第一节 政治风险的演变及其分类

历史上国际资本输出经历了三次高潮：第一次发生在20世纪前30年；第二次发生在两次世界大战之间；第三次发生在第二次世界大战（简称“二战”）以后。第三次资本输出高潮的一个重要特点是：生产资本输出取代了借贷资本，成为主导形式。这个时期的直接投资理论也突破了传统理论的局限，从全球生产布局、全球市场占据乃至全球经营与发展这样的长期战略出发，将刺激资本国际流动的基本动因从利润扩大到原料、能源、市场，甚至政治军事联盟等多方面。资本输入的地域不断扩大，连一些利润不高且风险较大的地区也成了投资者角逐的热点。

第三次投资高潮为西方国家“二战”后20年的经济高速成长奠定了能源、原料和市场基础。与此同时，发达国家与发展中国家间关于国际资本对一国经济发展的价值的争议也越来越大。发达国家的投资者认为直接投资可以增加当地国投资总额，加速经济增长，可为发展中国家带来先进技术、帮助其建立现代工业体系、促进当地就业等好处。而吸收直接投资的发展中国家则对此持戒备心理，认为外来投资会剥削当地企业和劳动力，发达国家投资的真实目的在于转移高能耗、高污染的产业，掠夺当地自然资源和廉价劳动力，利用转移价格来剥削当地企业，逃避政府控制等。

在这场跨国公司与发展中国家的较量中，国有化行为引人瞩目。新独立的国家常常采用没收、征用和国有化等方式，吸收西方国家在本国的资产，造成西方国家跨国公司的重大损失。例如，多米尼加革命使美国在20世纪60年代损失了大通银行、花旗银行和柯吉建设公司等在当地的资产；20世纪70年代又损失了西半球汽车集团、威奈尔工程公司、赫克勒斯公司和国际化工公司等在当地的企业。因此，有西方学者认为，政治风险与东道国主权行为体（政府）间存在很密切的关系，例如，斯蒂芬·罗伯（Stefen Robock）在《政治风险：识别与评估》一书中将“政治风险”定义为：因东道国政府主权行为导致外国企业价值减少的随机发生的潜在可能性。

进入20世纪80年代以后，随着世界经济全球化的发展，经济融合趋势明显，东道国政府趋向于制定明确的政策和法律来吸引外资，这个时期的政治风险不再表现为国有化等极端风险。这一趋势表现在政治风险的研究领域，就是对政治风险概念的研究从政府直接和极端的行为转向更为多样、更为隐蔽的限制性措施。特别是当国内的政治、经济和社会状况都发生变化时，为了维护国家利益、利益集团利益或意识形态，东道国政府有可能改变政策，对外国企业的经营活动进行干预。与此同时，学者们认为，政府以外的力量对政治风险的发生产生了日益重要的影响。例如，马克·菲茨德里克（Mark Fitzpatric）认为，应该从政治环境和一般环境的角度看待政治风险。

在中国，学者们对“政治风险”这一概念也存在不同的解读和界定。一些学者把海外投资的“政治风险”定义为由于东道国与母国，甚至第三国政治、经济、安全等关系发生变化、东道国政治和社会的不稳定性，以及政策变化而导致的跨国公司跨国经营活动和价值受影响的可能性。还有部分学者认为“政治风险”一般也称为“国家风险”或“主权风险”，三者之间有细微的区别，但通常情况下并不加以细分。“政治风险”的概念范围较广，它包括影响跨国公司在该国进行商务活动的所有环境的变化，严格地说，它是各种政治力量使一个国家的商务环境发生激烈的变化，并将影响跨国企业利润及其他目标实现的可能性。

例如，从文献的时间上看，中国学者大概在2000年前后逐渐对政治风险领域开展研究，比较有代表性的有：张贵洪、白远、黄河等学者的观点。此外，我国商务部通过列举法给出了关于“政治风险”的定义，在2010年制定的《对外投资合作境外安全风险预警和信息通报制度》中指出：政治风险是指驻在国的政局变化、战争、武装冲突、恐怖袭击或绑架、社会动乱、民族宗教冲突、治安犯罪等。2011年，商务部在《对外投资合作境外安全风险预警和信息通报制度》中指出：政治风险是指驻在国的政局变化、战争、武装冲突、恐怖袭击或绑架、社会动乱、民族宗教冲突、治安犯罪等。

目前，学者们对“政治风险”的定义尚无定论，但可以找到一些带有共性的元素：① 经营环境不连续性的可能性，特别是经营环境剧烈变化的可能性；② 政治力量的作用使然。事实上，造成经营环境不连续性的因素相当复杂，有些是政治力量作用的结果，有些则是非政治力量作用的结果；③ 不确定性。此要素表明了风险的本质特征，风险实际上就是一种不确定性，即难以事先知道可能发生的变化；④ 由政治力量的作用而导致的经营环境出现难以预测的变化构成可能显著影响某个企业的利润或其他目标的潜在力量；⑤ 不确定性变化的难以预测。国内外关于“政治风险”概念有代表性的定义详见表1-1。

