第2章　中国特有的政企转换

2.1　政企转换的特色

基于新中国成立之初与欧美为代表的西方世界特殊的历史关系，国家要短时间内实现经济增长与国家富强，赶超世界发达国家，中国当时别无选择，只能仿照前苏联模式建立计划经济体制，采取优先发展重工业的国家战略与相应措施。利用高度集权的制度安排与计划经济体制，对所有资源实行中央集权的计划供给，产品制造上只能倚靠企业全部国有化，政府对全部的生产要素进行控制，对国企进行投资的唯一主体只能是政府，企业的资金来源只有财政拨款，显然资金成本是极其低廉的。(1)这一时期政府和企业完全不分家。

从资源配置角度来看，现代社会中政府与企业是资源配置的两大主体，两者之间的关系和形态，极大程度地影响着这个国家的资源配置和政治经济表现，传统政企关系研究的焦点就是政府如何发挥企业自身的生产积极性，尤其是在我国进行市场经济体制改革背景下，政府与市场、企业关系的研究始终是研究探讨的热点问题。在数轮对该问题的探讨中，政企关系的研究始终无法回避政府在经济活动中所充当的角色定位问题。如果一个经济组织从一个行政部门管理体系中生长出来，其与上级主管部门之间的关系就是政企关系。(2)由于1949年新中国成立以来，中国长期实行高度集权的计划经济体制，导致政府如今依然在很多经济层面延续着计划经济思维，政府对于企业尤其是国有企业发展自然而然地延续了通过行政方式来参与或主导，改革开放以后这种思想时强时弱，始终存在，使得企业尤其是国企发展遭受比较严重的扰动和限制。

2003年国资委成立，由国资委直接监督管理的企业被称为央企、共和国长子，央企的运营具有得天独厚的政治地位；央企领导与各部委领导岗位互换，央企把握社会资源具有极大的便利性；作为企业而言，央企的业绩不受关注，甚至可以获得国家的大额补贴。这种状况一度使政企关系逆向发展，央企凭借政治权势发展运营，垄断经济资源，使得政企关系重新成为讨论的对象。纵观改革开放以来政企关系的讨论与发展，大致可以分为四个阶段。

2.1.1　扩权让利阶段（1978—1986年）

改革开放初期政府单纯以计划经营管理企业，所谓的扩权让利，本质上只是在政府系统内进行行政权力的调整，具体表现为在中央和地方之间，进行针对所管辖企业的行政权力上收与下放、集权与放权的转换，针对企业而言改变了行政隶属关系，其他经营管理权限如产权结构、激励机制都没有任何改变。十一届三中全会指出：我国经济管理体制的一个严重缺点就是权力过于集中，应该有领导地大胆下放权力，让企业在国家统一计划指导下，享有更多经营管理自主权。但是在“扩权让利”过程中，某些企业多占多分，财政上缴任务很难完成，导致政府财政赤字增加（1979年和1980年相继出现了近300亿元财政赤字）。(3)这时期的企业完全没有经营自主权，生产经营依然听从政府主管部门指令，企业自身没有积极性和主动性。

2.1.2　承包经营阶段（1987—1991年）

1986年国务院颁布了《关于深化企业改革、增强活力的若干决定》，文件明确指出企业经营权和所有权互相分离，这一改革原则逐渐以法律的形式固定下来。政府改用承包责任制鼓励企业的发展，它标志着政企关系的政策性调整方向已经确定。经营权和所有权两权分离更加彻底，经营权归企业所有，企业可以完全放开政府主管部门不管，依据市场变化作出决策，企业与政府间的关系出现多元化，以乡镇企业为代表的民营经济迅速发展。但是由于企业的所有权依然在政府主管部门手中，企业依旧吃大锅饭，各个企业干好干坏一个样，企业经营缺乏主动性、创造力和生产效率。

2.1.3　深化改革阶段（1992—2003年）

1992年，党的十四大提出建立社会主义市场经济体制、国有企业建立现代企业制度的发展目标。党和国家领导人在顶层设计上，明确了社会主义市场经济建设的发展方向，明确了计划经济与资本主义和社会主义制度无关。这一转变加快了国营企业的改革，国营企业按照“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的要求，向建立现代企业制度转变。在此期间，政企间关系明确为政企分开，转变政府的职能，实行企业产权制度改革，企业的经营权与政府完全分离。该阶段，政府与企业之间的关系多元化更加明显，形成了政府、国有企业、乡镇企业、民营企业四位一体的关系。(4)在既有体制下国有企业改革困难重重，很多问题存在争议需要探索，又涉及多方既得利益，很难在短时间内完成。

