二、分类基础上分层的必要性

我们接着讨论，为什么有了“分类”，还要“分层”。如前所述，首先要肯定分类是有积极意义的，它表现为理解国资国企改革是不同含义层次上的工作内容，我们都喜欢将国资国企、国资国企改革一并表述，其实这个概念的两个关键词涵盖的不是同一个问题。国有资产管理的改革问题，需要转向以资本的价值增值能力为工作目标；国有企业的改革是组织对象问题，所以是一个资本在什么领域，以多大规模配置，以什么方式配置的问题。

“分类”深化意义就在于，将国有资本配置组织载体与产业领域的选择结合起来考虑，带来的对改革内容的深化。所谓商业类、公益类，是以是否以营利作为第一经营目标对产业功能定位加以区分的概念，更多是产业领域、产业部门的对象问题。然后进一步分了商业A、B类，A类是可充分竞争的，在推进混改时甚至可以不控股、不做第一大股东。《指导意见》讲得非常明确。从这个意义上说，确实给“混”打开了很大的空间，它带动产业领域改革推进和市场结构变革发育紧密结合，促成产业领域开放的市场深化改革。比如，电信怎么改，它促成了电信改革朝着保护产业安全和符合技术规律的方向走，联通、移动、电信三大电信公司的网络建设这块整合组建了一个新的公司叫铁塔公司，有效地解决了网络建设重复配置的浪费现象，基于行业技术特点，在价值链、技术链关系上重新做了分解。电信的增值服务业务已经将终端的通讯增值服务向市场开放，允许30家民营电信虚拟运营商，与三家电信公司网络选择合作，从事竞争性放号，这符合技术领域特点的开放规律和保障信息安全的根本要求。电力则试图把发电、电网建设和输配电分开，当然这种划分努力才刚起步，相互之间的分工连接和结算价格的合理性还在摸索。

所有这些改革推进，也必然会带动监管方式、考核目标体系的改革。因为有了分类归属，相应的考核内容和指标标准内容也就有了确定的依据。但是，具体操作场合，落实“分类”归属不仅仅是企业对象，还有企业业务结构和承担具体业务的历史因素的清理问题，会影响“分类”改革的实际效应。比如说上海将市属企业分成了三类，竞争类、功能类和公共服务类。上海汽车集团明确在竞争性领域，相对强化促进了汽车集团走整体上市的路，带动了整个组织体系、业务体系考核变革。但出现一个很有意思的问题，上汽作为上海最有实力的国有企业，以往不同时期也承接了在当时情况下政府交办的某些特别的任务，有些出资投资并不一定追求回报，甚至只是为了解决当时市属的其他某个企业的财务困难，这对上汽这样的资本和营收营利能力比较强的集团公司而言，恰恰体现出国有企业在宏观经济运行中能够发挥的特殊功能。上汽在明确归类于竞争性行列，接受考核的第一指标就是营利，在这样的考核约束下，其资产总量中的这部分数量，是否进入资本经营责任范围，就成为一个需要区别认定的具体问题。究竟如何清理认定历史因素或者是政府交办的出资额度，将这部分资产从招考和指标内容里剔除，对此上海市国资委很有创意地给出了一个说法，补充提出“进大院，看小门”的具体解决方案，就是在明确划定分类的情况下，对部分业务加以单列，不纳入总体的考核内容。这个案例给我们一个启发，就是传统体制下的国有企业总是承担着主业、副业，或者是某个经济周期环境下，政府为当时面对的个别企业解困或者是某项的社会事务完成，交由具体企业承担的事务所占用的资产（资金）。因此，在企业分类的时候，有时很难解决它复杂的业务结构，也就不可避免地给企业留下向政府主管机关“讨价还价”的理由和谈判空间，最终也就很难使用客观的严格的指标考核手段对企业进行评价。正是由于这种原因，有可能会影响“分类”改革的实际深化。

进一步说，“分类”本身还存在着不确定性，因为分类要找到“类”的边界，“类”的边界取决于市场发育水平，况且，从动态来考察市场发育，“类”的边界也是移动变化的。因为市场化改革的不断深化，会造成“类”的边界移动，所以“类”的区分不可能一蹴而就，这也是与“分类”相伴随的改革的难点。

