第二节 香港住房制度支柱

一、货币政策锚定美国，住房金融由按揭主导

（一）货币政策不独立，超发严重

香港实施联系汇率制度，利率被动追随美国利率。香港于1983年10月实施联系汇率制度，约维持美元兑港元汇率7.8∶1。联系汇率制度有效提高了金融体系的稳定性，但也使香港无法执行独立的货币政策，不能根据内部经济需求主动调节资金供求关系，利率只能被动追随美国利率。2009年以后，美国实行量化宽松政策，大幅下调基准利率，香港贴现窗基本利率也从2007年8月的6.75%一度下降到2009年3月的0.5%。

作为国际金融中心，香港金融体系发达且汇率稳定，吸引了大量国际资本流入，叠加利率追随美国而长期处于低位，导致货币供给增长较快。1980—2014年，香港M2与名义GDP的年均增速差高达6.5个百分点（见图1.4），远超其他发达经济体。

（二）住房金融体系：按揭业务灵活多样

香港按揭业务灵活多样（见表1.1），支持多形式按揭贷款，包括“一按”“二按”“加按”“转按”“楼换楼按揭”，还款方式灵活。“一按”指对首付款以外的房款提供按揭贷款；“二按”指对首付款按揭；“加按”指偿还部分贷款后，将原有物业再做抵押套现；“转按”指为客户提供按揭业务在银行间转移；“楼换楼按揭”指以借款人旗下旧楼转让收益为还款来源，发放用于支付新楼首付款的信用贷款。此外，还款周期分为每月还款和两周还款，既有等额本金和等额本息还款方式，又有固定期限和固定额度但期限随利率变化还款方式，还可根据借款人收入情况设定递增还款和递减还款。

银行“一按”要求严格，首付要求40%以上。为遏制炒房投机，从2009年起，香港收紧按揭贷款要求。香港居民购买首套房最低首付比例提高至40%，月还款收入比上限为50%；若房价超过1 000万港元，已在其他按揭物业做出借贷或担保，购买第二套房，首付比与还款收入比要求进一步提高。2018年6月，香港新批出住宅按揭贷款的平均按揭比例为47%，平均贷款期限为27年。

部分情况可向银行申请低首付，同时地产发展商与财务公司按揭要求宽松，近年来这类业务活跃。在获得香港按揭证券保险公司审核通过且购买保险的情况下，收入来自香港的居民购买600万港元以下的首套房，银行按揭首付比例只需10%；购买政府资助出售单位同样可申请低首付，如居屋计划仅要求首付比例5%，租者置其屋计划首付低至0。此外，地产发展商与财务公司也提供按揭服务，首付比例普遍只要20%，且提供“二按”服务，吸引许多购房者申请按揭贷款。中原地产资料显示，2017年落成的新盘由财务公司提供按揭的有921宗，涉及买卖合约金额73亿港元，数量与金额分别占总数的15%及16%。

按揭贷款以浮动利率为主，主要参考银行同业拆借利率。香港住房按揭主要有三种定价方式。第一，以香港银行同业拆借利率作为定价参考，是2014年以来最主要的按揭贷款方式，占比接近90%。第二，以最优惠贷款利率作为定价参考。2018年9月，三大发钞行之一的香港汇丰银行最优惠贷款利率为5.125%。第三，保持固定利率。由于同业拆借利率波动范围大，部分银行采取两种利率定价相结合的方式。如香港汇丰银行推出的银行同业拆息按揭计划，贷款期30年，按揭利率等于一个月期香港银行同业拆借利率加1.6%，上限为2.25%。

1997年，香港按揭利率普遍在10%或以上。随着楼市低迷与美国货币政策宽松，香港利率大幅下降，以浮动利率为主的按揭贷款利率也随之下降，目前三大发钞银行按揭利率上限为2.35%。其中，与香港银行间利率挂钩的按揭利率上限为2.35%，以最优惠利率为基准的利率上限为2.25%。

按揭业务灵活多样，叠加房贷利率低，刺激居民加杠杆购房意愿，香港居民杠杆在国际上处于较高水平。2017年，香港居民按揭贷款余额为1.21万亿港元，占GDP比值为45%，高于英国、德国、日本等发达经济体。2016年，香港家庭总贷款/GDP为67.6%，杠杆水平处于国际较高水平（见图1.5）。