如何准确地定义政治风险是具有挑战性的。因为政治风险定义的边界往往比较模糊，而世界又是普遍联系的，政治风险、经济风险和社会风险往往交织在一起，而且常常互为因果，并且互相转化，故导致对于政治风险、社会风险、经济风险的识别难度很大。而且，本书的目的并不在于纯粹的学术探究，而在于为中国企业管控海外经营活动中的政治风险提供一些可资借鉴提示和指导。从这一实用性为导向的目的出发，本书倾向于采用一种相对宽泛的定义。

因此，本书将政治风险的概念界定为：政治风险是指能够引起一个跨国商业运作的利润潜力或资产损失的任何类型的政治事件。政治风险一般存在于跨国投资活动之中，其产生或发生源于东道国的政治军事事件、政策、抑或社会制度的不稳定性等非市场因素的不确定变化。政治风险是所有风险中最不可预测和防范的风险，并且一旦发生，会给投资者带来巨大的损失。

政治风险主要来源于三个层次，即国际体系层次、国家行为体层次和国家互动层次在互动过程中四类环境（国际环境、东道国环境、母国环境和双边关系环境）的不确定性。总体来看，在层次互动过程中，环境的变化引起的政治事件和政治过程对外资产生不利影响的可能性即为政治风险。例如，投资国与东道国在经贸互动中相互权力的转化、相对利益的分配以及是否形成共有观念，都形成了对外直接投资中国际互动层面的政治风险来源。国家间不平衡经贸关系的持续存在及经贸交往中共有观念的缺失也会导致经济活动的政治风险产生。特别是在全球经济结构的演变过程中，在对各国收益和成本进行重新分配的同时，规则和制度的摩擦也成为新的议题。不同制度与文化所反映的意识形态的竞争日趋激烈，由此引起的对国际竞争和跨国风险形成的影响不容小觑。

因此，可将四类环境，即国际环境、东道国环境、母国环境和双边关系环境中的经济、政治、社会、两国关系等因素作为政治风险的考察来源，分析各种环境下导致的政治风险类型（见表1-2）。

具体来说，我们在研究中可以将中国企业海外投资的政治风险来源归结为：东道国政治风险变量和外部国际政治风险变量。按照腊克斯的观点，这些变量无法按照重要性对其进行排序，“只能大致指出，哪些变量可能是重要的”。据此，在变量的选择方面，笔者同意阿加瓦尔（J. A. Agarwal）的观点，即政治风险的来源不仅包括国外（Foreign）因素，还应包括国内（Domestic）因素；不仅包括政治因素，还应包括经济因素。杨德新也认为，政治风险本质上是由环境的不确定性所致，从环境本身包含的经济和政治因素的相互作用出发来考察政治风险的根源已经成为新的视角。

由此可见，政治风险的本质是经营环境发生变化的可能性。为了让企业在进行整体战略决策的时候更加清晰和准确，企业需要更加明确认识政治风险的类型，更加详细辨别政治风险的不同形式。对于政治风险的类型，我们可以从常规、影响层次、风险来源、“传统”与“非传统”等角度将政治风险加以分类。

政治风险可以分为传统与非传统政治风险。关于“传统政治风险”和“非传统政治风险”，学界并没有严格的定义和区分。笔者认为，海外投资领域的“传统政治风险”主要指因战争、政局动荡、政府不稳定、社会政策突变等因素，造成跨国公司损失的风险。这种风险可能是东道国出于自身利益直接没收跨国公司资产，或变更国家政策来限制跨国公司的发展，也可能是东道国自身政治出现巨大变革，如内战、政权被推翻、国家被侵略等，而造成跨国公司的资产无法获得正常的保障所带来的损失。而“非传统政治风险”主要指由于双方观念上、认知上的分歧或矛盾导致战略上、政治上的互不信任及其引发的一系列后果（见表1-3）。

有的学者把传统政治风险按其影响程度分为7个等级：① 政府的非区别性干预。这是东道国政府为了达到预定的经济增长目标而通过人员、环境、价格、国有化比例等措施控制在本国的所有外国企业。② 政府区别性干预。这主要表现为东道国政府采取某种干预性措施限制某些行业、区域或某种类型外资企业的经营活动。③ 制裁，即东道国政府对外资企业施加各种压力，最终导致外资企业不能盈利甚至破产。④ 国有化。⑤ 没收。这是东道国政府强制剥夺外国企业财产的行为。⑥ 财产毁损。主要由内战、边境战争、骚乱以及与政治因素相关的恐怖事件所造成。⑦ 人员伤亡或人身安全失去保障（见表1-4）。

目前，在对中国企业海外经营的政治风险进行考察时，中国学者的研究主要关注宏观经济风险、东道国法律法规的变动风险以及因人员、文化等因素引发的并购后的整合风险。而更为紧迫的非传统政治风险尚未受到各方的足够重视，包括东道国政府或企业因与中国在国家利益观、认知上有分歧，导致战略上、政治上的不信任，进而导致对中国企业海外投资的排斥或限制。