2．财政的职能

2.1 财政的职能

财政的职能是指政府活动所固有的功能，财政职能需要研究的问题主要是财政在履行和实现政府职能中的地位和作用，以及履行这些职能的机制和手段。通常情况下，财政收支运行过程也就是政府参与社会总产值或国民收入分配的过程。政府的收支活动必然要对经济产生影响，从而改变其原来状态。政府活动对经济的方方面面所产生的这种影响和变化就体现为财政的职能。这种职能是政府所固有的。只要政府存在，它就必然要进行某些活动，而这些活动必然会对经济产生影响。从经济影响来看，政府活动对经济产生的这种影响可能有益于国民经济，也可能不利于国民经济。而无论其有利与否，它都是财政职能的表现。尤其是在社会主义市场经济体制下探讨财政的职能，更应该注意财政行为作为一种政府分配行为，理应以社会主义市场经济条件下资源配置的市场方式与政府方式的合理分工为依据。

我国在不同时期对财政职能有不同的认识。现在，在社会主义市场经济体制下探索财政的职能，不能离开我国社会主义市场经济体制是同社会主义基本制度结合在一起的这个根本特点，这就决定了现阶段我国财政的职能既不完全等同于计划经济体制下的财政职能，又与生产资料私有制为基础的市场经济体制下的财政职能有所区别。以此为起点建立财政职能理论，就要把财政职能放在社会主义市场经济运行的大环境中加以认识。随着社会生产力的发展、生产方式的变化，财政的职能必然随之拓宽。据此，我们认为，社会主义市场经济条件下的财政应具有资源配置、收入分配、经济稳定和发展三项职能。

2.1.1 财政的资源配置职能

（1）资源配置的涵义与类型

资源配置，简言之，是指一个社会分配和使用资源的方式。具体讲，它是指通过资源在不同用途、不同使用者和不同时期之间进行分配，使有限的资源形成一定的资产结构、产业结构以及技术结构和地区结构，以达到资源的有效、合理利用，从而达到优化资源结构的目的。

资源的最优配置，就是使社会各种资源始终处于一种最优的组合状态，产生最大的社会经济效益。意大利经济学家帕累托提出了资源配置最优效率的概念，即如果资源配置达到了这种状态，已不可能再增加一个人的福利而同时不减少其他一些人的福利，也就是不可能通过改变资源使用的配置，使一些人得到利益的同时又不使另一些人受到损失，则这种资源配置就达到了最优效率的标准，不应再改变。这个资源配置最优效率的概念，被称为帕累托最优状态。在这一状态下，无论如何调整，也不能做到既改善了社会福利，又不损害任何人的利益。同时，帕累托还认为，如果可能通过资源的重新配置而使一些人的福利增加，又不使另一些人的福利减少，则这种资源配置就没有达到最优效率的标准，而应当加以改变，以增加社会的福利。后来的西方经济学家证明，完全竞争市场条件下的一般均衡可以实现社会福利最优化。但是，在现实经济生活中，由于客观条件的限制，社会资源不可能实现其最优配置，而只能使综合资源配置达到一种较为理想的状态，即资源的合理配置。

资源配置的类型有两种，即资源的市场配置和资源的政府（财政）配置。在市场经济的自由价格制度下，市场根据供求关系决定价格，会发挥“看不见的手”的作用，使资源从获利较少的领域转向获利较多的领域，从不太重要的用途转向较为重要的用途，从而实现资源的最优配置。资源最优配置的目标是达到帕累托最优状态。市场机制配置资源的作用正是在供求、价格和竞争三要素的相互作用中实现的。一般说来，社会资源通过市场机制达到帕累托最优境界需要具备两个条件：一是存在完全的市场竞争，二是没有外部因素影响市场。但在现实生活中，这些前提不成立。市场处于自由竞争的状态，由于卖方垄断或买方垄断会使资源流动受到限制，存在外部效应的物品可能出现供给不足或供给过剩等，导致社会资源配置不当。因此．现实经济运行中的许多问题是市场在资源配置中无法解决或不能很好解决的，从而需要政府通过财政分配和其他经济手段来解决，以保证社会经济的协调发展。

（2）财政的资源配置职能

财政的资源配置职能，是指在政府的介入或干预下，财政通过自身的收支活动为政府提供公共产品给予财力保障，引导资源的有效和合理利用，弥补市场的失灵和缺陷，最终实现全社会资源最优配置的职能。

