4.4 财政支出结构

4.4.1 衡量财政支出结构

财政支出结构是指财政支出总额中各类支出的组合及各种支出占总支出的比重。这一概念包括两层涵义：一层涵义是说明财政支出具体用在哪些方面，如用于一般公共服务、国防、公共安全、教育、社会保障和就业或是其他政府职能范围内的支出，可按支出用途或按不同要求对支出内容划分；另一层涵义是要表明各种财政支出在财政支出中所占的比重。财政支出结构状况既与一国经济体制和相应的政府职能有关，又受经济发展阶段的制约。从社会资源的配置角度来说，财政支出结构直接关系到政府动员社会资源的程度，从而对市场经济运行的影响可能比财政支出规模的影响更大。不仅如此，一国财政支出结构的现状及其变化，表明了该国政府正在履行的重点职能以及变化趋势。

衡量一国财政支出结构是否合理，至少应从两个方面来分析：一是该国所处经济发展阶段以及在该阶段上政府追求的主要经济政策目标，二是财政支出中各项目间的相对增长速度。对我国来讲，目前正处于社会主义初级阶段，经济的科学发展是政府追求的主要经济政策目标。当然，在经济新常态下，在祖国统一尚未完全实现以及世界上还存在一些不安全因素的情况下，也要兼顾其他一些社会、政治、军事目标。因此，调整财政支出结构不仅是加强财政宏观调控和支持经济可持续发展的需要，也是保持政治、社会安定的需要。

优化财政支出结构的基本思路是：一方面，按照社会公共需要的先后次序，合理界定财政支出的范围；另一方面，根据当前的经济政策目标，在增量支出中逐步调整和理顺财政支出中的各种比例关系。

4.4.2 从政府职能实现的角度分析财政支出结构

（1）全口径预算资金支出结构

2015年，我国一般公共预算支出为175877.77亿元，全国政府性基金支出为42347.11亿元，全国国有资本经营预算支出为2066.77亿元，全国社会保险基金支出为38463.97亿元。将这四项支出加总可得出我国全口径预算资金的支出总量为258755.62亿元，各项支出占总支出的比重如图4-3所示。

从上图可直观看出，2015年我国一般公共预算支出占全口径预算资金的比重为68%，占比还有提升的空间。

（2）中央财政一般公共预算支出结构

中央财政一般公共预算中的各项支出占中央财政一般公共预算总支出的比重能反映中央财政支出结构。以财政部公布的2015年全国财政决算数据为例，我国中央财政本级支出中，国防支出、债务付息支出、科学技术支出、教育支出等比重较大。中央财政对地方转移支付的资金占中央预算资金的62%，中央对地方的税收返还达到6%，中央本级支出占中央预算支出的比重仅为32%。这样的支出结构与目前中央与地方事权和支出责任划分相关联。随着今后中央和地方财政关系进一步规范，中央财政支出结构将会得到进一步改善。

中央财政一般公共预算支出的结构如图4-4所示。

（3）地方财政一般公共预算支出结构

地方财政一般公共预算中的各项支出占地方财政一般公共预算总支出的比重为地方财政支出结构。由于地方财政支出事权和支出职责与中央财政有区别和侧重，因而地方财政支出结构与中央财政支出结构有明显的差异。以2015年财政决算数据为例，地方财政支出中排在前面的是教育支出、社会保障和就业支出、一般公共服务支出、农林水支出、城乡社区支出等，体现了地方政府目前承担的主要事权和支出职责。

