第3章　央企整合的意义和阶段特点分析

3.1　央企整合的意义

3.1.1　“一带一路”战略的推出要求央企进一步整合

“一带一路”战略的推出，要求央企进一步整合。中国经济不断融入全球化，经过改革开放几十年国内市场的历练，在国内环境转变为完全市场化，资源逐渐完全由市场配置过程中，大部分央企开展经营活动渐趋成熟。“一带一路”战略对企业提出国际化的要求，经营与竞争面向国外，与国外一流的成熟企业开展业务往来，这就要求企业在掌握资源、生产规模上达到一定级别，才能在国际市场竞争中获得话语权。

目前中国央企在国外市场上经营秩序相对混乱，同行业企业间经常出现内部竞争、无序竞争，企业之间，甚至一个集团内部企业之间常在国外同一个地区、同一个项目上发生竞争，恶意压价，导致项目重复投入，由于同行业企业集中度低，导致人为加大了海外投资风险和损失。典型的如中国南车和中国北车，2000年这两家企业由原铁道部下属的中国铁路机车车辆工业总公司拆分为二，拆分后同行业内的两家公司彼此展开激烈竞争。公开资料显示，2011年在土耳其的机车招标项目上，北车刻意压低价格，与南车竞争，最终该项目被韩国公司抢走。2013年，中国北车向中国机电商会投诉中国南车，称在阿根廷的动车组采购招标中，由于南车开出每辆127万美元的“超低价”，令原本报价230万美元／辆的北车极为被动，最终丢掉了订单。而根据当年中国机电商会的调查，在南车给出报价后，北车还曾决定大幅降低报价至126万美元／辆。阿根廷方面认为中方企业的报价不严肃，还一度请中方作出解释，并表示暂停中方其他公司已签约项目。此事一度成为央企海外内讧的典型反面案例。(1)

即使互相不存在海外竞争关系，中央企业在进行跨国经营时自身规模过小，也很难与国外大型跨国公司竞争。目前央企除了基础设施建设企业外，大部分企业跨国经营领域较窄，产品大部分局限在低端市场，由于低端市场竞争激烈，同质化严重，企业收获效益低，这种状况又容易打击企业进入国际市场的信心。在国际市场上，中国企业整体技术水平低，缺乏核心竞争力。政府致力于将央企打造为行业前三、处于所在行业的龙头地位，但除高铁、核电、卫星等少数技术领域外，大部分行业缺乏自主知识产权的核心技术和专利，在海外高端市场不具备竞争能力，很多工程都是政治性的援助项目，企业无法保证工程整体收益率。

随着“一带一路”战略的推出，中国政府与企业参与乃至主导国际规则的制定，在国内市场打破管理经济以行政干预为主，厘清政府、市场边界，放弃过去的政府主导型经济，转变国有经济竞争不完全、不充分的局面；对国外市场进一步鼓励企业“走出去”，出台系统、全面、力度足够大的支持、鼓励政策。目前政府在短时期内推出的政策更多地偏重于理念，操作层面的指导意义还不充分。随着相关政策逐渐完善，各个行业内央企进一步整合，克服同类企业众多各自为战，企业集团内聚力差，公司整体优势发挥不充分的问题，从税收、贸易等制度上加以倾斜，打造一流的大规模、有信誉的大型央企团队，实践证明只有大型跨国企业才能充分高效率调动与利用全球资源，才能在国际市场上与其他跨国企业竞争。国资委公布的资料显示，目前已有80多家中央企业在“一带一路”沿线国家设立分支机构，在促进“一带一路”沿线国家基础设施的互联互通方面，中央企业承担了大量打通通道、建设战略支点项目的工作。(2)目前国资委提出要求并部署多家央企商议进行下一步整合，形成合力走向国际市场，目前形成的共识是相关央企按行业板块打造统一的行业的跨国际公司，对外竞标采取一致行动，避免同类企业在海外市场的恶性竞争。

3.1.2　央企整合是新常态下产业结构调整的要求

随着新常态对产业结构升级的压力增大，央企重组力度也在加大。面对错综复杂的经济形势，新一届政府转变调控思路，确认了经济增长减速、进行结构调整以及转变生产方式是我国经济在今后一个较长时期内将保持的经常性状态，是一种与改革开放以来一直持续的经济快速增长情况有较大区别的状态，因此将这种状态称之为“新常态”。(3)这种态势下，产业结构升级、去产能、发挥创新驱动成为经济发展的新型核心动力。