二、土地实行批租制，供给严重不足

（一）香港回归后，土地所有权归属国有

1842—1997年香港回归前，土地归英国王室所有（新界除外）。1842年8月29日，英国与清政府签订《南京条约》，改变了香港沿袭的土地私有制度，英国王室获得香港岛土地所有权。1860年英国与清政府签订《北京条约》，英国王室又获得九龙半岛土地所有权。1898年英国强迫清政府签订《展拓香港界址专条》，强行租借新界土地，租借期至1997年6月30日。但英国承认清政府发给新界原居民土地契约的法律地位，征用这些土地需支付费用，未列入契约范围的土地，由英国政府行使支配权。

1997年香港回归后，土地归属中华人民共和国所有。1997年7月1日，中国对香港恢复行使主权。依据《中华人民共和国香港特别行政区基本法》，“香港特别行政区境内的土地和自然资源属于国家所有，由香港特别行政区政府负责管理、使用、开发、出租或批给个人、法人或团体使用或开发，其收入全归香港特别行政区政府支配”。

（二）使用权对外批租，供给数量不足

1841年，英国王室授权港英政府通过拍卖出让土地使用权，逐渐形成现行的土地批租制度。港英政府把土地使用权以一定期限和条件批租给承租者或地产发展商，一次性收取土地出让金。同时，允许该土地使用权在期限内自由转让、抵押、继承和赠送，土地使用者可以根据租约所定条款建造建筑物，连同租约在市场出售。

1.土地批租期限：回归后统一为50年

香港回归前土地批租期限多样，以75年为主。港英政府早期批出土地期限包括75年、99年、999年等，1898年起将后续出让土地期限统一为75年，并容许契约续期。1984年《中英联合声明》规定，1985年5月27日起港英政府土地批租期限不得超过2047年6月30日，对于1997年6月30日前期满的契约，也可续期至2047年。

1997年7月1日，香港特区政府颁布新政，新批租的土地除特殊用地外，租期一律为50年。

2.土地出让方式：以公开拍卖为主

政府出让土地方式包括公开拍卖、投标、协议与勾地，以公开拍卖为主。公开拍卖适用于一般住宅、工业等用途的土地，是香港最主要的出让方式；投标、协议主要用于涉及社会公益、公共事业或政府鼓励投资建设的土地；勾地是在土地拍卖前增加询价程序，避免土地贱卖与流拍。勾地于1999年推出，2004—2010年土地市场低迷，政府全面采用勾地方式出让土地，2013年取消勾地。

政府还可通过两家公营机构——市区重建局、香港地铁有限公司对外出售土地。市区重建局负责确定需要重建的市区地皮，邀请私人地产商提交有关地皮的发展建议书，也有权收回市区的残破旧楼重建，并与业主商讨赔偿方案。香港地铁有权出售获批土地（邻近铁路的土地或地铁站上盖物业）的发展权，为铁路建设筹集资金。市建局与香港地铁的地皮招标采用半公开方式进行，中标者需向政府补缴地价。

3.土地出让数量：由于重视生态保护、维护楼市发展等原因供给不足

香港土地供给长期不足。1985—2017年，香港政府累计出让土地779万平方米、年均23.6万平方米，其中住宅用地541万平方米、年均16.4万平方米。同期，香港人口从1984年的543万增长到2017年的741万，累计增长198万，对应人均仅增加住宅用地2.7平方米。1985—2017财年香港土地出让情况见图1.6。

土地供应不足有三个原因。

第一，香港重视自然生态，大量土地受到保护。香港土地面积1 111平方公里，地形以丘陵为主（20%土地为低地），地表多被植被覆盖，林地/灌丛/草地/湿地占比高达66%。依据1976年《郊野公园条例》与1996年《海岸公园及海岸保护区规例》，超过415平方公里（占比37%）的郊野公园与特殊地区受到政府保护，无法进行开发。目前，已开发城市用地占香港土地的比重为24%，住宅用地占比7%（包括大量利用率低下的乡郊用地），人均住宅用地仅为10平方米。2017年香港土地用途见图1.7。

第二，因环保人士抗议，2005年以来香港填海造地面积大幅减少（见图1.8）。由于土地可开发数量有限，填海造地成为政府新增土地的重要来源。1887年以来，政府填海造地面积超过69平方公里，占已开发城市土地的25%，约容纳香港27%的人口与70%的写字楼总楼面面积。由于大量环保人士抗议填海，2005年以来政府填海造地几近停顿。2005—2009年填海面积减少至84公顷，2010—2013年则低至8公顷。

