1.5　城镇化对区域变化格局的作用

城镇化是各个国家在实现工业化、现代化过程中一种社会变迁过程的反映，是客观规律的反映。综观世界各国的城镇化过程无不与它们各自的国情（经济、社会、历史、地理、民族、文化等）有关，从而呈现出不同的城镇化道路和不同的特点。

1.5.1　城镇化发展方向

著名的社会学家费孝通提出了我国城镇化发展模式，并预设了中国城镇化的方向：农村—小城镇—城市—特大城市。国外城市化进程中，人口的集中过程是“农村—城市—特大城市—小城镇（逆城市化）”，“人口转移所带来的压力主要在城市解决，大城市不断扩张，然后再出现逆城市化现象，周边卫星城纷纷建立。”这是两种方向不同的城市化过程。种种争论更多的是囿于学界。［9］

1.5.2　城镇化区域变化过程

因此，考察我国城镇化区域变化格局，可以从改革开放以后开始，大致可分为五个阶段：

1.5.2.1　农村城镇化、城市发展停滞不前阶段（1949—1978年）

新中国成立后至改革开放以前，我国的城镇化基本处于停滞不前的状态，由于城乡户籍的严格控制与管理，形成了泾渭分明的城乡二元格局。新中国成立后，在相当长时间里政府推行的是“积极推进工业化，相对抑制城市化”的方针。1955年9月，国家建委给中央的报告中提到：“原则上以中小城镇及工人镇为主，并在可能的情况下建设中等城市。没有特殊原因，不建设大城市。”一度还确立了“将消费型城市转变为生产型城市”的方针。这些举措，目的在于抑制消费，为工业化进行原始积累。

1.5.2.2　农村城镇化迅速发展，城市停滞不前阶段（1978—1984 年）

该阶段的城镇化以农村改革产生的“推力”为主要动力；以家庭联产承包责任制为代表的农村经济体制改革有力地调动了农民的生产积极性，促进了农村经济的繁荣发展；乡镇企业成为推动城镇化发展的重要力量。到1984年，全国乡镇企业实现产值1245.4亿元，占全国工业总产值的16.3%，吸收非农产业的就业人数达5208万人，占全国非农产业就业比重的30.1%；在城乡二元分割体制下，农民自发建设小城镇的积极性空前高涨，诞生了一大批以浙江龙港镇等为代表的明星小城镇。

1.5.2.3　农村城镇化、城市迅速发展阶段（1984—1992年）

该时期的城镇化以城市改革产生的“拉力”为主要动力；中共十二届三中全会通过《中共中央关于经济体制改革的决定》，标志着国家将经济体制改革的重点转向城市；对国有企业全面推行“拨改贷”，深化企业“承包制”，实施“利改税”，推动了以轻工业为代表的城市工业的全面发展；城市工业的恢复性增长，推动诞生了以福建晋江、湖北沙市、广东顺德等为代表的一大批明星城市，有力地带动了我国城镇化的发展。城市的发展带动了第三产业的迅猛发展。1985—1992年，第三产业占GDP的比重由24.5%提高到了34.3%，第三产业实现就业人数由8359万人增加至1.3亿人，所占就业比重由16.8%上升到19.8%。对外开放不断扩大和深入。继1980年首批4个经济特区后，1984年开放了14个沿海港口城市，1985年将长三角、珠三角、厦漳泉划为经济开放区，1988年将海南全省批准为经济特区，1990年又开发了上海浦东新区。沿海开发开放区域的不断扩大，在促进劳动密集型产业发展的同时，还推动了资本密集型和高科技产业的发展，提供了大量各种层次的就业岗位；在带动农村剩余劳动力转移的同时，还推动了大批城市和小城镇的发展。

1.5.2.4　农村城镇化停滞不前，城市迅速发展阶段（1992—2003 年）

这一时期的城镇化以市场化改革和体制转轨为主要动力，房地产与土地制度的有机结合，成为这一时期城市建设的主要动力。全国普遍设立了开发区。仅1992—1993年，全国就设立县级以上开发区达6000多个，占地1.5万平方公里，比当时城市建设用地总面积还多出0.16万平方公里。全国土地市场迅速建立。自1993年起，国家对土地市场进行了深化改革，商业性用地使用权实行公开招、拍、挂制度。此举在规范土地市场的同时，也为城市地方政府建立“土地财政”奠定了制度基础。1994年国家推行城镇住房改革，1998年终结住房福利分配制度，有力地促进了城市房地产市场的繁荣；1994年，国家进行了分税财政体制改革，强化了国家财政的分配协调功能，在支出责任大体不变的情况下，成为引发地方政府片面追求GDP增长等一系列盲目扩张行为的重要制度因素。这一时期，经济波动加剧、城乡差距显著扩大，主要体现在：工业产品结构性过剩，导致乡镇企业和大量城市工业效益滑坡，吸纳劳动力的能力显著下降；农产品阶段性和结构性过剩，导致农副产品价格下降，农村家庭人均实际纯收入的增长率逐年递减；农民的流动范围由最初的本县和邻县，逐步跨出省界，从中西部地区向沿海城市和经济发达地区大规模转移。1997年爆发的亚洲金融危机，推动国家实施新的城镇化战略，将城镇化作为拉动内需、缓解有效需求不足的重要途径。在居民有效收入没有提高的情形下，赋予城镇化“不能承受之重”。