在社会主义市场经济条件下，财政具有资源配置职能的原因在于：

第一，市场配置资源存在缺陷，无法有效提供满足社会公共需要的公共产品，如行政、国防、司法、公安、外交、公益性基础设施等。

第二，市场无法有效解决外部效应问题。外部效应导致具有正外部效应的产品供给不足，而具有负外部效应的物品供给过剩，需要政府采取补贴和税收政策加以引导。

第三，市场不总是处在自由竞争状态，市场配置资源有一定的盲目性。市场垄断的现象无法依靠市场机制自身来进行调控，政府的干预应介入垄断市场。

第四，政府作为社会经济活动的一个主体，其公共支出本身就直接配置和使用大量的社会资源。

第五，市场本身无力解决社会化大生产所要求的社会总供给和社会总需求的平衡和产业结构优化的问题，社会总资源在政府部门和民间部门之间的资源配置均衡只有通过资源的政府配置来实现。政府通过民间部门和公共部门之间的资源转移，促进社会资源合理配置。

总之，由于资源配置领域市场失灵的存在，市场具有自身难以克服的弱点和消极方面，完全依靠市场机制实现资源最优配置是不可能的。而市场机制失灵的领域恰恰是财政应当发挥作用的领域，因而要求运用财政的资源配置职能来弥补市场缺陷，利用公共政策对市场机制进行引导、修正和补充。

在现实经济中，资源配置效率用什么指标来衡量？通常情况下，各国政府采用某些指标（如失业率和经济增长率）或由若干指标组成的“景气指数”来表示资源配置效率，我国当前主要采用GDP增长率指标。

（3）财政配置资源的手段

财政在配置资源的过程中，必须通过采用一系列财政手段来实现财政的资源配置职能。这些手段主要有税收、国债、投资支出、财政补贴等。财政通过这些收支活动，使社会总资源在公共产品和私人产品之间的配置达到均衡，从而调节社会投资的方向和结构，提高资源配置效率。财政配置资源主要有以下手段：

第一，根据社会主义市场经济条件下政府提供公共物品和服务的基本范围，确定财政收入和财政支出占GDP的合理比重。我国过去一段时间内，财政收入占GDP的比重、中央财政收入占全部财政收入的比重明显偏低，不能有效地保证理应由财政承担的教育、社会保障、公共卫生、科技进步、农业发展、环境保护等方面的重要投入，对引导社会资金的合理流动也缺乏力度，这些都是财政资源配置职能弱化的表现。当前，我国财政收支占GDP的比重已上升，但也要防止比重过高，以免影响市场在资源配置中起到的决定性作用。

第二，优化财政支出结构，保证重点支出，压缩一般支出。财政应弱化微观方面的管理职能，积极打造服务型政府，按可持续、保基本原则安排好民生支出，重点向农业、教育、社会保障、公共卫生和就业等经济社会发展的薄弱环节倾斜；向困难地区和群体倾斜；向节能环保、科技创新和转变经济发展方式倾斜，通过完善基础设施和公共服务为市场经济发展营造良好环境。

第三，作为资产所有者管理国有资产，实现国有资产保值、增值，提高国有资本配置和运营效率。国有资本的投资要加快向重要行业、关键领域、重点基础设施集中，向前瞻性战略性产业集中，向产业链关键环节和价值链高端集中，向具有核心竞争力的优势企业集中。政府通过规定价格或收益率来管制垄断，发挥国有资本为全社会提供公共物品、矫正外部效应、保护有效竞争以及在自然垄断行业提供高效、低价产品的优势作用。

第四，合理安排政府投资的规模和结构，调整产业结构和促进地区协调发展。在经济新常态下，财政主要投资于存在市场失灵、外部效应较大的公用设施等公益性基本建设项目，以及能源、农业、大江大河治理、污染防治等有关国计民生的产业和领域；通过财政投资带动民间投资，促进对外贸易。

第五，政府通过税收、财政补贴等手段，引导社会资金流动，对产业结构、地区经济结构进行调控。通过财税手段对不同经济主体的经济行为进行限制和激励，鼓励民间部门勇于承担市场风险，进而影响不同经济主体的经济决策，使经济资源在不同经济主体间流进或流出，达到资源最优配置的目的。为了弥补信息不足的缺陷，政府应提供一些必要的经济信息，使民间部门据此做出正确的经济决策。