2015年底召开的中央经济工作会议明确指出，2016年首要任务是供给侧结构性改革，核心是“去产能”，彰显了“去产能和去库存”的紧迫性和重要性，并决定以钢铁和煤炭行业作为本轮去产能过程中重拳治理僵尸企业的突破口。这一轮经济去产能，我国正处于经济增速换挡、结构调整和动力转换的重要转折期，经济增长率明显放缓，需求受到一定限制，依靠凯恩斯主义式的刺激政策已经失灵。本轮过剩产能主要集中在中上游行业，与国内外的需求增长形成长期错配，这意味着过剩产能的消化难度加大，从而可能对工业投资增速形成较长时间约束。(4)现有投资结构失衡导致部分工业行业产能过剩严重、产业技术进步滞缓以及投资效率低下，中国经济发展倚靠的一直是资源耗费型产业、轻工业，多年来各级政府在基础设施、房地产、汽车等方面的大规模投资驱动了大批量钢铁、煤炭、水泥、化工等方面的生产，造成产能过剩的失衡。提高工业投资效率，必须调整投资结构，降低第二产业比重，减少对低端制造业的投资。(5)换句话说在需求侧，国内市场消费升级诱发主导产业进行更迭，产品制造端的中上游源头如钢铁、煤炭、水泥、重化工业的产能与新产生的需求形成长期错配，导致产能过剩、消化非常缓慢；在供给侧，随着社会进步，政府清除重化工业领域积压的过剩产能，不能再靠行政指令，转而使用市场化手段，在20世纪90年代末上一轮产能过剩时，针对“纺织压锭”等采用的简单粗暴的行政性手段清除已不可能再次使用，清理难度加大。

2016年，中国经济面对的沉重压力是产能过剩，各种经济活动的中心都是去产能、降杠杆，努力提高经济效率。去产能的提出为产业结构升级提供了重要抓手，中国经济正在从对资源粗放投入的传统制造产业高度依赖，转向第一、第二、第三产业协调均衡的集约式发展，普遍特征是从重资产转向轻重资产并存，从有形资产转向无形和有形资产并存。(6)

国际市场处于后金融危机时代，欧美等发达国家和地区普遍进入去杠杆周期，储蓄率趋势性回升，整体国际市场有效需求不足将成为全球经济的中长期主流，导致以往依赖发达国家出口的格局很难持续。在此背景下，国内的供给侧改革与产业创新驱动，面向国外的“一带一路”战略的推出成为势在必然。

纵观我国政府以往运用财政政策时的关注重点，尤其是最近一次在2009年大规模推出的扩大各级政府和社会投资四万亿元人民币的宏观调控政策，主要针对基础设施基本建设，政府设定了重点投资地域，在国际金融危机最为严重，出口企业大面积倒闭，经济增长面临巨幅波动的危急时刻，保住了经济稳定高速发展。然而这种应急式的大规模、短时期行政命令作出的投资，没有考虑市场的承受能力，没有考虑产业结构转型、升级，没有引领产业结构优化，资金短时间快速流入最为赚钱的房地产行业，导致一些中上游行业产能过剩、畸形和过快增长，高能耗、高污染行业进一步维持与扩张。银行融资更是习惯性地追逐安全保险、资本集中的大型国有工业企业，海外出口不畅与融资困难阻碍了经济最有活力的民营经济发展，高风险的高新技术产业获得资金青睐的难度极大，中国产业转型面临巨大困难，也使得个别领域积压了大量过剩产能，资源配置效率低下。

按照国务院的部署，国资委积极向前推进央企重组工作。自从2003年国资委成立以来，央企重组整合就是它工作的重中之重。国资委直接管理的央企数量由2003年的196家，到2015年底已经减少为106家，“十二五”期间央企重组的目标是将数量减少至30~50家(7)，显然“十二五”目标并未完成，未来央企仍然会大规模开展重组活动。之所以这样大刀阔斧开展央企整合重组，最初的原因是国有经济当时投资领域过宽，资源分配分散，央企投资重点不突出，很难发挥国有经济的主导作用。针对这种状况，2003年党的十六届三中全会强调要“推动国有资本更多投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域”。国资委2006年发布的《关于推进国有资本调整和国有企业重组指导意见》具体指出，要通过兼并重组加强国有资本在军工、石油石化等七个行业的“绝对控制力”，在装备制造、钢铁、汽车等九个行业的“较强控制力”。(8)政策表明中央政府通过重组整合对国有企业经营领域进行调整，逐渐将国有资产运营重点转到那些关系国计民生、适合垄断经营的战略性行业。

2015年央企重组出现了大幅提速，主要原因是上文反复提到的经济发展本身存在去产能、调整产业结构的要求。2015年5月8日国务院批转发展改革委《关于2015年深化经济体制改革重点工作的意见》（简称《意见》），这一文件发出明显的信号——国企改革从2014年的第四项工作任务升格为2015年的第二项重点工作任务，政府在经济发展与体制改革中对国企寄予厚望。文件中提及了“1+15”体系是政府对国企改革的首次明确规划，同时关于“制定中央企业结构调整与重组方案”这一新提法也值得特别重视。(9)