1993年，随着邓小平南方谈话明确了走市场经济道路、建设现代企业、经营自主权进一步扩大，掀起了新的一轮投资热潮，在政府盲目投资中，大量项目蜂拥而上、重复建设，导致1992—1996年出现了大量过剩产能。1997年遭遇东南亚金融危机，对中国出口造成直接压力，尤其是亚洲市场有效需求减缓，产品需求端压力转而传导到企业供给端，加剧暴露了前期企业过度扩张产生的产能过剩问题。国有企业经营不善导致大面积亏损，产能利用率在多数行业不足40%；整个经济体内部出现严重的债务危机，企业间的三角债问题特别严重；国有商业银行坏账率随之高企，各大商业银行不良贷款率高达30%，政府财政压力巨大。那一时期，纺织行业原本在国民经济中占支柱地位，各地蜂拥而上重复建设，产能过剩最为严重。在这种形势下，从1998年起政府被迫壮士断腕，用三年时间强制淘汰落后棉纺锭1000万锭，强制棉纺企业下岗职工120万人，到2000年实现全行业扭亏为盈，初步实现纺织工业的产业升级和转型。2002年之后，纺织行业去产能效果明显提升，新增产能得以上马，就业人数从1999年的510万下降到456万，负债率持续下降，利润率明显提升；2002年起，纱、布产量稳步提升，劳动生产率由1998年的1.75万元／人提升到2002年的3.24万元／人，增长85%。

2.1.4　央企迅速发展阶段（2003年至今）

随着国资委于2003年成立，国资委负责监管的企业被称为中央企业，这一时期是央企发展迅猛的阶段，很多央企资产迅速扩容、资产普遍翻了十几倍甚至更多。2006年国资委确立了中央企业“有进有退”整体战略，并于这一年底发布《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》，该意见提出2010年为国企重组最后期限，最终央企重组为四十家、在各自行业占据前三的领头位置。按照国资委当时的构想，国有经济要对关系着国家安全、国民经济命脉的行业和关键领域保有绝对控制力，这些行业包括我国军工、电网电力、电信、石油石化、煤炭、航运、民航等七大领域，这些领域逐渐使得国有资本总量增加、结构优化，重要骨干企业发展成为世界一流企业。尤其是对于军工、石油和天然气等重要资源开发，电网、电信等基础设施领域的中央企业，国有资本需要保持独资或绝对控股；对以上领域的重要子企业和民航、航运等领域的中央企业，国有资本保持绝对控股；对于石化下游产品经营、电信增值服务等领域的中央企业，应加大改革重组力度，引入非公经济和外资，推进投资主体和产权多元化。国资委还构想，国有经济对基础性和支柱产业领域的重要骨干企业保持较强控制力，包括装备制造、汽车、电子信息、建筑、钢铁、有色金属、化工、勘察设计、科技等行业。(5)

随着我国政府着力打造央企的实力，一批好的大型央企迅速崛起，完全扭转了国有企业在20世纪90年代留在人们心中被动落后的印象。但是，随着资源的倾斜，逐渐出现了资源配置的结构性失衡，而且失衡问题日益加重，失衡问题表现突出的领域是房地产、钢铁、航空、化工、邮电、奶品制造等行业。伴随着房地产的飞速发展与巨大需求，由其带动的钢铁、煤炭、水泥行业盲目建设，导致这些行业也是产能过剩最为严重的领域。央企的行政隶属主管部门国务院国资委的成立，原本是一个无奈之举，目的是拯救亏损严重的国有企业，可以看到国资委设立以来，政府产业政策的执行与推进力度大、见效快，出现资源配置的结构性失衡现象，和这一时期恰好遭逢美国金融危机并进一步引发经济危机，中国海外最大的市场购买力下降，出口不畅，并导致玩具、服装等民营经济最为活跃的领域无法生存。资源配置的结构性失衡一方面意味着中国经济正在丧失活力，另一方面也说明原有民营经济增长点正在被国际经济危机所倒逼发生转型。此间政府为应对国际金融危机，拨发了四万亿元投资，这些投资用于基础设施、基本建设，与之最为相关的又是钢铁、煤炭、水泥行业。因此我们所看到的政企关系逆向发展、新常态正是在这种背景下发生的，我认为这是中国经济长期以来过度倚赖房地产与海外市场、对国际金融危机的正常反应。