1.5.2.5　工业反哺农业、城市支持乡村，城乡统筹发展阶段（2003—2008年）

这一时期是国家经济社会发展的转折时期，也标志着中国特色城镇化道路思想的初步形成。2003年，在中共十六届三中全会上，中央提出“科学发展观”，标志着党在经济和社会发展战略上的重大转折。中央在提出“加快城镇化进程”的同时，更加强调“五个统筹”；2004年，中共十六届四中全会明确提出把“提高构建社会主义和谐社会的能力”作为党执政能力的一个重要方面，这在我党的历史上还是第一次；2006年，中央提出建设社会主义新农村的政策措施，明确提出实行“工业反哺农业、城市支持乡村”的政策；针对区域差距过大的不利局面，国家对区域发展战略进行了重大调整，继“西部大开发”战略之后，又分别实施了“振兴东北老工业基地”和“中部崛起”战略，力求实现东、中、西部的协调发展。提高城镇化的质量问题受到空前重视，如中央出台若干政策措施，要求解决农民工的养老、住房、子女教育、医疗等问题，并将其纳入城市财政的统筹范围，逐步解决农民工的“市民化”问题；中央及有关部门出台若干政策意见，希望通过加大保障性住房的供给力度来切实解决中低收入群众的居住困难问题；政府对公共交通、节能环保型住宅、城市公共基础设施、城市传统和历史文化风貌的保护、建设宜居城市等方面的工作都空前重视，并取得了较大的进展。

综上所述，我国的城镇化进程，是国家改革和经济社会发展的一个重要过程，是以国家的发展战略、制度体制和政策为背景的，国家改革和政策的成功在城镇化进程中得到了充分体现，而与其相关的失误也反映在城镇化进程当中。在政府的主导下，逐步实施发挥市场机制作用的改革措施，使农业、乡镇企业、城市工业、房地产业及第三产业等递次交替发展，成为不同时期推动城镇化发展的主要动力。国家对中央和地方政府利益分配格局的调整，极大地调动了地方政府的积极性，使地方政府成为推动城镇化的主体。城镇化在取得明显成就的同时，由于受某些城市偏向政策的影响、市场自发机制的作用、国家公共服务和经济调控职能欠缺等因素，城镇化进程中出现了一些负面现象，影响了城镇化的健康发展。我国城镇化进程的经验主要有：（1）坚持推进市场化改革，促进城镇化动力机制的多元化；（2）国家调控与经济分权相结合，成为工业化和城镇化快速发展的基本体制因素；（3）坚持以农业和农村稳定为前提，基本避免了“超前”“过度”城镇化。［10］

1.5.3　城镇化区域空间变化分析

首先，就全国而言，城镇人口增长的主要来源是农村人口向城镇的迁移。其“动力”来自两个方面：农村存在大量富余劳动力；城镇存在吸引农村富余劳动力的就业“机会”（包括正规的和非正规的）。20世纪80年代开始的“民工潮”并非经过组织，基本上是自发形成，截至2003年底，全国已形成近1亿人的“潮流”。起初是沿海城市发展“外向型”工业，农村富余劳动力成为“廉价劳动力”的巨大源泉；乡镇企业的兴起则是另一个吸引农村劳动力的块体。农村富余劳动力的转移，从“离土不离乡”到“乡村城镇化”，从“小城镇战略”到大规模“跨区流动”，都是不同形式城镇化的表现。当前的情况是，经济发达的大中城市，每年都要“吸纳”相当数量的“流动人口”，其中滞留半年以上的被视为“城镇人口”（按照全国“五普”的统计口径）。经济欠发达的地区和城镇，则是“输出”流动人口，泾渭分明。据有关部门调查，几年来这类流动人口中，只有17%左右在城镇“定居”下来，成为“真正”的城镇人口，80%以上是“候鸟型”的流动人口。他们每年到城市打工挣钱，年终带钱回家过年，这是造成我国规模罕见的“春运潮”的根源。大量农民工愿意去城镇“打工而不久居”，反映了当前城乡经济水平差异的现实状况，包括城镇（特别是大城市）生活居住的“门槛”过高是原因之一。因此，中国当前的城镇化主要是依靠农民的迁移（多种方式），与欧洲某些国家的城镇化早期依靠农民破产而进城的情况有很大的不同。在我国，党的政策保护农民拥有耕地的使用权，拥有宅基地和自留地的权利，也是中国的特点。但是从长远来看，只要农村还存在源源不断的富余劳动力，城乡的生活和收入水平还存在显著的差距（这种差距近几年还有所扩大），农民流向城镇，“候鸟型”和“留下久居型”都会长期存在。从理论上讲，只有当这种差距基本消失时，流动才会停止。总的看来，我国城镇人口的增长，除主要来源是农民之外，还有城镇人口的自然增长，高校毕业生和复转军人中原农村生源、兵源的留城等，境外移民数量很少。就单个城市而言，城镇间的流动人口逐年增多。可见，实际上“城市化”的过程是多种形式的，甚至每个城镇都各不相同，但都有一定的规律可循。