基于以上分析，我们对“分类”的实际操作落实有了更加客观全面的理解认识。再说，为什么有了“分类”，还要讨论“分层”？这里主要强调的是以投资链条延展派生的产权关系层级和产业领域层次。

推进混改，从现实经济生活出发，由于存在投资行为所表现的派生产权关系，需要不同产权环节上的“混”，这具有整合社会资本、优化投资结构的积极意义。然而，产权链条最终要追溯到终极产权主体是谁，因此，明确终极产权主体，在投资行为的初始产权环节上的“混”，对于国有资本管理体系的改革和解决好国有资本的优化配置具有关键意义。实际上，这里所说的终极产权环节配置形式的“混”，就是产业领域的准入开放问题，也就是国有资本管理改革与深化市场化改革的结合点。强调“分层”的工作重点，就是要在基本经济制度坚持公有制主体地位的同时，解决好公有制与市场经济的相容性。终极所有权是谁呢？从中国经济生活中的财产权实际拥有主体，自然就是与各级财政能力为载体的多层次所有权的存在，由此就提出了对于公有制属性的所有权，也需要确权，就是要明确与中国政治经济生活中的五级政府主体相一致的中央政府所有权、省市政府所有权、地市政府所有权、县政府所有权直至乡镇政府所有权。从而对公有制理论有新的深化创新。

在解决了终极所有权层次主体的基础上，才能解决好“混”。因为“混”是出资组织层次派生形成的法人所有权，混合所有制企业是多个出资主体合作生成的“用资”主体，是所有权的投放运营实现的组织对象。出资者（所有者）在股东大会上说话，在大会推举的董事会上说话，派出董事（产权代表）参与公司治理。与此相关联，加快组建国有资本经营公司的改革任务内容就顺其自然地摆在改革配套工作的内容清单之中。组建接受授权经营国有资本的市场主体，具体承担行使出资人权利的当事人，结合弄清楚“出资”和“用资”关系，也就不难理解坚持公有制和推行混合经济是可以并行不悖的。但今天有些人不理解这种出资和用资关系，认为发展混合所有制经济就是慢慢要否定公有制？显然这种见解不懂得所有权实现理论、不懂得现代产权因投资而派生的理论，是错误的、不科学的。在改革推进到国有资本的经营主要由国有资本经营公司承担时，围绕以产业安全和国有资本保值增值为目标的国有资本经营公司，一方面根据市场环境条件和国家经济发展的阶段任务和目标，发挥控制力、影响力和抗风险能力的作用，同时又可以根据市场环境特点和经济运行动态特点，做出决策判断，以“进入”“退出”方式灵活开展经营活动。但今天确实存在“为混而混”的现象，拿已经完成的几个试点情况看，实际上多多少少存在着形式主义的“为混而混”。中石化的销售公司，29.99%的股权开放给了25家境内外投资者，这些机构基本上都是该企业的利益相关者。在这里，需要特别强调说明的是，中国经济运行中的石油价格没真正放开，由此又如何确定石油销售价格，生产加工与销售公司之间怎么结算？这样的改革不免会让人担忧，是否有“利益输送”等国资流失的问题产生。从这个意义上说，我认为，混改的推进急不得、快不得，如果急于推行，缺乏市场环境的公平性条件，这对全体公民、与全民所有的规定性不相吻合。所以说针对当前的混改而言，要防止“伪混”和“为混而混”。真正的“混”是不同性质所有制之间的合作，深层次的改革意义涉及“产业领域的开放性”。这是一个需要创造出更加充分严苛的外部条件的长期努力才能实现的改革任务。

概括以上分析，可以看到，从《决定》到《指导意见》，再到具体执行，文件已经达成的理论境界和工作内容安排，实践中存在着诸多不尽如人意的地方。提出这样的看法，不是没有看到已经取得的成果，而是为了强调改革推进既不能懈怠拖沓，又不能急于冒进。深化改革的信心决心绝不动摇。