为属于行政机关内部行政行为的考虑，政纪案件的被调查人不能委托律师，监察机关依法查处政纪案件不属于行政诉讼受案范围。但在监察体制改革背景下，被留置人的辩护权应当受到保护。留置与拘留、逮捕虽然名称不同，但是实质上都是较长时间剥夺公民人身自由的强制措施。在留置过程中，留置对象处于极度弱势地位，无法与监察机关进行平等对抗，而大部分犯罪证据的收集都在监察阶段，在案件移送检察院之前调查活动已经完成，用来指控的证据基本已经固定，监察阶段收集的证据可以说是审判过程中犯罪指控成立的基础，如果将律师隔离于该阶段，证据的真实性、合法性、关联性将会受到比较大的影响，尤其是在依赖言词证据的贪污贿赂案件中。

马怀德教授言，国家监察体制的改革是事关全局的重大政治改革，是监察制度的顶层设计，必须在法治的框架内进行，以法律的形式巩固改革成果，以制度化的约束构建稳固的体制。留置措施作为12项调查措施中最为严厉的措施，其各方面都应当进行细致分析与论证，尤其是留置措施的辩护权保障问题，体现了立法者在立法过程中、在惩罚腐败犯罪与保障人权之间的价值衡量，同时也是国家治理能力和治理体系现代化的必然要求。