第三，2001—2010年为维护楼市稳定发展，政府减少土地出让。2003年，香港政府暂停土地出让一年。2004年，为防止土地贱卖与恢复楼市信心，政府放弃定期土地拍卖，全面采用勾地方式。由于政府勾地底价有所提高，叠加楼市尚处于恢复阶段，房地产开发商拿地动力不强。2001—2010年，香港年均供应住宅用地5.35万平方米。1985—2017财年住宅土地出让面积及均价见图1.9。

（三）政府有权征收土地，但难度较大

香港政府有权征收土地，征地类型包括三种。一是依据《收回土地条例》，政府因卫生、健康、军事等公共目的有权收回土地，主要用于公营房屋、道路基建、军事基地等项目建设。二是依据《土地（为重新发展而强制售卖）条例》，针对分散、多业主的物业强制征收土地，用于私人重新发展旧物业。三是特定历史时期内，政府为征收新界原居民根据传统习惯法享有的土地所有权，而特别制定的土地征收政策，现已不适用（林峰，2007）。

由于原住民、环保人士等利益群体反对，政府征地重新开发难度大、耗时长，加剧了土地短缺问题。由于香港可发展土地不足，回收郊区利用效率低下的土地成为政府增加土地房屋供应的重要策略。但因土地使用权分散，政府回收土地需咨询公众意见，往往因触发争议而不断被搁置。因此，尽管香港荒废农地、工业用地等数量众多，但政府短期内难以开发，土地短缺问题进一步加剧。

典型的如“新界东北发展计划”。政府计划将古洞、粉岭北和坪/打鼓岭的农地划出为新界东北新发展区，预计可建成5.4万个住宅单位，其中60%为政府公营房屋。自2008年发展计划立项以来，经过三个阶段的公众参与，仍有部分社会团体因担忧毁坏村民家园、破坏生态农业、涉嫌利益输送、反对香港内地融合、浪费财政等而予以反对，直到2014年6月，发展计划前期工程拨款申请才获得立法会通过。

三、交易环节税负重抑制投机，保有环节低成本

香港税收制度中，与居民相关的房地产相关税种主要包括差饷、地租、物业税、从价印花税、额外印花税、买家印花税、租约印花税，如表1.2所示。税负设置上，香港在交易环节多层次加征印花税，抑制投机炒房；但保有环节差饷与地租只占物业价值的0.1%~0.2%，与欧美物业税1%~2%相比偏低。

（一）差饷：土地房屋拥有者缴纳，税率5%

差饷面向物业占有者征收，对政府物业等少数情况免征。如果土地与楼宇归属同一业主，则合并征收差饷；如果属于不同业主，则分别征税；对于出租物业，如果租约无规定差饷由业主缴纳，则由物业使用人缴纳；对于政府物业、领事馆、军事用地、坟场及火葬场，以及若干新界乡村式屋宇，可免征差饷。

差饷税基为物业的应课差饷租值，由差饷物业估价署每年重估，居民若不同意新租值可提出建议或上诉。应课差饷租值指物业在某一指定估价日期时，假设在市场上按年出租，并剔除维修、保险等相关开支后所得的租金。应课差饷租值每年的征收与重估由差饷物业估价署负责，并在3月底至5月底通过载有新的应课差饷租值的估价册及地租登记册向居民公开。若居民认为其物业的应课差饷租值不合理，可在此期间向估价署提交《建议书》，由后者复核后在当年12月1日前通知是否做出修改；若仍不满意该决定，可在28天内向香港土地审裁处提请上诉。

差饷税率每年由香港立法委决定，1999年以后保持为5%。

香港特区政府常年宽减差饷。如2018年4月至2019年3月，规定每个应缴差饷物业的宽减额为每季2 500港元，如该季度应缴差饷额不超过2 500港元，则免缴该季度差饷。

（二）地租：土地契约业主缴纳，税率3%

香港回归后，地租根据不同土地契约条款可分为四类。第一类是根据《地租（评估及征收）条例》评估的地租，税基为土地应课差饷租值，指土地所包含的各物业单位的应课差饷租值总和；若物业需同时缴纳差饷与地租，一般采用相同的应课差饷租值征收；税率根据《中英联合声明》固定为3%。第二类是优惠地租，一般是象征式金额，适用于由新界原居村民自1984年6月30日起持续拥有的合资格业权。第三类是区域地税，一般是象征式金额，在政府契约上写明需在整个契约期内缴纳。第四类是根据《政府租契条例》的可续期契约在续租期内应缴的地税，税额为续期当日土地应课差饷租值的3%，在收回土地前保持不变。目前以第一类地租为主，如表1.3所示。