对于资源配置领域政府与市场关系的认识，我国政府经历了一个不断变化的过程。从1992年党的十四大提出“要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”，到2013年党的十八届三中全会提出“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，政府对市场作用的认识不断深化和飞跃，市场在资源配置中的作用也进一步提升。当然，强调使市场在资源配置中起决定性作用，不是忽视更不是取消而是更好地发挥政府在资源配置中的作用，通过国家的有效治理来改善社会资源的配置水平。

2.1.2 财政的收入分配职能

（1）收入分配职能的涵义

财政的收入分配职能，就是财政通过收入再分配机制，重新调整由市场决定的收入和财富分配的格局，达到社会认可的“公平”和“正义”的分配状态的职能。

根据马克思的社会再生产理论，财政属于分配范畴，分配关系是财政本质的最直接、最具体的集中反映。财政的固有职能是分配职能，其他职能都由此派生而出。不过，在理论运用上，财政的分配职能和收入分配职能还是有一些差别的。市场经济条件下的收入分配职能，并不是指筹集资金和供应资金那种财政资金本身的调动从而参与社会产品和国民收入分配所形成的分配职能，而是强调利用税收和财政转移性支出等工具来缩小社会成员的收入差距，从而实现居民收入分配公平目标的职能。本书中的财政职能，涉及的是后者。

财政之所以具有收入分配职能，在于市场机制缺陷造成收入和财富分配的不公平。在市场经济体制下，收入和财富的分配取决于要素禀赋的分配以及这些要素禀赋在市场上所获得的价格。换言之，国民收入分配的起始阶段是由市场价格形成的要素分配，即首先以要素投入为依据，由市场价格决定要素报酬而形成的分配。尽管要素报酬与要素投入是相对称的，并讲求效率，但自然竞价形成的劳动力和资本的财富分配体系并不都是合理的。人们拥有的受教育和培训的机会、天赋能力、个人拥有的财产所有权、操纵市场的能力等不同，再加上偶然因素，各经济主体或个人获得的最终收入会出现较大的差距。在市场机制的调节下，有能力的人得到越来越多的收入，有钱的人得到越来越多的收入，居民收入差距的拉大还会出现“马太效应”，居民收入过分悬殊将危及社会公平。正是因为市场机制在收入分配领域存在的缺陷和“失灵”，需要通过财政的收入分配职能来缩小收入差距，实现公平分配。

自从党的十四大确立社会主义市场经济体制改革方向以来，历次党代会都对深化收入分配制度改革提出新的要求，逐步明确了按劳分配与按生产要素分配相结合的原则。在我国社会主义市场经济体制下，按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度已基本形成。我国各阶层居民的收入分为劳动收入和非劳动收入，劳动收入包括工资、薪金、奖金、津贴等，非劳动收入主要是财产性收入，如股票的股息、红利和资本利得、国债利息、银行存款利息以及知识产权收入、房屋出租收入等。目前，我国居民拥有的劳动、资本、技术、管理等生产要素禀赋差异大是引起居民收入差距拉大的重要原因。

（2）洛伦兹曲线与基尼系数

收入分配的核心问题是实现公平分配，因而研究财政收入分配职能的问题，就是确定显示公平分配的标准。

当前，国际上广泛认可的衡量收入分配差异程度的指标是意大利经济学家基尼（Corrado Gini,1884-1965）于1912年根据劳伦茨曲线所定义的判断收入分配公平程度的“基尼系数”。

洛伦兹曲线（Lorenzcurve）如图2-1所示。如果收入分配绝对公平（或平等），即人口累计百分比与收入累计百分比完全一致，洛伦兹曲线将是一条呈45°角的直线。如果曲线与正方形的底边和右边重合，则表示绝对不公平。而实际收入分配都是处于两种极端情况之间，如凸向横轴的那条曲线所示。测定收入分配的公平程度，可用图2-1中洛伦兹曲线与对角线围成的面积A除以对角线以下的总面积（A+B）的比值表示，其数值称为基尼系数。

按照联合国有关组织的规定：基尼系数若低于0.2，表示收入绝对平均；0.2～0.3表示比较平均；0.3～0.4表示相对合理；0.4～0.5表示收入差距较大；0.5以上表示收入差距悬殊。

中国改革开放前的基尼系数约为0.16（是平均主义造成的）。建立社会主义市场经济体制后，我国收入分配制度发生变革，基尼系数开始上升。2000年，我国国家统计局公布的基尼系数达到了0.412，突破了警戒线。截至2015年，我国的基尼系数为0.462，尽管是从2009年开始连续第七年下降，但仍高于0.4的国际警戒线，贫富差距仍有较大改善空间。

