二、国资管理模式：管资产还是管资本

国有资产管理体制改革的基本思路是，通过分解政府职能，使资产所有权与行政管理权、宏观调控权分离开来，由国有资产管理监督委员会（以下简称国资委）专职代表国家履行国有资产的所有者职能，以国有资产的保值与增值为目标，建立起能有效监控行使国有资产所有权的行为主体的激励和约束机制，为法人资产制度的建立创造必要的条件。目前，我们需要把分散在各个政府部门的所有权职能集中到新的国资委，形成权利、义务、责任相统一，管资产、管人与管事相结合的国有资产监管体系。改革的实践表明，权威不足的国资局再加上“老板”加“婆婆”的国有控股公司事实上难以实现政企分开、产权明晰的国有企业改革目标。同时，为了提高国有资产的监管效率以及调动地方政府的积极性，实行国有资产的分级管理，即中央与地方分别代表国家行使国有企业的所有者职能，国资委负责监管中央所属企业的国有资产，地方政府的国有资产管理机构负责监管地方所属企业的国有资产。

国资委如何对国有企业行使监管职能，目前一般的表述是从“管资产”为主向“管资本”为主转变，即国资委今后不再具体干预企业具体的经营活动，而是只要聚焦于国有资本的保值与增值。从一般意义上说，这样的转变反映了国有资产管理体制改革的方向。但正如前文所论述的，由于国有企业所处行业的不同，国资委具体的监管重点也是有差异的，其功能不能仅限于“管资本”。

第一，提供公共产品类的国有企业一般采用国有国营模式，国资委或者专职的监管部门对公益类企业既要履行“管企业”与“管资产”职能，通过对公共类企业的微观化监管，保证必要的公共产品供给，控制质量，满足社会需要，同时兼顾“管资本”，主要是控成本，保护国有资产，尽可能提高公共产品的供给效率。

一部分央企属于公益类企业，但大部分公益类企业分布在地方，例如，义务教育、基本医疗服务、基本养老服务以及一些诸如自来水供应等企业化提供的准公共品等。由于公益类企业主要功能是满足社会需要，宏观效率是其主要效率标准，同时通过提升微观效率兼顾国有资产的保值与增值，但不是其主要目标。因此，建议在中央与地方的国资委内专设一个公益类国有资产管理部，对公益类国有企业进行监管，或者这些公益国有企业划归财政部监管；在财政部内专门设置一个公益类国有资产管理部，或者专门针对这些特殊法人，成立一个独立的公益类企业监管机构，专职履行监管职能。

国资委或者专职的公益类国有资产监管部门主要通过以下环节履行“管企业”“管资产”的相关职能：一是由政府筹资创设提供公益类产品的企业。资金来源除了财政拨款、政策性银行的低息贷款外，也可以通过PPP等方式吸收社会资本。宏观效率或者社会福利最大化是衡量企业效率的主要标准；二是政府直接任命或罢免这类国有企业的负责人。国资委的考核目标就是企业提供纯公共品的质量和数量，对企业的激励主要以成本费用为依据，而不是主要以企业的盈利水平为依据；三是为了确保规模经济效益和范围经济效益，对进入和退出进行控制，同时进行必要的产业规制，既保障公益类产品的必要供应量，也能保护消费者的利益，防范垄断对消费者利益的伤害；四是控制价格与确定财政补贴数额。由于提供公益类产品的企业处于垄断地位，企业不应拥有定价权，以防止过高的垄断价格损害消费者的利益。如果企业因服从社会目标而引起政策性亏损，亏损额则应由财政给予补贴。

第二，处于自然垄断行业的国有企业一般采用国有国控模式，国资委通常对垄断性国有企业兼顾“管资产”与“管资本”职能，以“管资本”为主，即国资委通过“管资产”来实现超越利润目标的社会目标，发挥国有经济在国民经济中的主导作用，同时，通过“管资本”实现国有资本的保值与增值。