差饷物业估价署通过一并发单、分四季度预缴的方式征收差饷与地租，对迟缴者加征附加费。缴纳人通常于季初收到差饷物业估价署的《征收差饷及/或地租通知书》，并要求在该月缴清差饷与地租（指第一类地租）；超过缴交限期，估价署将在差饷与地租总额上加征5%的附加费，六个月后仍未缴清再征收总额（含附加费）的10%，对长期欠款者可向法院申请对其楼宇或土地抵押。

地政总署负责征收地税，征收频率与地租不同。如港岛与九龙的物业，若地税超过100港元/年，则地政总署每年5月和11月分别发出缴纳地税通知书，若地税不超过100港元/年，则每5年发出一次通知。对于拖欠或不缴纳地税的行为，政府将通过法律程序向业权人采取执法行动，甚至收回物业。

（三）物业税

物业税面向出租物业者征收。物业税于1940年开始征收，是向土地及建筑物拥有人出租物业所得收入征收的税种，对全部由业主自住和纯作家用的楼宇、空置或不作任何用途的物业以及社会或商会拥有的物业免征。此外，有限公司将拥有的物业出租，所得收入可豁免物业税，只需缴纳利得税。物业税税基为应评税净值（剔除不能追回的租金、差饷、修葺及支出免税额后的出租收入，由差饷物业估价署负责确定），税率为15%，征税主体为香港税务局。

（四）印花税

1.从价印花税

不动产买卖或转让时需缴纳从价印花税，纳税主体原则上为买卖双方，实际操作中基本由买方缴纳。从价印花税税基是物业售价和价值的较高者，税率自2013年2月起分为第一标准与第二标准，香港永久性居民购买首套房屋适用第二标准，税率不超过4.25%；其他交易情况税率从第二标准提高到第一标准，税率为1.5%~8.5%，即“双倍印花税”。2016年11月5日起，从价印花税第一标准进一步提高到15%，即非香港居民购房或香港居民购买第二套房起税率从1.5%~8.5%提高到15%，香港居民购买首套房税率保持不变。

2.额外印花税

如果个人或公司购房未满3年就转售，转售时买卖双方需缴纳额外印花税，并协商决定各自缴税比例。额外印花税自2010年10月27日开始征收，原先规定任何个人或公司购房2年内转售，需缴纳额外印花税，税基为物业售价和价值较高者，税率为5%~10%，按转售前持有物业的期限而定。2012年10月27日，香港提高额外印花税，物业持有期6~36个月期内出售，税率提高到10%~20%。

3.买家印花税

非香港永久性居民、香港及外地公司购房，买家需再缴纳买家印花税。2012年10月27日起，香港开始向非香港永久性居民及公司（不论在何地注册）购房征收买家印花税，纳税主体为买家或承让人。买家印花税税基取物业售价与价值的较高者，税率为15%。买家印花税是在从价印花税的基础上，就非香港永久性居民、香港及外地公司购房加征的印花税。

4.租约印花税

签订租约需送交政府打厘印，并缴纳租约印花税。为处理租务纠纷、保障业主及租客权利，政府要求业主与租客签订楼宇租约时，租约应送交政府打厘印，并缴纳租约印花税，未经打厘印的租约将不会被法律承认。租约印花税税基是不动产租约协议的代价款额或价值，税率采用比例税率、定额税率、比例税率与定额税率相结合的多种方式，为年租或平均年租的0.25%~1%，费用由租客与业主公平承担。

四、保障靠公屋，但供应有限

（一）公营房屋：数量众多，房委会主导供应

香港政府兴建了大量的公营房屋，占房屋总量比重高达44%，包括公营租住房屋与资助出售房屋两种。2017年公营租住房屋单位80.8万个，资助出售单位40万个，合计120.8万个，占香港非临时性房屋比重的44%。1998—2016年香港永久性房屋构成情况见图1.10。

公营房屋供应以房屋委员会为主，以房屋协会为辅。房屋委员会成立于1973年，由政府重组原先负责公营房屋的多个机构合并而成，下设执行机关房屋署，负责推展公营房屋计划，政府给予免费或低价划地、拨出资本与低息贷款支持。房屋协会成立于1948年，由社会人士创立，属非政府与非牟利机构，政府给予低价划地和低息贷款支持。2016年，753.6万个家庭住在房委会提供的公屋中，33.1万个家庭住在房协提供的公屋中。