（3）财政分配收入的方式和手段

在市场经济条件下，政府财政天然具有进行再分配的功能。政府拥有强制征税的权力，可以大规模地介入国民收入的分配过程，通过税制设计上的巧妙安排，如征收累进所得税，把资金从高收入者手中征集上来，再通过各种类型的转移性支出如社会保障制度中的医疗保险、失业救助、食品类补贴等，以及政府间的转移支付制度，以调整收入分配在不同人群和不同地区之间的差别。在兼顾社会发展的公平与效率的目标下，利用财政手段进行收入再分配，其优点在于不直接干预生产、市场和价格，而是通过运用税收制度、完善社会保障制度和扶贫制度，调节社会财富在社会成员中的分布状况和协调不同地区的发展，保证社会成员生活在一个较为公平的社会环境之中。

实现财政分配收入的方式有直接和间接两种方式。第一，直接方式，即实行高额累进直接税和社会救济、社会保险、财政补贴等各种转移性支出，在高收入者与低收入者之间进行收入的再分配，以实现收入公平分配的目标。第二，间接方式，即政府可以通过提供公共产品和公共服务的方式进行收入再分配。

财政实现收入分配职能的机制和手段主要有：

第一，划清收入分配领域中市场分配与财政分配的界限和范围。原则上属于市场分配的事项，财政不能越俎代庖；凡属于政府承担的事项，财政应尽其职。例如，在初次分配领域形成居民劳动报酬和财产性收入，财政一般不宜直接介入；但政府可颁布最低工资标准、对国企高管限薪，增加低收入者收入，调节过高收入，从而对居民收入进行托低限高。此外，在提供社会保险、住房保障等“社会安全网”方面，政府也不应缺位。政府还应规范收入分配秩序，保护合法收入，取缔非法收入。

第二，深化企业和机关事业单位工资制度改革，在国民收入初次分配和再分配中都要兼顾效率和公平，包括实行最低工资保障制度、改革国有企业薪酬制度、完善适应机关事业单位特点的工资制度、实行企业工资集体协商制度等。党的十八大报告明确提出：“努力实现居民收入增长和经济发展同步，劳动报酬增长和劳动生产率提高同步，提高居民收入在国民收入中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重”，阐明了深化收入分配制度改革的基本方向。

第三，加强税收调节。通过个人所得税调节个人的劳动收入和非劳动收入，使之维持在一个合理的差距范围内；通过房产税、遗产税、赠与税等税种调节个人财产分布，等等。

第四，通过转移性支出，如基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、救济金、财政补贴等，使每个社会成员得以维持起码的生活水平和福利水平。

2.1.3 财政的经济稳定与发展职能

财政的经济稳定和发展职能，就是政府运用财政政策和货币政策以及适当的政策组合，以实现国民经济中总供给与总需求之间的平衡，促进经济稳定和发展的职能。

（1）经济稳定与发展的涵义

所谓经济稳定，就是指政府运用宏观经济政策手段有意识地影响、调控经济，实现经济的稳定增长。由于经济发展总是由平衡到不平衡再到平衡的过程，由此导致了经济的波动。当经济繁荣时，生产扩张，国民收入水平提高；反之，当经济衰退时，生产萎缩，失业增加，国民收入水平下降。财政的经济稳定职能，就是通过相机而动的“逆经济风向”操作，减少经济波动给经济和社会造成的损害。国际上公认的宏观经济稳定的四大目标是：充分就业、物价稳定、经济增长和国际收支平衡。

①充分就业

充分就业是指一切生产要素都有机会以自己愿意的报酬参加生产的状态。在充分就业的情况下，生产总量是该社会当时所能生产的最大产量。控制失业率是财政政策的主要目标之一。

②物价水平稳定

物价水平稳定是指物价上涨的幅度在社会可以忍受的范围之内。如同充分就业并不等于百分之百的就业一样，物价水平稳定也并不意味着物价上涨率为零。通常来说，物价上涨率在3%～5%或以下时可视为物价稳定。

③经济增长

经济增长一般表示一国的产品和劳务按人口平均的实际量增加即生产能力的增长，主要表现在劳动供给增长率、资本存量增长率以及主要依赖技术进步的劳动力和资本等要素生产率的提高。劳动效率和资本量的增加以及技术进步，会带来经济增长率的提高。但长期人为地刺激经济高速增长，会产生许多经济和社会问题，如通货膨胀、环境污染、能源缺乏等。