2015年进行央企兼并重组各有特色，可以总结为3种模式：以中国南车和中国北车为代表的“对等合并”属于横向强强合并模式，避免恶性竞争；中远集团、中海集团属于资源组合，产业链条重组模式；中冶集团和五矿是兼并式重组，既有重组的特征，又有清理退出的特征，将二者的优势资源结合到一起，消除劣势，减少议价成本，实现内部交叉补贴，弥补亏损。另外央企相互参股是一种资本重组方式，三大电信公司共同出资100亿元注册设立中国通信设施服务股份有限公司，这种重组被称为以共享竞合为核心的“铁塔模式”，央企与民营企业混合所有制的重组模式。

据国务院国资委主任肖亚庆透露，目前国有企业普遍面临产业结构偏重的问题，仅央企重化工领域资产总额就接近70%。下一步国企改革重点是：对于国家战略需要、央企有优势的产业和战略性新兴产业，比如航空航天、核电、高铁、新能源、新材料、智能电网等加大投入力度，同时对于央企长期亏损和资不抵债的低效无效资产加大处置力度，积极化解过剩产能。(10)

2015年12月29日，国务院国资委、财政部、国家发改委联合发布的《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》中明确，国企根据主营业务和核心业务范围划分为商业类和公益类，在推进改革、促进发展、实施监管、定责考核四个方面分类施策。分类施策目前从监管上来讲较容易操作。对于商业类的央企，可以逐渐让其回归市场，脱离央企身份；而公益类的央企，应该是涉及国家经济安全与经济命脉的企业，重组整合空间大，在所处行业可以具有垄断地位，从央企的行业分类可以看出，这样的企业很多还可以进行强强联合或产业链重组、兼并重组。(11)

3.1.3　央企重组的根本原因是其自身所处产业中生存的需要

从2003年国资委建立以来，由它管理的央企已经在各自的行业与市场上打拼了十几年，有些央企迅速发展壮大，有些央企依然存在经营问题、规模较小，如果让所有的中央企业通过自身生产经营经验的积累或新建企业实现发展与扩张，花费的时间周期太长，成本精力投入较大，发展过程中有可能在激烈的市场竞争中被淘汰。相对于非国有企业，国有企业存在着更加明显的过度投资现象，造成投资效率低下。(12)经过多年发展整合，央企大量资产分布在重化工领域和资源性行业，钢铁、船舶、建材、煤炭等行业面临严峻的产能过剩问题，产能利用率低、效益差，甚至全行业亏损。从产业发展角度看，如果能够消化一些落后企业，退出部分国有资产，并把这些资产转入新兴产业领域中去，对国有资产的保值增值和优化布局来说将极为有利，并将进一步推进产业转型。

央企经营的领域大多集中于制造业，这些领域包括钢铁、船舶、建材、煤炭等近些年产能严重过剩的行业。大部分行业内，央企并没有处于行业龙头地位，生产经营分散，从每家中央企业各自业务分析，业务领域或者处于同一行业，或者处于生产经营的上下游业务端，分散经营导致很多不必要的问题出现，经过国资委十几年的政策引导，中央企业在市场上打拼，政府与企业磨合逐渐到位，对于如何打造行业龙头企业，政商两界已经积累了相对成熟的经验，通过兼并重组是实现产业结构进一步优化、迅速提升企业竞争力的重要手段之一，也是提高控制力和竞争力的需要。央企之间以较低的成本完成并购重组，可以迅速完善产业链条，短时间内实现央企的规模经营，实现在产业上游控制资源，在产业中游扩大产能，在产业下游扩大市场；通过大规模并购重组扩大企业自身规模，实现资产和资源的整合扩张，进而实现央企自身的进一步发展。以提高竞争力和控制力为重点，深化国有企业改革，是近期重要改革任务。而要实现这一任务、提高央企的竞争力和控制力，就要规划集聚企业的核心业务，做大主业，做强优势产业，为了避免在不同行政部门隶属下产生的企业无序竞争，按照“从优原则”，围绕优势企业打造行业龙头，重新整合优势资源，使之集中于优势企业。央企之间整合的好处有以下几点：企业性质同为国有，所冒的政治风险较小，不存在国有资产流失问题；重组操作简单，战略合作是国有经济体制内的资源重新配置，交易成本低，政府可以采用行政划拨手段；容易取得重组效果，整合成功率高，尤其是那些原本就同在一个生产链条上的上下游中央企业，重组可以迅速补充各家企业在资金、技术、市场等方面存在的单一性，重组前企业在企业文化、管理模式、组织架构上的同质性，使得重组整合后企业更容易融合，重组更容易取得实质性成功。

中央政府干预企业重组的动机往往更能体现出社会性和全局性。20世纪90年代后期国家统计局工业司统计的5.8万家国有企业中，国有及国有控股亏损企业亏损额为近千亿元，亏损额年年高幅度增长，(13)经过多年重组整合后，央企逐渐发展为各行业规模超大的龙头企业，央企地位和实力正在发生巨大变化。