（二）公营租住房屋：租金低廉，但条件偏差，轮候时间长

公屋租金低廉，并对困难租户宽减租金。公屋起源于1954年的徙置屋建设，1972年港英政府启动“十年建屋计划”，开始大规模的公屋建设。公屋租金根据收入指数每两年调整一次，该指数利用2.4万个公屋家庭收入数据编制而成。若指数上升，则公屋租金涨幅取指数涨幅与10%的较小者；若指数下降，则按照跌幅减少租金。目前，公屋平均月租金1 880港元（含差饷、管理费与维修保养），仅为私人房屋的1/7~1/3。对于经济困难的公屋租户，房委会还设有租金援助计划，两年内可获减1/4或一半租金。

公屋面向低收入阶层，申请与退出机制相对完善。

第一，公屋申请者需满足一定的收入与资产条件。除年满18岁、拥有香港合法居留身份等要求，公屋申请需满足一定的收入与资产限制。如单身人士每月收入1.15万港元，总资产在24.9万港元以下；两人家庭月收入1.76万港元，总资产在33.8万港元以下。一旦发现虚假申报，房委会可立即终止租约并对其控诉，最高可判罚款2万港元及监禁6个月。

第二，富裕租户需缴纳高额租金。房委会要求在公屋居住满10年的住户每两年申报资产收入情况，依据《富户政策》，如果家庭收入介于收入限额的2~3倍，则需缴交1.5倍租金（另加差饷）；若介于限额的3~5倍，则需缴交两倍租金（另加差饷）。

第三，强制退出机制。一旦公屋租户家庭收入超过申请限额的5倍，或家庭资产超过限额的100倍，或租户任何家庭成员拥有香港任何住宅物业，则公屋租户家庭必须搬离公屋。此外，为打击公屋滥用，对于将公屋分租、逾三个月非经常持续居于单位或在单位进行非法活动的租户，一律终止租约。

然而，公屋机制存在一定的局限性。

一是排队时间长，平均需要轮候5.3年。公屋按照配额和计分制进行轮候排位，优先照顾长者、残疾人士，申请人一般不可要求指定入住地区、楼龄、面积、层数或单位类别。由于2002年以来公屋供应减少，平均轮候时间增长到5.3年（见图1.11）。截至2018年6月底，约有15.06万宗一般公屋申请，以及11.79万宗配额及计分制下的非长者一人申请。

二是居住条件偏差，人均居住面积中位数仅为13平方米。公屋面积狭小是历史发展的产物，最初的徙置屋只为满足灾民与拆迁户最基本的住房需求。但20世纪70年代大规模推广公屋以来，标准提高过于缓慢。2007—2017年，公屋人均居住面积中位数仅从12.2平方米提高到13.2平方米。

（三）资助出售房屋：折价出售，但价格偏高，房源供应少

资助出售房屋类型多样（见表1.4），以居屋为主，主要面向中低收入群体。1976年，房委会推出“居者有其屋计划”，将居者有其屋屋苑（简称居屋）低价出售给公屋租户和其他符合资产收入限制的中低收入家庭，之后陆续推出“私人参建居屋计划”“夹心阶层置屋计划”“租者置其屋计划”“可租可买计划”“重建置业计划”“绿表置居先导计划”，满足不同收入阶层的购房需求。

售价约为私人房屋的60%~70%，可申请低首付贷款，限制转让。资助出售房屋价格为私人房屋价格的60%~70%，购买者还可申请特别按揭贷款，如居屋计划最高贷款比例为95%，租者置其屋计划最高贷款比例为100%。另外，资助出售房屋限制转售，居住满两年后才可在居屋第二市场转售给公屋住户和绿表申请人，如果在公开市场出售，则需缴付补价。

资助出售房屋同样存在局限性。

一方面，资助出售房屋价格水涨船高。由于售价与私人房屋价格挂钩，资助出售房屋近年来价格上涨过快，售价偏高。

另一方面，2002年以来房源供应过少，对中产置业缺乏支持（2002年以来资助出售单位竣工量情况见图1.12）。1979—2001财年，房委会旗下资助出售单位年均竣工9 238个。2002—2017财年，年均仅竣工580个，多数资助出售计划已经终止。2018年7月，房委会推出新一期白表居屋第二市场计划，房屋配额只有2 500个，却收到超过60 000份申请。