④国际收支平衡国际收支平衡是指一国在进行国际经济交往时，其经常项目和资本项目的收支大体保持一致。

在以上四个目标中，财政政策对前三个目标发挥的调控作用要强一些，能很好地起到稳定经济的作用。

经济增长目标与财政的经济发展职能相关。如前所述，经济增长的含义是指一国或一个地区在一定时期内，由于生产要素的增加或效率的提高而引起的经济规模在量上的扩大。经济增长主要用GDP增长率表示。

经济发展是一国或地区在经济增长的基础上实现经济和社会结构的协调与优化，反映一国的经济可持续增长、结构优化、资源节约、生态平衡、社会和谐等内容。

经济发展的过程实质上是资源配置和利用的过程，包括经济总量的增长、经济结构的优化和经济质量的提高这三层含义。首先，经济发展包括了GDP增长，即一个国家或地区产品和劳务的增加，它构成了经济发展的物质基础；其次，经济发展包括了经济结构的改进和优化，即一个国家或地区的技术结构、产业结构、人口结构等经济结构的变化；再次，经济发展包括了经济质量的改善和提高，即一个国家和地区经济效益的提高、卫生健康状况的改善、自然环境和生态平衡的改善，等等。

（2）财政实现经济稳定与发展职能的机制与手段

市场机制在稳定经济和促进经济增长方面起着基础性作用，但是，市场经济活动是有周期的，会出现经济波动的状态，会导致供给和需求总水平的不稳定。失业和通货膨胀是经济运行过程不稳定的突出表现，它们的出现是市场机制失灵最显著、最有说服力的证据。由于市场机制存在缺陷，不能自动调节并稳定经济，以致经济波动的幅度可能日益变大，因而需要政府的干预和调节，使社会不存在非自愿性失业现象，使社会不发生物价的持续上涨现象。此外，产业结构、地区结构、企业的所有制结构、环境保护等，如果没有政府的介入，仅凭市场这只“看不见的手”去调整，会出现市场失灵和调整的盲目性、滞后性，即使有效果，调整的过程也可能是漫长的。由此可见，经济结构的调整、全社会福利水平的提高等这些目标的实现需要政府运用财政政策实施宏观调控。

总的来说，财政实现稳定和发展职能的机制、手段有：

第一，通过“相机抉择”的财政政策，维持社会总供求平衡，实现充分就业、物价稳定和经济增长等宏观经济政策目标。财政政策是平衡社会总供求的重要手段。当供大于求时，财政可以扩大支出减少税收，实行扩张性财政政策来扩大社会总需求。当供不应求时，采取紧缩性财政支出。这种逆经济风向而动的财政政策，可以根据不断变化的经济形势而灵活变动支出和税收促进经济稳定。

第二，通过“自动稳定”机制，起到稳定经济的作用。财政政策的内在稳定经济功能（自动稳定器），是指经济系统本身存在的一种会减少各种干扰因素对国民收入产生冲击的机制，能够在经济繁荣时期自动抑制通货膨胀，在经济衰退时期自动减轻萧条，无须政府采取任何行动。实行累进税率的个人所得税制度、失业救济金制度等都是典型的自动稳定器。

第三，运用财政投资、财政补贴（特别是财政贴息）和税收等财政分配杠杆，加快交通运输、邮电通信、农业等公共设施的建设，落实创新驱动发展战略促进产业结构升级和优化，加大节能环保产业的发展以减少环境污染，通过多种方式实现国家产业政策的要求。

第四，通过提供义务教育、公共卫生和基本医疗、社会保险、公共就业服务等基本公共服务项目，保证民生性的社会公共需要，为经济和社会发展提供和平、稳定的环境。

2.1.4 财政职能与公平效率准则

社会经济发展的目标是多维的，其中包括经济增长、充分就业、物价稳定、国际收支平衡和居民生活质量的提高等多项内容。所有这些目标，如果抽象地进行考察，最终可归结为两大目标：效率和公平。

所谓效率，一般是指产出与投入之间的对比关系。经济效率是指经济运行过程中产品（劳务）产出与资源投入的对比关系。一般说来，相对于既定的产出，投入越少，效率就越高；相对于既定的投入，产出越多，效率就越高。