其次，中国地区差异很大，情况比较复杂，表现在分省（区）的城镇化水平上差别也较大。总的说来，城镇化率的高低与经济社会发展水平成正相关关系，但具体分析起来不尽如此。例如，对全国分省（区）2000年的城镇化率进行比较，除4个直辖市外，在27个省（区）中，广东高达55%，云南为23%，数值相差1倍多。这种差距并不正相当于两省经济水平的差距。东北三省城镇化率均达50%上下，内蒙古为40%左右，新疆为35%，均高于不少内地省份，但并不正好反映经济水平的相互关系，而是由于各省（区）本身地理、历史、政治、农业结构、人口密度等特点不同所致。国外的城镇化也有类似的情况。例如，以1999年世界城镇化水平为例，高收入国家平均77%，拉丁美洲和加勒比地区75%，指数很接近，但两地区之间的经济发展水平却相差很大。这是由于拉美一些国家存在“过度城镇化”现象的缘故。可见，当前国内一些地区和城镇与其简单化地在城镇化率的数值高低上搞“攀比”，还不如结合本地区的特点，从实际出发，认真研究如何在经济发展、城乡建设上实实在在地多做工作有意义得多。

最后，长江三角洲、珠江三角洲和京津冀地区等三大都市连绵区对中国的经济和社会发展起着越来越重要的作用，甚至会在全国引领区域经济发展形态。根据建设部城市规划司和中国城市规划研究院提出的全国城市体系规划城市空间结构示意图，到2020年还将会出现9个都市连绵区（松嫩平原、辽中南、山东半岛、关中、中原、成渝、江汉、湘中、闽东南），然而，现在区域协调和整合能力还相当薄弱。建制镇的个数很多，但是聚集效应并不尽如人意。中国不同地区城镇化水平差异很大，2000年，处于中国城镇化水平前3位的上海市、北京市和天津市的城镇化水平分别为72%、78%和89%，沿海的广东省城镇化水平已达到55%，而有的地区的城镇化水平还不到20%。［11］

总之，中国的城镇化就得从农民进城开始，一步一步地“城市化”。别国的道路可以借鉴，但不能简单地搬用。城镇化从“数量”到“质量”需要一个较长的过程。只求“数量”，满足于城镇化率的提高，追求所谓的“理想化”“正规的”城镇化，一蹴而就、一步到位，是不切实际的。可能在今后一段时期，“候鸟型”的农民工、大城市的流动人口以及“非正规经济”的就业等，会在一些经济发达的大城市长期存在。

我国到2020年城镇化率预期年均提高1个百分点是较为适当的，以此推算，我国2020年的城镇化率可能达到57%，城镇人口年均增长1800多万人，总共有3亿农民转为城镇人口（比美国现在的全国总人口还要多）。3亿农民在不到20年的时间里转移到城镇，成为城镇人口，在世界城市发展历史上是一个史无前例的“壮举”。不少学者指出，真正意义上的城镇化，不仅是农民“身份”的改变，还包括其从事的产业、生活居住的方式、文化素养等各方面的变化。这无疑需要经历一个较长的过程，而且变化是渐进的：即使第一步——“身份”的变化，也不仅只是户籍的改变，还有很多基础性的条件需要准备。初步结论是：当前和今后一段时期，影响我国城镇化进程的主要瓶颈，不是户籍、政策等问题，排在首位的是就业问题。其后是资源问题，即水源、能源、土地等问题［7］。