2015年地方财政一般公共预算支出结构如图4-5所示。

从政府职能角度分析财政支出结构，还有其他一些可用的支出分类标准及支出结构指标。

第一，鉴于财政支出结构与政府职能存在着紧密的对应关系，可把政府职能简化为两大类，即经济管理职能和社会管理职能。相应的，财政支出也就形成了经济管理支出和社会管理支出，其比例可以反映政府参与资源配置的强度。在计划经济时期，我国政府注重经济职能的实现，政府调动几乎全部社会资源直接从事各种生产活动，形成“生产性财政”，财政支出大量用于经济建设，经济管理支出占比非常高。我国经济管理体制和政府职能在20世纪70年代末发生了根本性变革。建立社会主义市场经济体制后，市场机制在资源配置上从起到基础性作用向起到决定性作用的目标发展，政府逐步减少资源配置的份额，退出一些适合民间部门从事的生产活动领域，财政用于经济建设方面的支出比例已大大降低，社会管理支出比重则大幅度提高，财政支出结构发生了很大变化。2007年财政收支科目改革后，要得到这样的支出结构需要进行数据分析整理。

第二，对按照财政支出功能分类后的财政支出大类按属性进行归并后，可归纳为公共服务支出、民生支出、经济事务支出和其他支出。这四项支出占财政支出的比重构成了一种新型的财政支出结构。

公共服务支出是指政府为了保证国家安全，维护社会秩序，进行社会治理而安排的公共预算支出。按照2007年以后公共预算支出统计口径，公共服务支出主要包括一般公共服务支出、外交支出、公共安全支出、国防支出。公共服务支出属于典型的纯公共产品，构成财政支出最基础性的内容。这类支出是一种纯消费性开支，在保证国家管理机构正常运转的条件下，这类支出的比重越小越好。

民生支出指保障或提高全体人民物质文化生活需要的财政支出。民生支出与一国经济发展水平和人民群众基本生活需要息息相关。现阶段我国狭义的民生支出主要包括社会保障、教育、就业、医疗卫生和住房保障等支出。广义的民生支出除了狭义的民生支出外，还包括科学技术支出、文化体育与传媒支出、节能环保支出、城乡社区支出等支出。由于财力有限，民生领域范围广泛，政府在民生领域支出应有先有后、有取有舍。我国财政支出结构的优化，应按照可持续、保基本的原则首先安排好民生支出。

经济事务支出主要包括三大方面：农林水事务、交通运输、工业商业金融事务。工业商业金融事务包括资源勘探电力信息等事务、商业服务业等事务、粮油储备物资等事务、金融监管等事务支出。从各项支出在公共预算支出总额中的占比来看，目前我国经济事务支出占比是最高的。这与我国作为一个发展中大国，财政负担的经济建设任务重密切相关，随着社会主义市场经济的不断发展，这类支出的比重预计会逐渐下降。

其他支出，包括的是债务付息支出、债务发行费用支出等未在前面三类支出中包含的支出。这类支出的占比一般不高，受到政府债务和财政政策变动的影响较大。

4.4.3 从政府职权分类的角度分析财政支出结构

中央财政支出占全国财政支出的比重反映中央政府对全国财力分配的影响程度，体现国家运用财政分配来实现全国社会经济目标的宏观调控能力。一般而言，经济发达国家通过中央政府实现的公共预算支出在全国预算支出总量中的比重较大，发展中国家普遍较低。

如表4-2所示，1993—2002年，我国中央本级一般公共预算支出占比保持在30%左右。2002年以后，中央本级一般公共预算支出占比处于下降趋势，近期徘徊在15%左右。不过，我国中央本级一般公共预算支出与中央一般公共预算支出有很大的差别，这与中央对地方政府实施了税收返还和转移支付直接相关。2015年，我国中央一般公共预算支出为80639.66亿元，中央本级支出仅为25542.15亿元，中央对地方税收返还和转移支付达到了55097.51亿元，中央本级实际支出仅为中央一般公共预算支出的31.7%。中央财政本级支出与纳入预算管理的中央财政支出之间存在如此大的差距，干扰了对中央政府影响全国财力分配真实能力的评判，也引起了社会各界对各级政府事权划分不合理以及支出责任与事权不相适应的质疑。随着我国中央政府和地方政府之间事权与支出责任的调整，这一支出结构未来将随之发生变化。