所谓公平，一般是指人们对一定社会历史条件下人与人之间利益关系的一种评价。“公平”包括三个层次的含义，即规则公平、起点公平和结果公平。

规则公平又被称为经济公平，意味着所有社会成员获得的生存与发展的机会并不因其种族、出身、贫富、性别等因素而有所差异，每个人都按统一的竞争规则行事，个人取得的收入与他为社会做出的贡献完全对应。在规则公平的导向下，不可避免地会导致拥有良好资源禀赋的、有能力的人获得更多的要素收入。现在我国的收入分配差距在一定程度上还表现为由于人们在对公共物品和服务享有上存在规则不平等，引起城乡差距、地区差异和群体差距，而腐败和垄断则是规则不平等的另一种表现。

起点公平强调在起点一致条件下的规则公平，每个人不管他的出生、能力、背景如何，社会应为他的发展提供同样的机会。不仅竞争过程中规则要公平，而且对于所有社会成员来说，竞争的起点也应是公平的。主张消除由天然禀赋所造成的分配结果差别，但承认和肯定因偏好和选择等所产生的收入分配差别。在现代社会中，教育对起点公平的影响至关重要。受教育的程度不同，往往意味着就业能力的不同、就业机会的不同。

结果公平又被称为社会公平，是指人们参与社会活动之后获得的待遇、分配具有公正性。结果的公平是最终衡量公平与否的重要指标，也是人们追求公平的根本目的。它强调各社会成员之间所拥有生产成果的大体均等。

效率和公平并称为社会经济福利的两大准则。经济学意义上的效率准则即前面所说的“帕累托最优”（pareto optimum）。它通常被比作如何将蛋糕做大；公平则被比作如何按一定的价值标准将蛋糕在所有成员之间进行分配。经济学家们通常用基尼系数（Gini coefficient）等指标作为分析工具，对公平程度进行测量。效率与公平之间存在着对立统一的关系，分配蛋糕的方法往往会影响蛋糕的大小。绝对平均主义会导致低效率，如对高收入者征收高额累进税，会打击一部分社会成员创造财富的积极性。因此，如何兼顾公平与效率的矛盾，是经济学的一大难题。

中共十一大以来，“让少数人先富裕起来”，成为贯穿中国经济体制改革的主要内容之一。1984年，中共十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》对于分配领域的改革是一个重要里程碑。此后，“效率优先，兼顾公平”“允许和鼓励一部分人通过诚实劳动和合法经营先富起来”等提法，成为决策层的主导思想。就社会主义经济制度而言，从总体上说公平与效率两者是统一的。一方面，按劳分配，多劳多得，规则是公平的，而规则公平即可促进社会财富的增长；另一方面，效率也包含着公平原则，因为效率原则要求使那些促进社会财富增长的个人和生产单位能够获得更大的物质利益，同时，社会财富的增长才可能为实现公平提供物质条件。收入分配上的合理差距会有利于效率的提高，但差距过大，特别是市场经济条件下那些非按劳分配因素所形成的差距过大，无疑会损害公平。

在初次分配领域，按生产要素贡献分配，既是有效率的，也是为社会绝大多数成员所认可的。但劳动这一要素在初次分配中的占比低不仅影响了结果公平，也影响了规则公平。2007年，党的十七大报告强调“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的问题，再分配要更加注重公平”。中共十八大报告对收入分配制度的改革提出了“两个同步”“两个提高”的目标；除了强调初次分配和再分配都要兼顾效率和公平，再分配更加注重公平以外，提出“努力实现居民收入增长和经济发展同步、劳动报酬增长和劳动生产率提高同步，提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重”。这些原则，为我国现阶段处理公平和效率的关系提供了指导。

当前，要实现社会公平，首先要完善税收制度。通过税收调节收入过高者的收入，同时取缔非法收入，逐步提高个人所得税在税收总额中的比重；改革房产税，加大对个人住房财产的调节；适时开征遗产税和赠与税。其次，要通过财政转移支付使分配倾向贫困地区，帮助贫困地区发展经济，进行精准扶贫，实现城乡、区域之间协调发展。再次，逐步建立社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系，保障低收入群体的基本生活需求。最后，增加公共物品的提供。政府应重视基础教育这项基本公共服务的均等化，保证社会成员享有平等受教育和就业的权利；加强公共基础设施建设，增加社会福利；增加政府医疗卫生支出，提供最基本的医疗卫生服务。

在初次分配兼顾公平并加大再分配公平力度的同时，还必须清醒地认识到，我国经济水平与发达国家还有很大差距，发展仍然是首要任务。我们不能忽视效率，也不能忽视对投资和劳动积极性的保护。国民财富多了，收入再分配才会有更好的基础。