自然垄断型国有企业通常在国有股占主体条件下进行规范化股份制改造，有条件的可以在海内外公开上市，从而成为政企分开、产权明晰、权责明确、管理科学的现代企业制度。国资委通过以下环节对具有独立法人资格的国有控股公司行使所有权约束：一是国资委与企业之间是出资人与经营者之间的产权关系，即按照《公司法》，企业接受国资委的委托经营国有资产；二是国有企业经改制后成为独立的法人，国资委凭借股东的身份向公司派出董事或监事，并通过公司董事会和监事会贯彻出资人的利益；三是公司的法人代表机构排他性地拥有企业资产的占有、使用、处分和收益权。国资委可以通过在股东大会上用“手”投票和在资本市场上用“脚”投票来激励和约束公司经营者的行为，实现国有资产的保值和增值目标。

由于国资委离政府比较近，容易把一些政府目标输入到企业，导致政企不分现象，同时处于自然垄断行业的国有企业规模大，国资委直接监管有些应接不暇，因此，可以在国资委与股份公司之间构建一个中间层的代理机构，这一中间性国有资产代理机构既可以按照市场化原则建立一批竞争性的控股公司或者国有资产经营公司，也可以把一批央企集团公司总部改造成“淡马锡”式控股公司。国资委作为委托人拥有国有股的收益权，控股公司作为代理人拥有国有股的控股权，从而在保持国家拥有国有企业剩余索取权的前提下，实现国有资产的管理职能与国有资产的经营职能相分离，使国有股权事实上分散化，为企业产权独立化创造必要的条件。

考虑到自然垄断性国有企业不仅要追求利润目标，实现国有资产的保值与增值，而且还需要满足某些社会目标，特别是处于基础产业的国有企业在顺利实施国家的产业发展政策方面具有不可替代的作用，因此国资委既要对这些企业履行“管资本”职能，实现国有资本的保值与增值，也要从发挥国有经济在国民经济中的主导地位及落实国家的产业发展政策等角度履行“管资产”的职能，配合国家有关部门，保持国有股的控股地位，在国家的宏观调控、产业引导等方面发挥积极的作用。同时，配合国家的有关产业规制部门，通过有效的机制设计和对垄断价格的管制来限制垄断企业的市场势力，通过引入多元化投资主体推动混合所有制的改革，改善企业的治理效率。企业在接受社会目标制约的同时，对自己的经营活动按最有效益的方式来安排。

为了能更有效履行“管资本”的职能并能兼顾“管资产”的目标，就需要满足三个条件：一是国有企业要透明化，预算公开，成本费用数据公开，尽可能降低企业的私人信息。二是国有企业公司化改造后，引入必要的市场竞争，消除地域保护，尽可能减少垄断产生的负面效应；三是保持国有企业的潜在竞争性，通过混合所有制模式，引入非国有资本，进行增量改革。

第三，处于竞争性领域的国有企业由于其处于纯私人物品领域，国资委只履行“管资本”的职能，即只追求利润最大化。

处于竞争性领域的国有企业，应完全由市场机制协调，彻底排除行政性垄断，政府创造平等竞争的市场环境，国有企业以利润最大化为目标与民营企业平等竞争，优胜劣汰。对于那些尚有竞争力的国有企业进行股份制改造，政府没有必要保持控股地位，即使一开始国有股拥有控股地位，也可以在资产重组中退出控股地位，转由民营资本控股，国有股参股。国有股也可以从一些经营状况不太好的企业中退出，或者拍卖那些经营不善的国有企业。可把转让国有股的资金组建产业基金，充实公益类或处于基础产业的国有企业，以便进一步做大做强做优国有企业，也可以把国有股的转让金充实社会保障基金。国资委通过委托代理方式把国有资产的运营权授权给市场化运作的基金会，履行“管资本”的职能。具体方式是通过产权多元化的股份制改造逐步实现国有企业的资产证券化，国资委针对竞争性行业的国有企业组建国有资本管理基金会，该基金会受国资委委托运营国有资本，是受托责任。基金会对这些国有企业的管理按照养老金、社保基金和国外大学捐赠基金等领域的基金管理模式，采取资产组合管理技术和方法，以盈利最大化和风险最小化为目标进行资产证券化和股权投资，追求利润最大化，确保国有资产的保值和增值。国有资本自由进入或退出竞争性行业，并且可以自由从事一、二级市场的股权和证券投资。